出租車行業(yè)改革的法律問題研究——以市場機制倒逼為背景

徐東鑫

(南京師范大學 法學院，南京 210023)

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出租車行業(yè)改革的法律問題研究
——以市場機制倒逼為背景

徐東鑫

(南京師范大學 法學院，南京 210023)

摘要：專車服務這一新生產(chǎn)關系出現(xiàn)，撬動了出租車行業(yè)的利益杠桿。這么多年的行業(yè)問題為何能被“專車”扭轉局勢,問題很簡單，社會財富再分配的嚴重失衡，是“專車”倒逼出租車行業(yè)改革的社會根源。但是當前我國法律對于專車的法律規(guī)制相對“曖昧”，法律現(xiàn)狀引發(fā)了學界的思考和熱議。通過厘清我國當前對出租車行業(yè)的法律規(guī)制，進而提出合理的意見和對策，對于規(guī)范專車服務市場以及出租車服務行業(yè)都有著很大的幫助。

關鍵詞：出租車；專車；行政許可

“專車”一直以來都被冠以“黑車”身份出現(xiàn)在大眾視野，但是這一現(xiàn)象隨著上海市頒布的行政許可而使得這一狀態(tài)有所改觀。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代,創(chuàng)新顯得尤為重要，社會現(xiàn)狀推動立法也是不可偏廢的一個現(xiàn)實。上海市交通委主任孫建平此前表示，上海市對于專車的態(tài)度一貫是鼓勵創(chuàng)新，但底線是依法合規(guī)，司機、車輛、平臺都要有所規(guī)范。首先，要承認目前確實對專車有需求這個現(xiàn)實；其次，不管用何種方式，專車一定要處于受控狀態(tài)；再次，現(xiàn)在必須用一種“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維方式，去考慮這種新的業(yè)態(tài)，而不能一直用傳統(tǒng)的方式去考慮，如果上海能把這條路走出來，對全國都是有示范性的。自上海市政府這一行政許可的頒布，我國“專車”行業(yè)運營現(xiàn)狀已經(jīng)從無牌經(jīng)營的“黑車”華麗轉身，所以當下的“專車”市場具有實質意義的身份。

一、“專車”發(fā)展背景及其性質考量

(一)發(fā)展背景

自2012年下半年以來，以“快的打車”和“滴滴打車”為代表的手機打車軟件在依靠先進的科技支撐，快捷的網(wǎng)絡支付方式，以減少出租車空載率以及降低乘客打車時間的方便打車理念而迅速在全國走俏。據(jù)“快的打車”與“滴滴打車”發(fā)布的2014年第一季度業(yè)績報告顯示，截至3月31日，快的打車已覆蓋了全國261個城市，滴滴打車也覆蓋了全國178個城市[1]。而在手機打車軟件發(fā)展了兩年多已積累了足夠的用戶基礎上，基于手機打車軟件平臺的“專車”服務應運而生，以“滴滴打車”平臺下的“滴滴專車”以及“快的打車”平臺下的“一號專車”最為典型。專車服務在傳統(tǒng)手機打車服務基礎上更進一步，它是專為高端商務出行人群提供的優(yōu)質服務產(chǎn)品，主要面向中高端商務約租車群體。專車服務契合了“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新思維下社會群體多元化、差異化的服務需求；又與“服務經(jīng)濟”時代所提倡的便捷高效、個性定制等服務理念不謀而合；更是對當前出租車市場資源高效配置的一個有力推動[2]。

(二)營銷模式

1.新興出租車的運營方式

傳統(tǒng)的出租車，是指那些經(jīng)過政府部門批準，取得出租車營運許可證，實施有償經(jīng)營出租車業(yè)務的客運車輛[3]。而“專車”不同于出租車的營運方式，它是由打車軟件公司與出租車公司、勞務輸出公司、司機簽訂“四方協(xié)議”后上路的汽車。具體而言，打車軟件公司與出租車公司辦理掛靠手續(xù)后，通過勞務輸出公司向打車軟件公司派遣“專車”司機向不特定公眾提供“專車”服務，打車軟件公司的這項“專車”服務實質是汽車租賃與司機招募兩種服務。

2.新興出租車的使用方式

在手機應用上的各類打車軟件大同小異，一般都具有乘客注冊、顯示附近車輛、預約叫車、是否愿意“支付小費”、訂單確認、在線支付、用車評價等功能。乘客在需要叫車時隨時點擊打車軟件應用中的“專車”選項，輸入起點、終點和用車時間即可預約到附近安裝了同類打車軟件的“專車”。隨著打車軟件的更新升級，為便于乘客使用，軟件直接通過GPS定位手機持有人的位置，乘客只需要輸入目的地即可完成叫車。搶到預約單的“專車”司機會在很快的時間內到達乘客所在的始發(fā)地載客上車，到達目的地后乘客完成付款，付款時可以選擇在線支付或者現(xiàn)金支付，當選擇在線支付時可以用已有的“專車券”抵用金額，最后交易成功。

(三)法律性質厘定

1.法理基礎

依據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》規(guī)定，非法營運是指未取得道路運輸經(jīng)營許可，擅自從事道路運輸經(jīng)營的行為。據(jù)此，認定“黑車”有兩個要件：一是未取得道路運輸經(jīng)營許可；二是從事的必須是經(jīng)營性運輸行為[4]。“專車”的運輸行為具有經(jīng)營性毋庸置疑，關鍵就在于“專車”在正規(guī)的出租車公司辦理掛靠手續(xù)后是否等同于已取得經(jīng)營許可。機動車掛靠營運是我國普遍存在的經(jīng)營方式，法律對此并沒有明確定義，一般指個人或者合伙出資購買機動車，經(jīng)具有運輸經(jīng)營資質的運輸企業(yè)同意將車輛登記在該企業(yè)名下，以該企業(yè)的名義從事運輸經(jīng)營的行為。其中出資人稱為掛靠人，運輸企業(yè)稱為被掛靠人[5]。不難發(fā)現(xiàn)，這里的民事行為究其本質實際是道路運輸經(jīng)營許可的轉讓行為。雖然道路運輸經(jīng)營許可的轉讓行為有違我國《行政許可法》第9條的強制性規(guī)定：“依法取得的行政許可，除法律法規(guī)規(guī)定依照法定條件和法定程序可以轉讓的外，不得轉讓。”但在司法實踐中，掛靠營運因其普遍性并不按照無效民事行為來處理。相比于“黑車”完全沒有道路運輸經(jīng)營許可的性質，“專車”不能與“黑車”等同視之。

2.社會負面影響剖析

“黑車”的社會危害性極其嚴重，主要體現(xiàn)在以下方面：首先，“黑車”因不具有營運資質，既不需要向汽車租賃公司繳納“份子錢”也不需要繳納營運稅費，故壓價競爭、大行其道，破壞了道路交通市場秩序；其次，“黑車”大都車況不堪，司機素質低下，超載超速、違章駕駛也是屢見不鮮，侵蝕了道路交通安全；最后，“黑車”營運手續(xù)缺失，使得承運人責任險無法辦理，交通意外一旦發(fā)生，乘客理賠無望，當事人合法權益無法保障。根據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第1條的規(guī)定，該法規(guī)的立法目的是為了維護道路交通市場秩序、道路交通安全以及道路交通運輸各方當事人的合法權益。結合“黑車”的社會危害性不難理解行政部門對“黑車”零容忍的態(tài)度與嚴厲打擊的決心。與“黑車”不同的是，“專車”車型豐富，乘客可以按需而定，與之匹配適應的價格，即使大部分“專車”的價格高于出租車，但物有所值，并不存在不正當價格競爭之嫌。此外，專車服務優(yōu)質，司機禮儀兼?zhèn)洌噧仍O施齊全，與“黑車”的情況具有天壤之別。通過比較，“專車”作為社會新時期創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)物，雖然成長還不夠成熟，但若是將“黑車”冠于“專車”，不免有違客觀。

二、行政許可與行政監(jiān)管現(xiàn)狀

當前“專車”監(jiān)管中更深層次的問題在于，“專車”作為手機打車軟件中的一項創(chuàng)新服務，利用互聯(lián)網(wǎng)的聚合力賦予社會閑置車輛新的活力，整合優(yōu)化了市場供需資源，受到廣泛歡迎,但卻沖擊了傳統(tǒng)交通運輸市場秩序，尤其打破了出租車市場的傳統(tǒng)壁壘。面對其兩面性的效果，單純“一刀切”式的行政監(jiān)管無疑不是最佳選擇，行政監(jiān)管與市場作用在“專車”上的博弈，更需考量法律規(guī)定、社會發(fā)展等綜合因素。

(一)政府監(jiān)管性質辨析

1.行政監(jiān)管的適度性思考

一般而言，“市場失靈”如自然壟斷、信息不對稱、暴利等是行政監(jiān)管的主要原因，同時也包含與“市場失靈”有較高關聯(lián)度的非經(jīng)濟因素如資源的公正分配、弱勢群體的保護、公共安全等。基于這些原因，并以如何限制這些因素為目標，行政監(jiān)管相應地具有一個水平范圍，其中公共事業(yè)部門就在其中[6]。出租車汽車服務的準公共產(chǎn)品屬性決定了出租車行業(yè)屬于行政監(jiān)管的范圍，為了保證出租車行業(yè)的公益屬性，保障有限道路資源的合理使用及公眾出行的便利，我國行政主體對出租車行業(yè)進行嚴格的營運權限制，通過行政許可限制發(fā)放出租車經(jīng)營牌照數(shù)量的方式控制出租車汽車市場的任意發(fā)展，這是基于我國目前人口眾多、私家車擁有量大及交通擁堵現(xiàn)象履治難平的現(xiàn)實狀況。“專車”服務模式借助互聯(lián)網(wǎng)的平臺不僅能夠有效規(guī)避信息不對稱問題，乘客擁有極高的自主選擇權，還能充分激活社會閑置車輛的生命力投入運營，適當緩解交通擁堵狀況，通過互聯(lián)網(wǎng)技術手段能夠達到這樣的效果，可見市場并未“失靈”，即使這種服務模式存在弊端與不足，在有其他可供選擇的手段進行修正時，若仍恣意將“專車”納入行政監(jiān)管的水平范圍，不免加重了相應市場主體的責任，甚至是對市場主體利益的損害。

2.監(jiān)管例外性分析

行政監(jiān)管范圍的排除是從反面說明行政監(jiān)管所囊括的對象。其中，當監(jiān)管對象所帶來的市場風險性足夠小，應當排除在監(jiān)管范圍之外。也就是說，市場因其本身的運行規(guī)律，市場波動是市場經(jīng)濟正常的表征，在市場自身可以調節(jié)的范圍內，政府“有形的手”就應當放開。結合“專車”服務模式中四方主體相互之間所涉及的法律關系：打車軟件公司與出租車公司之間的掛靠關系，勞務輸出公司與打車軟件公司的勞務派遣關系，“專車”司機與打車軟件公司之間的勞務關系，打車軟件公司與乘客之間的汽車租賃關系，不難發(fā)現(xiàn)，其中多種法律關系均屬于民商事法律關系范疇，且縱觀整個“專車”服務模式，其為社會提供了更便捷、更迅速的服務，是符合商事交易便捷原則的[7]。此外，北京市政府2012年5月1日正式實施的《北京市汽車租賃管理辦法》中規(guī)定了“汽車租賃不得配備駕駛人員”，即不允許代駕租車，認為代駕租車不同于自駕租車財產(chǎn)租賃的性質,其實質上是客運經(jīng)營行為，屬于出租車行業(yè)范疇，而“專車”模式中乘客租賃汽車后再招募的司機剛好是“專車”的車主，雖然有繞開行政規(guī)章制度規(guī)定、規(guī)避法律風險之嫌，但是置于社會市場經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的大背景之下，并不能排除其仍處于市場主體可以自由協(xié)商解決的領域。綜上，適用民事法律規(guī)范來調整“專車”市場中各類法律關系更為恰當，若僵化地對其行政監(jiān)管，納入行政監(jiān)管范圍，則是因噎廢食地扼殺新技術、新領域的生命力。

(二)絕對化的監(jiān)管帶來的市場負面影響

1.法律規(guī)制混亂造成行政執(zhí)法困難

在法治國家里，必須突出強調行政法定原則，強調任何行政權必須為法律所設定，由法定的行政主體以法律為依據(jù)行使，包括行政權力的實體規(guī)則和行政權力運行的程序規(guī)則。在“專車”市場出現(xiàn)一系列問題時，各地政府行政監(jiān)管急功近利但卻忽視了法律授權的前提，導致監(jiān)管的法律依據(jù)缺位進而影響行政監(jiān)管的合法性。由于“專車”服務涉及了互聯(lián)網(wǎng)、出租車市場線上線下兩個領域，而我國對其交叉監(jiān)管的立法尚未成形，全國統(tǒng)一適用的可以作為行政監(jiān)管的法律依據(jù)更是無從談起。“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代，很多新的商業(yè)模式可能在一夜之間就涌現(xiàn)出來，技術的快速發(fā)展與法律的嚴重滯后性這一矛盾更加突出。面對這樣的矛盾，在相關法律法規(guī)未完善之時，可以通過互聯(lián)網(wǎng)技術規(guī)范、以及一些非正式規(guī)則、慣例進行管理，依靠互聯(lián)網(wǎng)自身強大的調節(jié)能力進行規(guī)制與約束[8]。在嚴格的行政法定原則面前，僵化地進行行政監(jiān)管只會陷入行政法定的困境。

2.法律規(guī)制對象抱團導致市場壟斷

“專車”平臺的叫車、約車功能與電召平臺的功能同一，但是高效的約車效率以及廣泛的市場認可度使其更勝一籌。作為打車軟件公司基于其獨立的民事主體地位與電召平臺合作與否的權利，是民商事法律關系意思自治、契約自由的體現(xiàn)。根據(jù)有關報道，一些地區(qū)的交通管理部門以監(jiān)管的名義要求打車軟件公司與官方研發(fā)運營的統(tǒng)一電召平臺合作，這樣才能得到行政機關的綠燈，否則就面臨著“置社會責任于不顧”而被叫停禁用的風險。這就演化成了行政機關動用行政力量對“專車”市場準入的限制。與此同時，各地行政機關建立統(tǒng)一電召服務平臺，甚至大量的官方打車軟件應運而生，監(jiān)管主體以市場準入的監(jiān)管方式將本應處于平等地位的市場主體偏向性地傾斜到自身控制范圍之內，這種監(jiān)管方式限制了打車軟件與電召平臺的同類產(chǎn)品競爭，違反了《反壟斷法》和《反不正當競爭法》的相關規(guī)定，與民爭利的同時帶有行政壟斷的色彩[9]。

3.行政監(jiān)管的經(jīng)濟效益分析

行政監(jiān)管在為社會帶來一定收益的同時也并非沒有成本。對行政監(jiān)管運行成本的“其中一種基礎解釋是，政府監(jiān)管機構(管制者)與被管制企業(yè)的目標之間存在高度的不一致性”[10]。被管制企業(yè)的目標是追求利潤最大化，而管制者的目標是追求公共利益最大化，監(jiān)管者在行政監(jiān)管的同時必然面對被管制企業(yè)為追求利益而隱藏信息，從而不得不付出行政監(jiān)管成本上升的代價。具體到“專車”監(jiān)管中，各地監(jiān)管方式不一，不同的主管部門如交通管理部門、工業(yè)和信息化管理部門乃至網(wǎng)絡安全部門針對“專車”分割管理，態(tài)度不一，監(jiān)管權力重疊，又缺乏橫向協(xié)調，權力之間的相互掣肘增加了監(jiān)管成本，阻礙了監(jiān)管的高效性。行使行政監(jiān)管權的同時并沒有設置適當?shù)木葷溃瑢Α皩＼嚒笔袌霾]有發(fā)揮“有形之手”調控作用，致使監(jiān)管權力失靈，監(jiān)管措施未能發(fā)揮切實有效的效果，甚至出現(xiàn)了行政壟斷等違法行為給“專車”市場帶來嚴重危害,浪費了監(jiān)管成本卻未收到預期的監(jiān)管收益，反而引發(fā)了市場主體對行政監(jiān)管主體更大的質疑。

三、出租車行業(yè)法律規(guī)制現(xiàn)狀評析

(一)行政許可權下放對市場和政府的雙重影響

如前文所述，自“專車”第一案出現(xiàn)之后，社會各界對此的關注已經(jīng)達到頂點，理論界和管理者以及“專車”經(jīng)營者對此的討論日趨激烈。與此同時，上海市政府頒發(fā)的第一張“專車”合法化的牌照再次引發(fā)社會各界的討論。討論的焦點在于一方面政府的行政行為是否能夠足以應對當下的混亂市場；另一方面是審批權下放到地方政府將對市場產(chǎn)生怎樣的影響。

(二)出租車與專車區(qū)別對待是否可行

以上海市政府對“專車”發(fā)放第一張車牌為例，其設立行政許可的門檻無疑增加了“專車”服務的門檻。上海市政府的這一舉措首先是規(guī)范市場的秩序，為打車創(chuàng)造了相對安全的環(huán)境，為保障打車人的生命安全奠定了基石。但是另一方面，這種提高市場準入門檻的行為也帶來一些負面的影響。

“專車”服務需要法律規(guī)制是毫無疑問，但是差異化的規(guī)制將對出租車行業(yè)和“專車”服務行業(yè)造成不公。因此平衡各方利益，防止利益分化才是立法者應該重視的領域。

筆者認為，審批權下放到地方政府的做法具有可行性。原因在于，首先,其具有示范和試點的作用。以上海市政府的行政許可為例，在地方開展試點工作，便于監(jiān)管工作的展開。就立法法的角度而言，地方政府的行政許可只對其轄區(qū)內產(chǎn)生效力，所以，可以對實施結果實時跟進，便于監(jiān)督管理。其次，從全國人大立法成本考慮，如果現(xiàn)在直接由全國人大進行立法弊端在于立法成本太大，而且關鍵在于現(xiàn)在市場并不能特別明確顯示出法律應該規(guī)制的角度和方向。再次，從依法治國的角度出發(fā)，審批權下放并不代表地方政府可以肆意妄為，依然處于監(jiān)督之下，不會給市場的規(guī)制產(chǎn)生不良影響。

綜上，我國目前的試點方案以上海市為首，逐步擴展至全國，既是給社會帶來便利，也為社會矛盾的緩和帶來了福音。

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[責任編輯:鄭男]

中圖分類號：DF3

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)02-0017-03

作者簡介：徐東鑫(1990-)，男，安徽六安人，2014級國際法學專業(yè)碩士研究生。

收稿日期:2015-12-28