探析環保執法中存在的問題

謝　珊

(中國人民公安大學 法學院，北京 100038)

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探析環保執法中存在的問題

謝珊

(中國人民公安大學 法學院，北京 100038)

摘要：現階段，我國的環保執法活動面臨著各種各樣的執法難題，主要表現在：環境違法成本低，環保執法成本高；環保執法機構設置不規范；環保執法體制不完備；立法上有關環保部門的權限規定存在缺陷等。針對在執法過程中出現的上述問題，環保部門應采取積極有效的措施來應對執法中的阻礙，如鼓勵企業環保經營、健全我國的環保執法機構以及環保執法體制、環保執法工作更注重服務與制裁的結合、構建“環境警察”制度、提高執法人員的專業素質等。通過這些措施，不但可以保障我國環保事業順利進行，也將進一步推進我國的環境法治建設。

關鍵詞：環保執法；環境警察；公安機關

伴隨著經濟的快速增長，我們的環境污染等問題日益突出，也因此促使公眾的環保意識不斷加強，人們逐漸意識到建立在消耗資源和破壞環境的基礎之上發展的經濟是不可持續的，所以人們迫切要求在保持經濟增長的同時能夠采取積極措施來維護我們共同的生存環境，走綠色經濟之路。但是，環境問題的復雜性、潛在性與長期性決定著環保執法將面臨更多的挑戰，這就要求我們的環保執法部門應當加大執法力度，正確行使其環境監督管理職權來制裁環境違法行為，促進經濟與環境的協調、穩定發展。

一、環保執法的概述

環保執法又稱環境執法，是指依法享有環境監督管理權的部門對違反我國的環境法律法規的相對人行使其權力的活動，環保執法主體主要有環境保護行政主管部門、具有一定環境監督管理權的部門以及法定授權的組織。我國已經對相應的環境問題制定了相關的法律法規，對執法主體的執法內容也做了相應的規定，但是，正所謂“徒法不足以自行”，再完美的法律法規如果沒有嚴格的執法主體來進一步加以貫徹落實也體現不出其價值所在，所以只有健全的法律法規與執法主體有效的執法活動相配合，才能更好的解決我國的環境污染問題，從而構建和諧的社會。

二、環保執法的性質剖析

(一)環保執法的制裁性

環保執法主體依法享有環境監督管理權，環保執法活動的核心就是要求執法主體依法行使其職權來遏制環境違法行為，同時也要在最大限度范圍內保障相對人以及其他相關人的合法利益，在另一層面上也要盡力維護環保執法主體的權威性。在實踐中，環保執法主體發現某一企業有環境違法現象，需要對該企業的污染情況進行管理時，環保執法主體依法在其職權范圍內可以采取相應的處罰措施來懲治該企業的違法行為。因此，通過對企業的環境違法行為進行懲治，在一定程度上不僅打擊了違法行為，而且對于預防環境犯罪行為也起到了警示作用。

(二)環保執法主體享有一定的自由裁量權

所謂的自由裁量權，在一個層面上而言具有法定性，因為法律規定環保執法主體要在環境法律法規授權的范圍內行使自由裁量權，如若超過這個限度則會構成違法；另一層面上而言具有可選擇性，執法主體在執法過程中能夠根據案件的具體情況選擇采取什么樣的行動，這樣有針對性的處理方式更具效力。自由裁量權的規范化行使是環保執法活動的重要環節，它不僅關系著環保執法的有效運行，也影響著我國環境法治建設的發展。因此，執法主體應當依法行使自由裁量權，不斷提高執法隊伍的執法水平，確保執法活動有序的、健康的運行。

三、環保執法難的問題所在

我國《環境保護法》制定的目的主要是為了維護人類共同的生存環境、合理的利用環境資源以及平衡環境保護與發展經濟之間的關系。但是隨著經濟的快速發展，面對惡劣的環境污染現象，環保執法工作在具體運行過程中顯得力不從心，加上內外因素的制約，導致了我國的環保執法力度大打折扣，這也意味著環保執法將面臨更加嚴峻的挑戰。

(一)我國的環境保護方面呈現出“環境違法成本低、環境守法成本高、環保執法成本高”[1]的現狀

根據現狀可以從兩個角度來剖析這些問題存在的原因：一方面，企業作為環保執法的重點對象，企業有責任也有義務配合好環保執法工作，在利用環境資源保持企業的收益逐步增長的基礎上應當更加注重環境的可持續發展。因此，在保障環境可持續發展的狀態下發展該企業的經濟利益才算是真正的盈利。然而，就目前的現狀而言，大中型企業的財力相比小型企業而言更加充足，更有能力購買與引進先進的環保設備，但是有的大中型企業即使有支付環保設備的能力，它們也常常會為了更大的經濟利潤去選擇放棄引進環保設備，抱以不被環保執法隊伍查處的僥幸心理進行違法生產、違法排污，而小型企業不僅財力不足，而且僥幸心理更加嚴重。另一方面，環保執法過程中對造成環境污染的企業處罰力度不夠，處罰方式主要是罰款為主，但是罰款的標準又低，致使有的企業寧愿被處罰也不愿意改變生產模式來保護環境，更有企業對執法部門的處罰置若罔聞，給環保執法工作增添了許多阻礙。這兩個方面都反映出了我國環境違法的成本低，而環境守法的成本之高，在某種意義上而言，也增加了環保執法的難度，不利于我國環保事業的穩定發展。

(二)環保執法機構設置不規范

我國的環境保護行政主管部門是隸屬于人民政府的，對本轄區內的環境問題進行管理，換句話而言，環境保護行政主管部門的執法活動在一定程度上受到了人民政府的約束，這無形中就增加了環保執法的難度，然而這種現象在地方上卻普遍存在著。我國的環境法律法規規定，環保部門只能在本地域范圍內行使其環保職權對環境中出現的問題進行管理，維護本地域范圍內的環境不受破壞，然而，對于那些影響本地域卻屬于本地域以外的環境問題，依據法律規定，這已超出了本地域的環保部門的管理范圍，對此只能申請上級環境保護主管部門或者申請本級的人民政府來進行管理，這種機構的設置顯然是不科學、不合理的。現實當中的環境問題日益突出，大多數情況下都是一個破壞環境的行為影響多個地域的環境，如果對環境管理機構設置的太過局限，極易導致環境問題不能夠在短時間內予以解決，同時也給環保執法工作帶來了更多的障礙，環保執法的效率將明顯降低，環境也將得不到保護。另外，地方人民政府往往以提升該地區的經濟水平作為首要目標而忽略了環境的可持續發展對經濟發展的促進作用，在面對經濟利益與環境利益相沖突的情況下，政府可能會毫不猶豫地選擇經濟利益優先，這就導致環境保護行政主管部門的執法活動會因受到人民政府的干預而流于形式。由此可知，環保執法機構設置的不完整、不規范是造成環保執法難的重要因素之一。

(三)環保執法體制不完備

我國的環境法律法規對于環境執法體制做出了原則性的規定，即環境保護行政主管部門對全國的環境保護工作實行統一管理，相關環境保護行政主管部門對環境保護工作進行專項管理的環保執法體制。該體制在運行中出現了很多的問題，例如環保執法的主體過多，這就導致環保執法的權力過于分散，不能夠集中的行使環保職權來保護環境，實踐過程中，除了環保部門專注于自身的環保執法任務外，其他的執法部門大多只專注于自身的業務，而并不積極履行其打擊環境違法行為、保護環境的職責，環保部門在遇有相關部門不依法行使其環保職權的情況下卻無權替其行使，從而致使環境遭到不法侵害，這往往會形成該管理的環境問題沒有得到妥善處理，或者想處理的卻沒有權限去處理等等這些類似的不利局面;另外，我國環境法律法規對實行統一管理的部門作了較為詳細的規定，但是對實行專項管理的部門并未作詳細規定，甚至對于兩個部門之間的權限分工以及出現問題采取何種解決機制也未作相關規定，這種法律上的空白區就容易導致環保執法的效率降低，不能從根本上解決環境問題。因此，為了能夠建立起有效且具可操作性的環保執法體制，就應當積極改善這種雙重執法體制帶來的弊端，保證環保執法活動的有序進行。

(四)立法不完善

眾所周知，立法是執法的前提與根本，而反過來，執法是立法的保障，環保執法難首先要解決的問題就是立法問題。我國的環境法律法規在設置職權方面，賦予了環保部門間接強制權，而沒有賦予環保部門直接的強制執行權，真正享有直接強制權的則是公安機關，這就致使環保部門在面對嚴重的環境違法行為時只能申請人民法院強制執行，這將會引來執法力度降低、執法效率降低、執法目的難以實現等不利后果，因此，這也正是立法需要完善的地方。實踐中看，環保部門在處理環境污染案件時，只有在發現環境污染違法現象嚴重需要將案件移送司法機關處理的情況下公安機關才會出現，而在這個過程中，環保部門要走嚴格的法律程序，這段時間該企業環境污染的證據就很可能會因此而消滅，待公安機關來調查取證時則是為時已晚，所以很多情況下該案件的處理結果都是以行政制裁替代亦或者是不了了之，這極大的降低了環保執法的權威性，可以看出，此刻如果充分利用公安機關的直接強制權來協助環保部門現場調查取證，這種作用是極其重大的。但是，現階段無論是要從立法上賦予環保部門直接強制執行權還是要發揮公安機關的這種協助作用都仍需努力。例如,銅陵縣設立了一支“環保警察”隊伍，與環保部門信息共享、聯合執法，目的就是為了利用公安機關的這種協助作用來確保環保執法工作的順利開展，實踐證明該支隊伍對環保部門的執法工作起到了顯著的作用，大大提高了環保部門執法力度，能夠緩解環保執法無直接強制執行權這一不利局面，但是因為編制原因而被叫停，從此環保部門的執法活動又回到起點，這在一定程度上又增添了環保執法的難度。環境法律法規制定的不完備將給我國環保執法工作的開展設置阻礙，也將阻礙環境保護目的的實現，因此，完善我國環境法律法規的任務迫在眉睫，環保執法工作有完備的環境法律法規為基礎，才會更加順利。

四、改善環保執法難現狀的建議

(一)鼓勵企業環保經營

第一，推動、引導大中型企業采購先進的環保設備。大中型企業在生產經營過程中需要排污，但其往往卻不具備相應的環保設備，這極易造成環境污染，受損害的不僅僅是企業本身，生活環境也會因企業的不合理排污受到很大的牽連。所以，大中型企業應當引進先進的環保設備以合理排污、發展綠色經濟、維護好生活環境。第二，要支持小型企業采購環保設備。小型企業的資金不足更是加重了其違法排污的僥幸心理，為避免這種現象的發生，可以給予小型企業資金上的支持，引導小型企業采購符合其排污標準的環保設備。第三，從某種程度而言，通過更加嚴厲的處罰能夠促使企業自覺遵守環境法律法規，更大范圍內的減少環境污染現象的發生。因此，企業和環保部門共同改進能夠有效地避免環保執法工作遭遇更多的困難。

(二)健全我國的環保執法機構

我國環保執法機構的設置具有一定的局限性，這就間接的為環保執法工作的開展增添了障礙，因而環保執法難在一定程度上來看，是歸因于人民政府和環保部門的領導關系，從實踐而言，環保部門不能夠獨立行使其環境監督管理權，也就不能對環境違法行為進行制裁，環境問題當然得不到有效的解決，從某種意義上來講，也間接縱容了其他企業實施環境違法行為。人民政府的這種放任態度從眼前利益來看，經濟是提高了，但是從長遠利益來看，環境質量卻下降了，這不僅會影響到經濟的可持續發展，也會嚴重影響到人們的生活。所以，人民政府應該注重把綠色經濟作為衡量當地發展的重要指標，意識到經濟與環境共同發展才是真正的發展。逐漸改變人民政府干預的模式、進一步增強環境保護行政主管部門執法的獨立性是解決環保執法難的有效途徑之一。

(三)環保執法主體需相互配合

修訂后的《環境保護法》第10條*《中國人民共和國環境保護法》第10條：“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。”規定是對以往我國的環保執法體制作出的有針對性的一次改進，是促進各環保執法主體有序執法、保護環境的重要舉措，雖然該項規定促進了環保執法權力的集中，提升了執法力度，但是在保護環境這條道路上能夠有效地發揮其作用仍任重道遠，需要各部門相互協調、相互配合，在實踐中不斷的發現問題解決問題，共同推進我國的環保執法工作落到實處。

(四)服務型與制裁型相結合

我國的環保執法主要體現在對環境違法行為的懲治，而常常會忽略通過環保教育工作來預防環境違法行為的產生，即只注重對后果的打擊，而不重視事前的防范，很顯然，這是不能從根本上改善環境污染現狀的。環境遭到破壞，不僅影響到經濟的快速發展，也影響到人們的正常生活，對破壞環境行為進行打擊是保護環境的有效措施之一，與此同時，更應該重視環境宣傳教育工作，提高全體公民的環境意識和法治意識[2]。環保部門應當安排專門的環保宣傳人員在每個社區、每個企業以及每個公共場所對破壞環境將受到何種處罰、環境問題的現狀以及環境保護的重要性等等關系環境健康發展的所有內容做專門性的宣傳，使公眾能夠自覺遵守環境法律法規、自覺保護環境，企業也能夠堅持走綠色經濟發展之路。總之，將服務型的環保執法與制裁型的環保執法相結合才能夠更全面的保護環境，維護人民的利益。

(五)構建環境警察制度，提升環保執法力度

環境警察制度是指環境警察機關及其環境警察在法定職責范圍內，運用警察權對在環境與資源保護領域違法行為實施制裁、對犯罪行為進行偵查的一系列法律制度的總稱[3]。建立環境警察最大的優勢在于環保部門可以利用公安機關依法享有的直接強制執行權來解決環境污染問題，從而彌補立法的不健全。警察依法具有刑事執法權，可以對企業的破壞環境行為、違法行為采取強制措施，這在無形中增加了企業的違法成本，對企業也起到了一定的威懾作用，使得企業不敢只追求經濟利益而忽略生態環境。可想而知，“環境警察”制度的構建對于打擊環境犯罪、保護生態環境具有十分重要的意義。因此，結合我國的實際情況，建立一支符合我國現狀的“環境警察”隊伍迫在眉睫。

(六)提高執法人員的專業素質

經濟的快速發展使得環境污染現象愈演愈烈，對于破壞環境的現象越來越需要專業性的界定，這無形中就給環保執法工作加大了難度，也進一步促使加快環保執法隊伍建設的步伐。當然，提高執法人員的素質是重中之重，隨著科技的不斷進步，執法人員需要掌握更多與環境有關的專業技術知識，在執法中才能夠更精準的界定哪些行為對環境造成了破壞以及破壞的程度如何。在界定完以后需要運用相應的法律法規進行處理，這個層面上又要求執法人員能夠熟悉所有的環境法律法規，在實際操作中能夠準確運用相關法律、采取正當的執法手段對破壞環境現象進行懲處。因此，提高執法人員自身的素質是強化環保執法隊伍的關鍵所在，在一定程度上也為環保執法活動的順利進行提供了保障。

五、結語

綜上所述，環境問題的日趨嚴重決定著環保執法任務的艱巨，環保執法過程中或多或少會遇到瓶頸，首先要做的就是正視這些問題的存在，不能忽略；其次，就是要認真的從不同角度來分析這些問題存在的根源；最后，要注重總結經驗教訓、結合實際情況、放眼未來，從而研討出解決措施。正視問題的存在是解決問題的核心所在，只有了解環保執法難的原因才能有針對性的找出對策，及時解決問題，環保執法活動才能得以順利開展，才能構建我們共同生活的綠色家園。

參考文獻:

[1]李錚.環境行政處罰權研究[M].北京：法律出版社，2012：112.

[2]龍林廣.新時期提高環境執法效能的對策探討[J].北京環境，2011，(7).

[3]邢捷.論我國環境警察制度的構建[J].中國人民公安大學學報(社會科學版)，2012，(2).

[責任編輯:鄭男]

中圖分類號：D922.68

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)02-0098-03

作者簡介：謝珊(1990-)，女，安徽安慶人，2013級憲法學與行政法學專業碩士研究生。

收稿日期:2015-12-28