環(huán)境民事公益訴訟原告之“法定機關”解讀

牛穎秀

(中國政法大學 民商經濟法學院，北京 100088)

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環(huán)境民事公益訴訟原告之“法定機關”解讀

牛穎秀

(中國政法大學 民商經濟法學院，北京 100088)

摘要：環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格的確定對于司法實踐至關重要，但目前我國關于《民事訴訟法》第55條所規(guī)定的“法律規(guī)定的機關”具體包括哪些機關沒有明確的標準。依據傳統(tǒng)的環(huán)境公共信托的理論，檢察機關和環(huán)境保護行政主管機關是法律工作者認為比較適宜提起環(huán)境民事公益訴訟的國家機關，這也符合我國相關法律規(guī)定和已有司法實踐的實際情況。我國立法應規(guī)定，環(huán)境保護行政主管機關具有優(yōu)先地位，可以率先單獨提起環(huán)境民事公益訴訟，此外，檢察機關依法履行職能，督促和支持其他主體的起訴。

關鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟；原告；主體資格；法定機關

一、引言

自2013年1月1日開始生效的新《民事訴訟法》第55條(條文不再本文列明)確立了我國的民事公益訴訟制度以來，我國理論界和實務界關于民事公益訴訟制度的爭論和探討就一直存在，究其原因，無非是立法用語的模糊和實踐經驗的匱乏。立法的幾種問題基本都被學者研究涉及，但沒有定論，立法不明確，實踐中更是沒有辦法推進。我國《民事訴訟法》僅將污染環(huán)境和侵害眾多消費者合法權益兩類典型的案件列為公益訴訟，而未明確界定“公共利益”，案件類型太少，不符合實踐情況的要求，給司法實務造成不少困擾，就環(huán)境民事公益訴訟而言，能夠提起該類公益訴訟的原告主體資格的規(guī)定也不是十分明確。為此，我國最高立法、司法機關加快制定相關規(guī)則，比較成熟的是2015年1月1日生效的《環(huán)境保護法》第58條(修訂后)和2015年1月7日開始生效的有關司法最高院的解釋，兩者都嚴格規(guī)定了提起環(huán)境民事公益訴訟的“社會組織”的條件，但“法律規(guī)定的機關”卻淪為“僵尸條款”，實務中檢察機關、地方政府、環(huán)保局、土地局等機關都曾提起過環(huán)境民事公益訴訟，且以起訴或支持起訴的方式參與訴訟的形式不一。更多情況下，在環(huán)境受損后，涉事企業(yè)經行政機關處罰甚至承擔刑事責任后，案件不了了之，后續(xù)巨額的環(huán)境治理費用全部由納稅人承擔，長此以往，財政壓力較大，也不利于我國經濟增長和環(huán)境保護長期同步地發(fā)展。環(huán)境民事公益訴訟是解決這一問題的長久之計，如果能建立探索環(huán)保領域有效的民事主體賠償機制，將大大改善目前環(huán)境治理的現(xiàn)狀。因此，筆者認為，我國亟須立法澄清原告主體資格之“法律規(guī)定的機關”具體包括哪些機關，以對實務中的亂象予以規(guī)制，指導司法機關更好地處理該類案件。

二、我國立法對“法定機關”的現(xiàn)有規(guī)定

雖然《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》沒有明確指出，究竟能夠提起有關環(huán)境的民事公益訴訟包括哪些法定機關，但是考察我國現(xiàn)有法律體系中的其他法律和司法解釋、地方法律法規(guī)可以看出，“法定機關”包括檢察機關和行政機關，后者是指各級人民政府和各級環(huán)境主管行政機關,如自然資源管理部門、環(huán)保部門和其他擔負環(huán)境管理職能的部門。《環(huán)境保護法》對一切個人單位加以義務保護環(huán)境，并指出由地方各級人民政府對本行政區(qū)域內的環(huán)境質量負責。此外，《民事訴訟法》第14條和第15條賦予檢察機關法律監(jiān)督、支持起訴的權力，成為檢察機關直接提起或支持自然人個人和環(huán)保民間組織、國家其他機關提起環(huán)境的民事公益訴訟的法律直接依據。目前，有些地方還制訂了規(guī)范性文件，結合本地區(qū)自然地理、經濟發(fā)展、行政管轄情況，率先明確了本地區(qū)提起環(huán)境的民事公益訴訟的原告范圍主體條件。如昆明市規(guī)定，當地檢察機關、環(huán)境保護行政主管機關和環(huán)保組織可以提起環(huán)境方面的民事公益訴訟[1]。筆者認為，地方權力劃分對各部門影響職能較大，為真正實現(xiàn)法定機關不同于其他領域，在環(huán)境民事公益訴訟中的職能，需要地方政府建立規(guī)范，協(xié)調各部門、內部組織之間的工作，規(guī)范性文件的方式比較切合實際，在將來法律明確了“法定機關”的范圍后，各地方也可以繼續(xù)深化、細化該規(guī)定。

三、司法實務中“法定機關”的實踐狀況

(一)提起環(huán)境民事公益訴訟的“法定機關”類型

通過統(tǒng)計已公布裁判文書的司法案例和經新聞媒體公開報道的環(huán)境民事公益訴訟案件，筆者發(fā)現(xiàn)，司法實務中現(xiàn)有的，提起過環(huán)境的民事公益訴訟的國家機關有檢察院、地方人民政府、環(huán)保局、土地局等環(huán)境保護行政主管機關，而且大多以原告勝訴結案，各地法院普遍認可檢察院和行政機關的原告資格，認為他們可以代表公眾起訴環(huán)境污染者，保護社會公共利益[2]。與之相反，公民個人和環(huán)保組織在司法解釋出臺之前不被看好擔任環(huán)境的民事公益訴訟的原告，資格、能力、請求范圍、賠償款的監(jiān)督使用等問題都成為法院受理此類案件的擔憂，還有一直存在的地方政府包庇污染企業(yè)的問題也使部分案件無疾而終，維護環(huán)境利益的效果不盡如人意。因此，筆者認為，有必要對“法定機關”提起環(huán)境公益訴訟加強研究。

(二)“法定機關”參與環(huán)境民事公益訴訟的方式

筆者分別以“環(huán)境公益訴訟”與“人民檢察院”、“人民政府”、“環(huán)保局”、“土地局”等部門名稱相結合為關鍵詞在“北大法寶”司法案例數據庫中檢索，并對搜索出的案例進行分析整理發(fā)現(xiàn)，“法定機關”參與環(huán)境民事公益訴訟的組合方式主要包括以下五種：

1.檢察機關單獨提起環(huán)境民事公益訴訟

由江蘇省無錫市錫山區(qū)人民法院作出的(2009)錫法民初字第1216號民事判決書肯定了由檢察院作環(huán)境民事公益訴訟原告的主體資格。案情如下：李華榮、劉世密等人盜伐高速公路防護林內成活的意楊樹19棵，造成防護林缺口，破壞生態(tài)環(huán)境，危害交通安全，錫山區(qū)人民檢察院提起公益訴訟，請求法院判令被告李華榮、劉世密補種樹木。錫山區(qū)人民法院認為，這路段防護林的管理者是錫山區(qū)農林局，但事發(fā)后農林局沒有對追回補種樹木的經濟損失有所作為，因此造成國家經濟受損，人民檢察院為保護社會公共利益應當提起公益訴訟。

2.檢察機關支持公民、環(huán)保組織提起訴訟

被稱為“1.6億元天價環(huán)境公益訴訟案”的江蘇泰州環(huán)境公益訴訟案即是由泰州市環(huán)保聯(lián)合會擔任原告、泰州市和江蘇省人民檢察院支持起訴的典型案件。常隆化工等6家企業(yè)違法偷排廢酸，導致水體嚴重污染，影響周邊地區(qū)生活用水。該案經檢察院調查，掌握了涉案企業(yè)和個人違法犯罪的有力證據，在刑事案件部分了結后，環(huán)保組織泰州環(huán)保聯(lián)合會起訴請求涉案企業(yè)賠償污染治理經濟損失，檢察院為保護社會公共利益支持起訴，受理法院認為符合法律規(guī)定。法院判決原告勝訴，這是一起環(huán)保組織和檢察院共同發(fā)揮作用、維護社會公共利益的典型案例，兩者優(yōu)勢互補，配合得當，將各自的職能發(fā)揮得恰到好處，實現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟制度的本來目的，得到全國民眾的好評。

3.行政機關單獨提起環(huán)境民事公益訴訟

(1) 政府單獨作為原告

由廣東省佛山市中級人民法院作出的(2010)佛中法民一終字第587號民事判決書判定，被告天乙公司未經批準，擅自處理該公司的危險廢物油渣，將其傾倒在南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)人民政府轄區(qū)內，導致土地、水體重大污染，造成原告丹灶鎮(zhèn)政府重大經濟損失，原告有權提起環(huán)境公益訴訟，一審、二審法院均認定原告勝訴。同類的判決還有上海市松江區(qū)人民法院作出的(2012)松民一(民)初字第4022號民事判決書，松江區(qū)法院認為，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利機構作為鎮(zhèn)管河道的主管行政機關，有權起訴污染者的侵權行為，因此判定上海市松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)人民政府在起訴水污染個人一案中勝訴。

(2) 環(huán)保局單獨作為原告

江蘇省江陰市環(huán)保局訴馬正勇、王文峰水污染責任糾紛案由江陰市人民法院審結，環(huán)保局認為，兩被告將煤焦油廢液直接傾倒至馮涇河，導致水體大面積污染，雖然經過行政罰款，但數額遠不足以彌補后續(xù)治理污染發(fā)生的費用，作為直接責任人，兩人應當對本次污染產生的治理費用及相關損失承擔損害賠償責任，因此向法院提起了環(huán)境公益訴訟。一審法院支持了原告的訴訟請求。

4.環(huán)保局支持公民、環(huán)保組織提起訴訟

2015年1月13日，東營市中級人民法院受理中華環(huán)保聯(lián)合會訴浙江新安化工廠案，浙江化工企業(yè)的危險廢物被運至東營市非法處置，造成“跨界污染”，中華環(huán)保聯(lián)合會索賠1 000萬處置費，東營市環(huán)保局作為行政機關也被允許支持起訴，在案件審理過程中提交相關證據，證明被告對東營市生態(tài)環(huán)境造成的嚴重損害，最終，法院支持了中華環(huán)保聯(lián)合會的訴訟請求。這是2015年1月1日新環(huán)保法實施后，全國首例由環(huán)保主管行政機關作為支持起訴人的環(huán)保公益訴訟案件。

5.行政機關起訴、檢察機關支持其起訴

環(huán)境民事公益訴訟在云南省的典型案例是由昆明市環(huán)保局提起，昆明市人民檢察院支持起訴的。昆明三農與羊甫公司是當地養(yǎng)殖企業(yè)，生產設施未達到我國環(huán)境保護法規(guī)定的標準，企業(yè)的廢水滲漏，嚴重污染了地下水系統(tǒng)，昆明市環(huán)保局遂起訴要求污染企業(yè)賠償損失，昆明市中級人民法院支持原告提出的訴訟請求，判決被告支付治理污染的相關費用。另外，2012年9月25日由昆明市中級人民法院審理的宜良九鄉(xiāng)非法采礦環(huán)境公益訴訟案也屬于這種情形。被告趙潮龍非法開挖農用地進行采磷礦，對地質環(huán)境造成較大破壞,給周邊居民帶來了生命及財產安全隱患，并給國家?guī)砹溯^大的經濟損失，宜良縣檢察院因此向宜良縣國土資源局發(fā)出《督促起訴決定書》，督促其向被告提起環(huán)境民事公益訴訟，宜良縣檢察院作為支持起訴人出庭支持公益訴訟。

四、關于“法定機關”原告資格的理論探討

(一)“法定機關”取得原告資格的理論依據

環(huán)境公共信托理論是理論界公認的“法定機關”取得環(huán)境民事公益訴訟原告資格的理論依據。信托是指受托人按照委托人的意愿處理信托財產的制度。環(huán)境公共信托的萌芽理論起源可以查到很早，西方學者在該領域著作頗多，法律制度相對而言完善一些[3]。古羅馬時期，依據自然法，空氣、水等自然資源被認為是大家公有的，奠定了后續(xù)理論的基礎，英國人的公共信托制度認為，自然資源是公眾委托國家進行管理的公共信托財產[4]。這是實質性的發(fā)展。為了解決20世紀50年代環(huán)境污染日益嚴重而救濟措施非常有限的問題，美國學者薩克斯教授將“公共信托理論”近一步闡釋，他認為陽光、水源、野生動物、植物等環(huán)境要素是公民共有財產，公民與國家建立信托關系，國家有責任保護和管理這些環(huán)境要素，并且有權通過訴訟途徑，要求他們負相對應付的法律責任[5]。

我國立法也吸收采用了這一理論成果[3]。我國《憲法》和《物權法》第45條、第46條至第49條都明確規(guī)定了，我國領域內的自然資源等環(huán)境利益要素歸國家和集體所有，因此，有關國家機關有權代表公眾提起公益訴訟，要求造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的最終責任人依法修復環(huán)境、賠償損失。國家作為受托人享有環(huán)境公益訴訟原告資格的第一順位，其次是公民與社會團體。

(二)檢察機關擔任原告的優(yōu)劣分析

1.支持檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的理由

檢察機關具備提起環(huán)境民事公益訴訟的天然資格和優(yōu)勢[6]。因為:(1)檢察機關設立的初始目的和職能是維護公共利益，其自帶的公共性特征決定了它是國家利益或者說是更廣泛意義上的社會公共利益的代表。起訴損害公共利益的群體，以維護公共秩序，是檢察機關職能范圍以內的事項。(2)作為法律監(jiān)督機關,檢察機關提起環(huán)境公益訴訟是對環(huán)境保護相關法律實施的重要監(jiān)督方式。只有起訴、勝訴，令被告得到應有的處罰，環(huán)境利益得到救濟，否則不能說已經實施環(huán)境法律。(3)在國際上，由檢察機關提起民事公益訴訟是相當普遍的，各國都需要這樣一個“公共利益的監(jiān)護人”[7]。公共利益的廣泛存在性、無確定性，使其在受損后難以及時得到救濟，需要設立一個法定機關專門維護。(4)檢察機關有能力提起公益訴訟。檢察機關有國家財政支持，也有較充足的法律專業(yè)人士和豐富的訴訟經驗。(5)司法實踐中檢察機關成功提起并且勝訴公益訴訟的案例較多，具有示范作用。自最早的河南方城檢察院提起的保護國有資產的民事公益訴訟案件以來，檢察院在各個民事公益訴訟所相關的領域都比較活躍，全面、有效地保護了社會公共利益。

2.檢察機關不宜提起環(huán)境民事公益訴訟的理由

否定性理由有:(1)我國檢察機關的性質和其他國家、地區(qū)并不相同，而且由檢察機關提起環(huán)境公益訴訟也并非在世界范圍內是通行的[8]。既然我國法律已將檢察機關定位為法律監(jiān)督機關，那它就不宜過多地擔任訴訟程序的原告或被告，民事糾紛的特性與其不符，監(jiān)督國家機關、公務人員是否合格工作、遵紀守法、嚴格執(zhí)法是其本職工作。(2)檢察機關在民事訴訟中擔任原告，涉嫌有時候違背民事訴訟的基本雙方平等的原則。檢察機關的辦案力量來源于國家，力量明顯強于被告，且檢察機關享有民事審判監(jiān)督權，甚至可以凌駕于法庭之上，十分容易影響法院的中立、獨立審判[9]。 (3)檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的資源并不充足。雖然檢察機關是由國家財政支持的國家機關，但其財力、人力等資源都受制于地方政府，目前已多數處于超負荷運轉的狀態(tài)，不太可能抽調精英人員搞民事訴訟，而且檢察機關并非環(huán)境監(jiān)管的對口單位，在環(huán)境民事公益訴訟的調查取證、法律適用、訴訟請求等方面沒有經驗和資源優(yōu)勢，由其擔任原告效果不好，是對寶貴的社會資源的巨大浪費。

(三)行政機關擔任原告的優(yōu)、劣勢分析

1.支持行政提起環(huán)境訴訟的理由

筆者認為，根據我國行政機關的職權劃分情況，人民政府是綜合管理機構，主管經濟、教育、環(huán)境等多個方面，為了不分散其精力，各司其職，由本來主管環(huán)境保護的行政部門，如環(huán)保局等，擔任環(huán)境民事公益訴訟的原告比較合適。因此，以下所稱的行政機關指的是環(huán)境保護行政主管機關。支持的理由:(1)行政機關是環(huán)境保護主管部門。它們的職能是保護環(huán)境、管理自然資源，當然，在行政處罰不足以保護公共利益的情況下，它們可以選擇通過勝訴方式履行職能。(2)行政機關是環(huán)境監(jiān)督管理的直接對口單位，具有國家財政支持經費和專業(yè)環(huán)境法律人才資源優(yōu)勢，由其提起環(huán)境民事公益訴訟更有利于保護環(huán)境公共利益[10]。(3)行政機關在監(jiān)督訴訟后污染治理情況方面具有優(yōu)勢。一般而言，環(huán)境民事公益訴訟會判處污染企業(yè)和個人向污染治理基金繳納后續(xù)治理污染費用，這筆費用如何行使、污染治理進度如何、環(huán)境修復程度如何，都需要具有專業(yè)知識的環(huán)保機關介入監(jiān)督，所以，環(huán)保行政主管機關擔任原告，可以有始有終、最大化地保護環(huán)境利益。

2.否定行政機關提起環(huán)境民事公益訴訟的理由

(1)行政機關的行政權力足夠強大，以實現(xiàn)其本來職能，再允許其提起訴訟沒有必要，會造成公共資源的浪費，也有可能導致行政機關怠于行使其本來的行政管理職能，一味地將環(huán)境案件推拖至訴訟程序，留給司法機關，會造成效率低下[11]。 (2)行政機關是公權力機關,而且對對方當事人有行政處罰的權力，在訴訟中處于相當優(yōu)勢地位，由其擔任原告不符合民事訴訟的平等原則。(3)行政機關與當地企業(yè)利益關聯(lián)較大，地方政府包庇污染企業(yè)的情況屢有發(fā)生，在當前財政體制未完成改革的前提下，不能依靠行政機關推動，提起環(huán)境公益訴訟。

五、我國關于訴訟中“法定機關”范圍的立法選擇

(一)允許檢察機關和主管行政機關提起(各自或一同)環(huán)境民事公益訴訟

訴訟方式的特殊性決定了其在環(huán)境糾紛解決方式中的優(yōu)越性，通過提起環(huán)境民事公益訴訟,檢察機關和行政機關可以更好地維護社會公益。

首先，比起其他的民刑事糾紛自行或官方解決方式而言,訴訟更具有依據法律的嚴重性、確定性、不可更改性。其次，訴訟通過延長訴訟時效、倒置舉證責任等法定方式保護受害人。再次,訴訟判決具有影響其他法院和當事人的作用，可以有效實現(xiàn)對環(huán)境污染者的懲戒作用。最后,訴訟過程是綜合較量階段，涉及立法、司法和執(zhí)法部門，通過訴訟方式保護環(huán)境可以引起全體機關和公眾的廣泛關注，有利于保護環(huán)境的基本國策的執(zhí)行[12]。

(二)確立行政機關提起環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)先地位

筆者認為，雖然檢察機關和行政機關都是代表國家對公共利益負有保護、監(jiān)管的職責，但他們采取的方式應當有所區(qū)別。檢察機關和行政機關本來是分工合作的關系，檢察機關負責追究刑事犯罪行為，而其他違法行為則由行政機關進行行政處罰，這一點在環(huán)境糾紛中不應改變。此外，筆者認為，環(huán)境保護主管行政機關是公共職能的直接承擔者,遇到環(huán)境公共利益受損的情況，他們比檢察機關更直接、迅速、深入地了解違法事實，而且他們有權可以制止侵害環(huán)境行為，并采取行政處罰、提起公益訴訟等有力措施以恢復生態(tài)環(huán)境。環(huán)境問題時間及時也很重要，第一手證據比較難獲取，行政機關這方面比較專業(yè)。如果由檢察機關優(yōu)先于行政機關自行徑直提起環(huán)境公益訴訟，不僅會打亂原有的權力布局，而且會滋生環(huán)保行政主管機關的懶惰懈怠心理，容易造成機構臃腫、權力界限模糊、不履行各自職能的后果。所以，檢察機關可以在環(huán)保行政主管機關沒有或者不恰當依法積極履行職責的情況下起到監(jiān)督、督促的作用，但不可以完全取代后者。就其已提起的司法案例來看，行政機關確實在確定環(huán)境違法行為、計算環(huán)境治理成本、監(jiān)督環(huán)境修復過程、管理環(huán)境公益基金等方面具有最豐富的經驗，由其擔任環(huán)境民事公益訴訟的原告可以達到懲罰和治理雙效合一的功能。

(三)賦予檢察機關督促和支持行政機關起訴的職能

如前所述，檢察機關確實不合適，也不能直接自己提起環(huán)境重大民事公益的訴訟，尤其是在環(huán)保行政主管機關已積極地履行職責的情況下。檢察機關的法律監(jiān)督地位是我國憲法賦予的，也是我國權力結構的獨特設計，因此，在行政機關怠于行使其職權時，檢察機關可以督促其提起環(huán)境民事公益訴訟，必要時，檢察機關可以協(xié)助環(huán)保行政主管機關，在查明案件事實、收集證據等訴訟方面多多配合行政機關辦理此類案件。例如，在一個案件同時涉及刑事、民事法律關系時配合行政機關對污染企業(yè)和個人進行調查取證，必要時可作為支持起訴機關。在實踐中已經出現(xiàn)過檢察機關以行政公益訴訟的方式督促行政機關行使職權、保護環(huán)境公共利益的先例，如2014年10月20日，遵義市的金沙縣的地方環(huán)保局因“懈怠處罰違法逾期不交排污費用的企業(yè)”被該地檢察院告到法院，這是全國首例兩者因環(huán)境保護問題起沖突、由檢察機關提起的行政公益訴訟案，最后法院判決書令金沙縣環(huán)保局依法履行處罰職責。該案很好地反映了檢察機關和行政機關在環(huán)境公益訴訟中應該發(fā)揮的作用，這種模式值得作為范例推廣。

六、結語

環(huán)境民事公益訴訟一開始就是為滿足我國民眾對良好生態(tài)環(huán)境的渴望、遏制生態(tài)環(huán)境慢慢惡化的悲劇、嚴懲環(huán)境污染責任人、真正做到讓污染的人治理環(huán)境而設立的，是在現(xiàn)行環(huán)境保護行政手段之外另一有力措施。根據我國環(huán)境糾紛處理的現(xiàn)狀，考慮到個人和環(huán)保組織提起公益訴訟的能力非常有限，精力也不足，應該充分利用“法定機關”的強大資源，由法律(民事訴訟法或者環(huán)境保護法等)確立檢察機關可以自己提起環(huán)境民事公益訴訟，或者和環(huán)境保護行政主管機關一同也可以，在現(xiàn)階段最大化地實現(xiàn)公眾的環(huán)境利益。與檢察機關相比，環(huán)保行政主管機關更適宜直接、優(yōu)先提起環(huán)境民事公益訴訟，而兩機關的相互配合和相互制約對于環(huán)境公益訴訟制度的實施也至關重要。同樣，與行政機關優(yōu)先起訴相配套的制度，是其他原告起訴的行政前置程序，例如公民與社會團體起訴前應先通報行政機關，本文篇幅所限，未詳細展開論述這一程序。鑒于我國司法實踐中環(huán)境民事公益訴訟的案例尚且不多，這一制度的完善有待實務界的進一步探索和積累，本文提出的觀點也有待實踐檢驗。

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[責任編輯:王澤宇]

中圖分類號：D925.112

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)02-0094-04

作者簡介：牛穎秀(1992-)，女，河南鶴壁人，2014級民事訴訟法專業(yè)碩士研究生。

收稿日期:2015-12-06