政府績效評估的執(zhí)行偏差與政策控制：一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化治理的分析框架

張書濤（1.河南師范大學(xué)，河南新鄉(xiāng)453000；2.華中科技大學(xué)，湖北武漢430074）

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政府績效評估的執(zhí)行偏差與政策控制：一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化治理的分析框架

張書濤1，2
（1.河南師范大學(xué)，河南新鄉(xiāng)453000；2.華中科技大學(xué)，湖北武漢430074）

摘要：政府績效評估秉持了公共服務(wù)質(zhì)量的綜合性評判，是國家治理以政治理性服務(wù)于技術(shù)理性的一種績效價(jià)值證成。評估執(zhí)行偏差凸顯了傳統(tǒng)績效治理與政策供給的偏誤效應(yīng)，央地府際合作的政策制定與網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作塑造了績效評估政策的治理結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)化治理與央地公共資源競逐的配置結(jié)構(gòu)制約評估政策的有效執(zhí)行。傳統(tǒng)時(shí)期政府績效評估的治理悖論主要表現(xiàn)在價(jià)值取向與評估措施對接的錯(cuò)位，績效評估的推進(jìn)程度與價(jià)值期待尚存差距兩個(gè)層面。從“政策、結(jié)構(gòu)與行動”框架審視政府績效評估執(zhí)行偏差的網(wǎng)絡(luò)化治理效應(yīng)，需要形成評估政策執(zhí)行偏差矯治的網(wǎng)絡(luò)治理合力，消解績效評估歸因偏差與供需匹配失衡的政策執(zhí)行悖論，建構(gòu)評估治理的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測技術(shù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的信息協(xié)同治理。

關(guān)鍵詞：政府績效；績效評估；政策控制；網(wǎng)絡(luò)化治理

引言

政府績效評估承載了政府公共性與服務(wù)性的價(jià)值理念，體現(xiàn)了社會公眾對公共服務(wù)質(zhì)量需求的有效性回應(yīng)。績效評估是評判政府行政過程的國家治理工具，也是公共政策實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值權(quán)威性分配的基本工具。政府績效評估不僅要追求技術(shù)理性的自洽性，而且要突出強(qiáng)化政治理性追求，其恪守了政府績效的技術(shù)價(jià)值、理性價(jià)值和政治價(jià)值的整體協(xié)調(diào)。毋庸贅言，傳統(tǒng)的政府績效評估在價(jià)值規(guī)范、評估系統(tǒng)、評估指向等方面呈現(xiàn)政策執(zhí)行的系統(tǒng)偏差。政府績效的科學(xué)測量不僅是一種解釋公共政策運(yùn)作的理論目標(biāo)，同時(shí)也是為政府治理創(chuàng)新改革提出理性建議的實(shí)踐技能。政府績效評估存在評估目標(biāo)多元化、區(qū)位資源差異、政府產(chǎn)出歸屬難題、整體效率與社會效能模糊等政策執(zhí)行障礙，加上政府績效評估準(zhǔn)確測量的技術(shù)壁壘，致使既往績效評估的結(jié)果陷入“績效不彰”的窠臼。將網(wǎng)絡(luò)化治理引入績效評估，以精細(xì)化的政策網(wǎng)格為基本治理單元，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，打破行政部門“條條”科層分割與“塊塊”職能分解，實(shí)現(xiàn)縱橫區(qū)域協(xié)作、資源共享的有效性評估系統(tǒng)建構(gòu)，在政策期望與政策執(zhí)行結(jié)果之間找到最佳平衡點(diǎn)。［1］（p28）因此，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化治理范式的解釋框架，將評估政策控制作為政府公共資源投入與屬地互動的治理策略，為政府績效評估偏差的政策規(guī)制提供了新的學(xué)理研究空間。

一、政策網(wǎng)絡(luò)治理：政府績效評估偏差的政策控制邏輯

政府績效評估是對公共價(jià)值與機(jī)會成本的綜合性衡量，評估執(zhí)行是一種服務(wù)于公共治理目標(biāo)的實(shí)用性社會技術(shù)。具體而言，績效評估遵照一定的政策標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作程序，對地方政府政策治理的效益、效率、效能及價(jià)值進(jìn)行評價(jià)。［2］無論運(yùn)用何種的評估框架與執(zhí)行模型，都會涉及多種治理要素和效率標(biāo)準(zhǔn)，政府整體績效是多種政策目標(biāo)的函數(shù)。基于績效評估的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理，實(shí)質(zhì)上是通過判定政府治理的效率假設(shè)，指證政府績效評估的價(jià)值規(guī)范，為政策治理實(shí)踐提供有效信息，實(shí)現(xiàn)政府績效評估偏差網(wǎng)絡(luò)化治理的政策制定與政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（一）評估政策制定：網(wǎng)絡(luò)化治理與地方政府公共資源競逐的配置結(jié)構(gòu)。

一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的政治生態(tài)治理系統(tǒng)，能夠?qū)崟r(shí)吸納民意，汲取公共資源，通過公共決策轉(zhuǎn)化與政府公共性再生產(chǎn)，為外部環(huán)境需求輸出公共產(chǎn)品和社會服務(wù)。［3］（p323）網(wǎng)絡(luò)化治理是基于多元利益網(wǎng)絡(luò)形成的一種權(quán)力分配模式，而府際關(guān)系則涉及了績效評估網(wǎng)絡(luò)化治理單元之間的這種雙向依賴關(guān)系，因此，網(wǎng)絡(luò)化治理的協(xié)同因其自身所具有的普遍性職能而成為跨越各種制度障礙的核心治理要素。［4］由于中央政府權(quán)力的相對集中性和絕對性，地方政府行政權(quán)力往往難以有效地對其加以制約，誠然，行政性分權(quán)是各級政府圍繞決策權(quán)而進(jìn)行的公共資源配置與責(zé)任分擔(dān)，績效評估是激勵(lì)地方政府有效執(zhí)行政策的治理保障。政府績效治理政策不僅是中央政府判定公共資源供給優(yōu)先權(quán)的重要參照標(biāo)桿，而且是確立地方政府之間績效競爭和治理角逐秩序的規(guī)制性文本。

績效評估是一個(gè)以績效融入政治過程的方法，通過結(jié)果導(dǎo)向型績效指標(biāo)的制定，了解公共服務(wù)政策實(shí)踐的狀況。從政府協(xié)同治理關(guān)系和績效評估機(jī)制來看，地方政府與中央政府保持互動既是“松綁”中央規(guī)制性政策約束的過程，又是獲取中央公共資源配給的過程。地方政府將獲利結(jié)果作為本轄區(qū)內(nèi)的“資源投入”產(chǎn)出區(qū)域發(fā)展績效。［5］因此，地方政府主要通過政策系統(tǒng)調(diào)整與政策執(zhí)行創(chuàng)新，重新設(shè)置政策創(chuàng)新議程，發(fā)揮地方政府在事權(quán)、財(cái)權(quán)等公共資源配置中的自主性角色定位，建立中央政府與地方政府在共同提升公共事務(wù)效能方面的合作協(xié)同機(jī)制。從政策執(zhí)行結(jié)果來看，中央政府主要通過行政性分權(quán)成為地方政府績效的權(quán)威評判者。地方政府在與中央政府的合作互動中，致力于政策執(zhí)行創(chuàng)新上保持更大的自主權(quán)，這是地方政府參與網(wǎng)絡(luò)化治理績效競爭的重要途徑。因此，那些力圖在政策上獲得優(yōu)勢的地方政府往往最具有活力和創(chuàng)新性，它通過與其他地方政府的積極互動獲取差別于競爭對手的政策優(yōu)先性，從而提升本區(qū)域治理績效，實(shí)現(xiàn)額外的政治收益。

（二）政策運(yùn)行結(jié)構(gòu)：府際協(xié)同治理的政策制定與網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作。

政府績效評估的網(wǎng)絡(luò)化治理切入點(diǎn)表現(xiàn)在央地兩級政府間“縱向分割”與“橫向競爭”兩個(gè)層面。地方政府之間合作圍繞著公共利益而展開，網(wǎng)絡(luò)化治理是一種以公共利益為目標(biāo)的社會協(xié)作過程。網(wǎng)絡(luò)化治理過程是某種政治性的制度安排，所有跨域性公共問題無論是否與政治有關(guān)皆是屬于高階政治的議題。［6］通過政府行政權(quán)力的高位推動，多方議題的融合，實(shí)現(xiàn)政府績效評估網(wǎng)絡(luò)治理的政策制定。網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理作為一種政策系統(tǒng)設(shè)計(jì)，它對網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)的組織參與單元及政策執(zhí)行具有關(guān)鍵影響。政策網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)的設(shè)定充分凸顯多元組織在公共政策過程中的自主性，賦予公共行動者分享公共資源的平等機(jī)會，這樣，網(wǎng)絡(luò)化治理的協(xié)同模式就為政策治理結(jié)構(gòu)奠定了穩(wěn)定的基礎(chǔ)，通過網(wǎng)絡(luò)化治理的政策制定可以減少治理單元之間的交易成本和公共損耗，不斷增進(jìn)政府整體績效，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)化治理政策的政治效能。［7］這是因?yàn)椋凇白陨隙隆钡膫鹘y(tǒng)科層制模式中，政策制定和治理過程強(qiáng)調(diào)決策者目標(biāo)的達(dá)成，而忽視了目標(biāo)群體的相對性利益。可見，網(wǎng)絡(luò)化治理的政策制定是以增進(jìn)公共事務(wù)總體績效為立足點(diǎn)而聚集起來的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系。

毫無疑問，中央政府控制能力的提升使公共決策進(jìn)一步集中化，在某種程度上導(dǎo)致政府縱向?qū)蛹夐g治理低效率和同級政府間協(xié)同效應(yīng)不足的狀況。在政策制定中，較之于集中統(tǒng)一“自上而下”的中央政府政策制定模式，地方政府“自下而上”的多元政策參與模式就相對缺乏自主性和行動資源，在政府績效治理領(lǐng)域也同樣存在評估政策的執(zhí)行偏差和協(xié)同難題。而政策制定的網(wǎng)絡(luò)化治理運(yùn)作彌補(bǔ)了兩種模式的缺陷。［8］在政府績效評估的政策制定中，政策規(guī)劃與政策資源配置休戚相關(guān)。政策評估主體的參與單元都試圖使政策執(zhí)行朝著有利于自身的利益關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建。首先，將各種政策資源相互鏈接起來，建立信息分享、資源共享與機(jī)會平等的網(wǎng)絡(luò)合作基礎(chǔ)平臺系統(tǒng)；其次，圍繞公共治理關(guān)系議題，將上下級政府組織、市場組織，公民社區(qū)等治理參與主體組合為具有共同目標(biāo)的治理網(wǎng)絡(luò)主體系統(tǒng)，形成共同解決網(wǎng)絡(luò)化治理關(guān)系中公共問題的縱向與橫向交互的政策網(wǎng)絡(luò)；再次，通過共同協(xié)商、相互談判與資源交換等政策溝通形式，達(dá)成共同合作治理行動。政府績效評估政策的執(zhí)行空間表現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)化治理關(guān)系的各個(gè)層次和區(qū)域。因此，政府績效評估的網(wǎng)絡(luò)化治理途徑就擴(kuò)展為縱橫向交錯(cuò)的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同體系。

二、政府績效評估的治理悖論：政策偏差與執(zhí)行背離

傳統(tǒng)政府績效評估的討論框架中，中央政府和地方政府存在嚴(yán)格的“等級差異”，中央政府在政府績效評估中被授予“至高無上”的裁決權(quán)。地方各級政府迫于中央政府的“命令”不得不“高效”完成中央政府“規(guī)定”的一系列任務(wù)，同時(shí)，下級政府之間圍繞著各種資源及其依附的聯(lián)動績效評估政策展開競爭。因此，“壓力型”體制下政府績效評估的政策偏差、價(jià)值導(dǎo)向偏離與激勵(lì)手段的扭曲導(dǎo)致了政府績效評估的治理悖論，而政府績效的歸因偏差與供需匹配的失衡則是政府績效評估執(zhí)行偏差的生成邏輯。政策網(wǎng)絡(luò)作為政府治理能力的解釋變量，主要強(qiáng)調(diào)政府治理網(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)之間政策執(zhí)行過程的層次結(jié)構(gòu)互動關(guān)系，所以，網(wǎng)絡(luò)化治理正是通過部門間的協(xié)同機(jī)理促進(jìn)資源利用者達(dá)成合作意向。

（一）績效評估偏差：價(jià)值悖論與政策激勵(lì)的扭曲。

公共價(jià)值取向是政府績效評估的核心理念，我國政府績效評估的價(jià)值選擇中存在諸多的規(guī)范價(jià)值背離與政策激勵(lì)扭曲的現(xiàn)象。首先，傳統(tǒng)政府績效評估中“唯GDP主義”依然占據(jù)主導(dǎo)位置，政府績效評估片面追求經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)與新常態(tài)下社會經(jīng)濟(jì)全面可持續(xù)發(fā)展的要求相背離，一方面，政府績效評估是以公共服務(wù)結(jié)果為本的治理系統(tǒng)評估，其價(jià)值取向體現(xiàn)了以公平、公正、均衡為發(fā)展理念的績效治理模式，通過放松政府行政規(guī)制和采取市場化導(dǎo)向的改革政策，力圖改變政府績效治理中單一政策目標(biāo)導(dǎo)向的控制邏輯和運(yùn)作機(jī)制。其次，從價(jià)值維度進(jìn)行政策分析，政府績效評估最終目的是實(shí)現(xiàn)政府整體治理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，我國目前績效評估的政策目標(biāo)大多是依據(jù)“科層制”的行政命令體系進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，致使政府績效治理資源無法有效聚集，綜合提升政府整體績效的價(jià)值目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。再次，政府績效評估的指標(biāo)體系設(shè)置沒有充分體現(xiàn)信息化政府條件下績效需求的立意指向。目前，政府績效評估指標(biāo)體系是各種分散化管理事務(wù)的簡單堆積和組合，并沒有預(yù)先按照政府整體績效需求的設(shè)置目標(biāo)要求進(jìn)行有效建構(gòu)，而政治動員、政治對話、高調(diào)宣傳的“運(yùn)動式”評估依然是政府績效評估制度推進(jìn)實(shí)施的主要方式。

因此，無論是政府績效評估的價(jià)值導(dǎo)向，抑或評估政策措施，乃至績效評估技術(shù)規(guī)范與績效指標(biāo)體系的權(quán)重確定，都存在著績效目標(biāo)與治理結(jié)果差距過大的運(yùn)作邏輯悖論。毫無疑問，將政策網(wǎng)絡(luò)治理引入到政府績效評估之中，其不僅打破了“自上而下”的單向科層官僚運(yùn)作體制，而且建構(gòu)了扁平化與網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)條件下實(shí)施政府績效治理的整體方案。［9］目前，基于網(wǎng)絡(luò)化治理的政府績效評估執(zhí)行偏差的政策控制至少可以從兩個(gè)方面尋求突破，首先，中央政府應(yīng)該在上、下級的垂直坐標(biāo)中，通過網(wǎng)絡(luò)化治理的合作行動，扮演好公共資源的配置角色。政府間合作治理機(jī)制的設(shè)計(jì)要有助于克服地方政府間的激勵(lì)扭曲與過度競爭，規(guī)避被強(qiáng)化和放大了的政策“軟約束”現(xiàn)象，解決同級政府監(jiān)督缺位和消除委托代理負(fù)效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)地方政府間合作的激勵(lì)相容。其次，在政府績效評估政策治理的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行框架中，要落實(shí)跨區(qū)域、跨部門合作方案，通過跨區(qū)域協(xié)同治理的機(jī)制運(yùn)行，建立基于利益相容的戰(zhàn)略協(xié)作雙向互動關(guān)系。建立政府績效評估政策治理的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作框架，還要針對不同層次的行動者提出不同的網(wǎng)絡(luò)互動模式類型。

（二）績效評估的執(zhí)行背離：歸因偏差與供需匹配的失衡。

政府績效評估結(jié)果作為公共治理的成果展現(xiàn)，是提升整體治理績效水平的渠道，科學(xué)的政府績效評估必須在規(guī)范的評估治理系統(tǒng)框架中進(jìn)行，通過正確合理地運(yùn)用績效評估結(jié)果，使政府績效評估真正發(fā)揮“推進(jìn)器”的功能。我國政府績效評估主體多為上級政府機(jī)關(guān)，社會公眾還沒有成為真正起主導(dǎo)作用的評估主體。上級組織不僅掌握著資源配置權(quán)、指揮命令權(quán)，還掌握著對下級單位的考核獎懲權(quán)。在政府績效評估的具體程序上重視自查自評和同體評估，漠視政府外在的第三方評估。雖然諸多地方政府已將民意測驗(yàn)、公眾評估或?qū)＜以u估列為評估執(zhí)行的重要主體，但在評估共同體利益的驅(qū)使下，政府績效主觀評估結(jié)果最終仍然更多地服從于對績效需求的“潛在規(guī)范”，由于地方政府有“短期內(nèi)最大化顯示經(jīng)濟(jì)增長績效”的動力激勵(lì)，而且績效評估結(jié)果的“外溢效應(yīng)”會相對“軟化”政策運(yùn)行約束環(huán)境中的外部不經(jīng)濟(jì)后果，因此，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)了“表揚(yáng)和自我表揚(yáng)”、“數(shù)字出官、官出數(shù)字”等績效評估的尷尬窘相。

可見，政府績效評估的歸因偏差所導(dǎo)致信息失真和激勵(lì)扭曲的結(jié)果使評估執(zhí)行背離了政策治理的初衷，而績效治理中的委托代理難題與績效產(chǎn)出歸屬難題又帶來了政府績效供給和需求失衡的負(fù)面效應(yīng)。在政府績效評估中，由于缺乏有效的政策治理措施，為了快速完成上級政府部門的考評結(jié)果，個(gè)別地方政府對“公地”資源的恣意攫取，甚至做出“殺雞取卵”的短視行為。［10］一些地方甚至還出現(xiàn)了“一票否決”、“年度遞增”的績效指標(biāo)限制。這種績效評估執(zhí)行與監(jiān)控系統(tǒng)成為懸在下級政府和組織面前令人望而生畏的“達(dá)摩克利斯之劍”。因此“只對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)”、“不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不注意”的評估異化現(xiàn)象成為政府績效治理的組織規(guī)則并導(dǎo)致了評估秩序局部失真的亂象。僅僅從評估結(jié)果來看，評估實(shí)用主義傾向明顯，評估結(jié)果具有一定的盲目性和隨意性，既沒有遵照不同層次和單元的績效訴求，也偏離了政府績效評估政策治理原有的價(jià)值期待。為了應(yīng)對公共治理所面臨的復(fù)雜性、動態(tài)性與多元性環(huán)境，采取網(wǎng)絡(luò)化政策治理模式一方面強(qiáng)調(diào)政策政治體系的公共需求，另一方面重視政府本身的公共服務(wù)供給能力，只有在使政府績效需求與供給能力匹配的條件下才能達(dá)致政府間關(guān)系的可治理性目標(biāo)。

三、“政策、結(jié)構(gòu)與行動”：政府績效評估執(zhí)行偏差的網(wǎng)絡(luò)化治理框架

網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理框架是解決系統(tǒng)性、全局性問題的切入點(diǎn)，央地兩級政府之間普遍存在治理能力和職能配置不平衡的矛盾。而網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同一方面可以為績效評估的預(yù)警、決策處理與后續(xù)推進(jìn)提供智能化數(shù)據(jù)分析服務(wù)系統(tǒng)，充分發(fā)揮信息共享與動態(tài)管理的優(yōu)勢；另一方面，不同于傳統(tǒng)模式中存在區(qū)域多頭、信息復(fù)雜的情況，網(wǎng)絡(luò)化治理只存在于兩個(gè)層次，即網(wǎng)絡(luò)單元和整體網(wǎng)絡(luò)，這樣不僅簡化了信息模塊任務(wù)維度，更充分整合了社會合作力量。網(wǎng)絡(luò)化治理可以將不同層級政府與行政部門之間的互動、協(xié)作、相互支持等內(nèi)容以政策框架的形式確定，進(jìn)而形成跨區(qū)域信息協(xié)同和網(wǎng)絡(luò)化治理聯(lián)動的體系。

（一）政策合作理念的嵌入：評估政策執(zhí)行偏差矯治的網(wǎng)絡(luò)治理合力。

政府績效評估執(zhí)行偏差的網(wǎng)絡(luò)化治理有利于從整體上考察協(xié)同雙方的合作能力、行動預(yù)期以及“理性政策”選擇。政府績效評估執(zhí)行偏差的網(wǎng)絡(luò)化治理實(shí)質(zhì)就是逐漸化解“上下級政府之間過度競爭，地方政府協(xié)同能力得以削弱”這一網(wǎng)絡(luò)化治理難題。這是因?yàn)椋昂献麝P(guān)系能有效地消解‘命令——服從’關(guān)系的強(qiáng)制性和‘施動——回應(yīng)’關(guān)系的被動性”治理控制悖論。［11］（p283）同時(shí)，在對政府行為的信任關(guān)系進(jìn)行合理評估后，在兩級政府之間建立合作與信任的授權(quán)機(jī)制，這種合作關(guān)系一旦形成，政府間合作能力就會得以增強(qiáng)。合作與信任是網(wǎng)絡(luò)化治理的關(guān)鍵要素，基于網(wǎng)絡(luò)化治理政府績效評估執(zhí)行偏差主要發(fā)生在三個(gè)領(lǐng)域，即政策分配、行政動員、政府績效需求與效能合法化。“理性政府”的政策主張促使合作雙方把“公共利益”作為其自身的基本行動準(zhǔn)則，政府治理層面的信任機(jī)制將再次發(fā)生作用，這昭示著雙向合作關(guān)系開始步入到良性循環(huán)的狀態(tài)。

因此，網(wǎng)絡(luò)化治理范式中政府績效評估執(zhí)行偏差的協(xié)同治理定位，立足于將政策網(wǎng)絡(luò)的信任關(guān)系視為一種代理中介和組織紐帶，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)化治理關(guān)系中的充分合作和信任是評估政策得以高效執(zhí)行的基石。毋庸置疑，在高度現(xiàn)代性的社會中，所謂信任則更多地體現(xiàn)為一種持續(xù)性的狀態(tài)，是“在面對專家系統(tǒng)時(shí)，對自己無所知曉的運(yùn)作規(guī)則有充分的信心……運(yùn)作過程是否合乎規(guī)則”。［12］（p448-449）因此，沒有信任，現(xiàn)代社會就難以在抽象化的生存空間中進(jìn)行有效的合作。吉登斯認(rèn)為：“信任關(guān)系是與現(xiàn)代性關(guān)聯(lián)時(shí)空伸延的基礎(chǔ)。”［13］（p76）這是因?yàn)椋瑝毫π托姓軜?gòu)下的網(wǎng)絡(luò)化治理競爭是難以避免的，當(dāng)中央政府與地方政府在具有共同利益且又互相信任時(shí)就會產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)化治理合作這一協(xié)同條件命題。評估執(zhí)行偏差的合作政策理念嵌入，實(shí)現(xiàn)了政府組織的網(wǎng)絡(luò)合作，從整體上增強(qiáng)政府間績效的運(yùn)行合力。

（二）府際政策網(wǎng)絡(luò)治理：績效評估偏差控制的“空間”整合。

府際政策網(wǎng)絡(luò)主要包括政治關(guān)系形態(tài)、垂直管理部門及地方政府之間的政策伙伴關(guān)系形態(tài)。［14］（p1-3）政府績效評估執(zhí)行偏差網(wǎng)絡(luò)化治理的根本要義在于通過網(wǎng)絡(luò)化治理的合作，構(gòu)建高效良性的運(yùn)作秩序。因此，績效評估偏差控制的“空間”整合在于將諸多分散的政策網(wǎng)絡(luò)重組在一起，并最終形成高績效的運(yùn)作實(shí)體。“空間”整合的根本目標(biāo)在于通過網(wǎng)絡(luò)中介而使彼此銜接，從而找到政府績效評估政策執(zhí)行系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理的有效路徑。“空間”整合的方向在于從總體上合理安排各構(gòu)成單元以達(dá)到評估政策執(zhí)行正常運(yùn)轉(zhuǎn)和有序存在的狀態(tài)，建立跨越政府組織邊界的網(wǎng)絡(luò)鏈接機(jī)制與合作機(jī)制。依據(jù)政府績效評估執(zhí)行偏差的歸因分析實(shí)施差異化的政策激勵(lì)，最終保障評估執(zhí)行系統(tǒng)的合理運(yùn)轉(zhuǎn)。網(wǎng)絡(luò)化治理可以有效實(shí)現(xiàn)跨域“空間”范疇下具有異質(zhì)性與相互排斥性的績效評估政策的相互共容并形成合理的評估結(jié)果。

將“空間”概念引入到政府績效評估的跨域協(xié)同政策治理系統(tǒng)之中，通過跨域協(xié)同運(yùn)作的“空間”整合，發(fā)揮中央政府政策設(shè)計(jì)的頂層整合功能，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)大于各地方政府系統(tǒng)分割狀態(tài)下的整體治理效率。毫無疑問，“空間”整合是評估政策網(wǎng)絡(luò)化治理跨域協(xié)同的有效布局，跨域治理的“空間”布局可以激發(fā)跨越政府組織邊界的合作規(guī)則的生成，使政府的運(yùn)作機(jī)制更加富有彈性。首先，在網(wǎng)絡(luò)化治理合作伊始，評估主體要摸清公共資源配置狀況以及政策制定的階段和協(xié)同治理的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，理解提升政府績效治理水平的理性決策行為模式。以“空間”整合為切入點(diǎn)，瞄準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)化治理協(xié)同性績效評估的驅(qū)動機(jī)制和“空間”整合策略。誠然，網(wǎng)絡(luò)化治理不是政治實(shí)體，也并非政府績效評估執(zhí)行偏差矯正的唯一途徑。政府績效評估執(zhí)行偏差矯治的重要突破口，是在網(wǎng)絡(luò)化治理范式下將政策協(xié)同引入到中央頂層設(shè)計(jì)“橫向大部制、縱向扁平化”的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系創(chuàng)新議程之中。

（三）跨區(qū)域信息協(xié)同：建構(gòu)評估治理的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測技術(shù)系統(tǒng)。

在網(wǎng)絡(luò)化治理的理念當(dāng)中，政府的管理者正在將他們的核心職責(zé)轉(zhuǎn)軌為協(xié)調(diào)各種資源以創(chuàng)造公共價(jià)值的新職能，網(wǎng)絡(luò)化治理發(fā)生在評估主體有理由配合和支持協(xié)調(diào)者所做出的決策領(lǐng)域，而網(wǎng)絡(luò)化治理理念的核心是治理主體間的結(jié)構(gòu)和關(guān)系。［15］網(wǎng)絡(luò)化公共服務(wù)管理與以往社會管理最大的區(qū)別就是信息技術(shù)的運(yùn)用。通過信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)了對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)查詢，為扁平化管理與網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行提供了基礎(chǔ)，這些都是信息技術(shù)運(yùn)用于網(wǎng)絡(luò)治理的體現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)化治理需要建構(gòu)一套全新的信息管理與服務(wù)系統(tǒng)，從組織協(xié)同、制度供給、技術(shù)支持三個(gè)角度分析網(wǎng)絡(luò)化治理間合作治理困境。因此，構(gòu)建績效評估系統(tǒng)的信息共享機(jī)制來矯正政策執(zhí)行偏差是網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理的前提條件。合理利用這一信息資源共享平臺，可以有效減少績效治理的評估信息“碎片化”和政策“失靈”問題。

因此，實(shí)施協(xié)同治理要通過利用信息技術(shù)改造現(xiàn)有的官僚科層模式，突破政府部門間“條塊”分割限制，建立跨部門的合作關(guān)系。佩里·希克斯和帕卻克·登力維認(rèn)為基于信息技術(shù)運(yùn)作的官僚制是協(xié)同治理的組織基礎(chǔ)，協(xié)同治理主體立足于完善現(xiàn)有的信息服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)績效評估執(zhí)行偏差的控制要依賴于信息技術(shù)系統(tǒng)的發(fā)展。［16］具體而言，網(wǎng)絡(luò)化合作治理主體要對管理信息系統(tǒng)的有效運(yùn)行承擔(dān)主要責(zé)任，確保信息化平臺整體上網(wǎng)絡(luò)資源共享、信息自由流動，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)總體效應(yīng)和整體化信息協(xié)同服務(wù)能力，政府組織的信息資源管理部門要與各執(zhí)行單元信息服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)管理業(yè)務(wù)協(xié)作互動。［17］為了確保信息共享平臺的有效運(yùn)行，首先需要建立相應(yīng)的制度保障，奠定促使信息共享的政策性基礎(chǔ)。其次，進(jìn)行政策規(guī)制，主要采取“集約”與“分散”兩種方式實(shí)現(xiàn)信息資源共享。在政府績效評估政策信息的輸入、轉(zhuǎn)化、輸出與反饋過程中，力圖避免信息失真、失靈、阻滯與缺損，以免影響政策執(zhí)行效果。建構(gòu)一體化的績效治理信息系統(tǒng)和信息協(xié)同機(jī)制，同時(shí)建立信息監(jiān)測責(zé)任制度，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)化信息的運(yùn)行、交流和糾錯(cuò)機(jī)制。

結(jié)語

績效評估的價(jià)值取向與公共行政發(fā)展的價(jià)值變遷相同，從對單一效率的片面追求到重新認(rèn)識到公平價(jià)值，再到對政府效能與績效合法性的完整認(rèn)知，對民主價(jià)值和人民主權(quán)理性賦權(quán)的回歸。整個(gè)治理過程不僅是對政府職能與服務(wù)水平的綜合提升，更是對公民需求的價(jià)值性回應(yīng)。［18］（p15）“中國模式”作為一個(gè)績優(yōu)圖景在展現(xiàn)出獨(dú)有的活力和潛力的同時(shí)，也存在著區(qū)域差距不斷擴(kuò)大和政府網(wǎng)絡(luò)協(xié)同困境的治理風(fēng)險(xiǎn)。毫無疑問，政府治理績效在很大程度上是公共治理主體互動與競爭條件下地方政府價(jià)值運(yùn)作的結(jié)果。地方政府績效治理水平在很大程度上由網(wǎng)絡(luò)化治理關(guān)系中的政策執(zhí)行差異決定的。由于政策產(chǎn)出的差異主要取決于地方政府與中央政府博弈互動，衍生于地方政府之間的競爭結(jié)果，囿于地方政府自身政策執(zhí)行行動的結(jié)構(gòu)限制，所以，地方政府績效評估治理創(chuàng)新的研究重點(diǎn)，必須著重分析地方政府的集體行動邏輯，重視地方政府行動的績效激勵(lì)與政策約束，考察地方政府的理性行動過程——橫向與縱向的互動，最終檢驗(yàn)出在“政策、結(jié)構(gòu)與行動”的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)情境下政策執(zhí)行過程對于地方政府治理績效的關(guān)鍵影響因素。實(shí)施政府績效評估的執(zhí)行偏差的政策控制要著眼于提高政府治理效率和公共服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)效能與行動秩序，必須是在網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理的整體制度框架之內(nèi)尋求多元主體之間的良性互動。［19］使政府職能得到有效發(fā)揮，合理安排制度，找到提高政府治理和服務(wù)水平的新路徑，這也是政府績效評估制度創(chuàng)新的政策基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯申華

·社會建設(shè)研究

中圖分類號：D63-31

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）05-0045-06

作者簡介：張書濤（1976—），男，河南師范大學(xué)公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心研究員，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目（13CZZ043）；河南省教育廳人文社會科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目（2012-ZD-066）階段性成果。