洮河林區天然林保護工程實施現狀、存在的問題及可持續發展建議

魏紅軍

（甘肅省白龍江林業管理局洮河林業局，甘肅　桌尼　747600）

洮河林區天然林保護工程實施現狀、存在的問題及可持續發展建議

魏紅軍

（甘肅省白龍江林業管理局洮河林業局，甘肅桌尼747600）

回顧洮河林區實施天保工程以來，在森林資源管護、公益林建設、種苗建設以及富余人員分流安置等方面取得的成效，客觀評價了工程實施的三大效益，全面分析了工程建設中存在的主要問題，并對工程可持續發展提出了建議，以供參考。

天保工程；實施現狀；問題；建議；洮河林區

洮河林區位于甘肅省西南部，地處甘南藏族自治州的卓尼縣、臨潭縣、迭部縣、合作市和臨夏回族自治州的康樂縣境內，是黃河上游重要的水源涵養林基地和我國西部地區天然生物物種的重要基因庫，是甘肅南部的綠色屏障，也是國家天然林資源保護工程重點實施區域。洮河林業局始建于1958年，隸屬于甘肅省白龍江林業管理局，工程實施區包括洮河林業局機關、局直屬單位及下巴溝、車巴、卡車、大峪、羊沙、冶力關等六個國有林場。

1998年10月，為了積極響應省委、省政府的號召，全面停止天然林采伐，進行天然林資源保護工程試點工作，2000年經國務院批準，全面實施天然林資源保護工程。自天保工程實施以來，我局加大森林資源保護力度，認真開展生態公益林建設，發展后備資源，加強林區生態資源的綜合開發、利用，調整、優化林業產業結構，分流和安置國有森工企業富余人員，維護林區社會穩定，在改革、發展等諸多方面取得了顯著成效，工程實施區發生了一系列重大而深刻的變化，遠遠超出了工程預期效果。

1　工程實施現狀

1.1工程建設任務全面完成

工程區總面積479533.3 hm2，工程實施以來，累計完成國家下達的公益林建設任務129187.0 hm2，其中：人工造林 40853.4 hm2，封山育林74973.7 hm2，飛播造林13360.0 hm2；完成國有中幼林撫育29866.7 hm2；保護天然林資源317080 hm2；完成天保工程投資99069.7萬元。森林覆蓋率38.92%；森林面積凈增 100.2萬 hm2；活立木蓄積凈增約668.76萬m3；實現了森林面積、蓄積雙增長。

1.1.1森林資源管護

實施天保工程后，根據新形勢下資源管護工作的需要，結合洮河林區山勢平緩、點多面廣線長、水陸交通四通八達的實際情況，因地制宜，科學施策，整合管護力量，加強隊伍建設，實行了局、場、站、個人四級責任承包制度，把管護地塊、管護責任落實到人頭，形成了縱向到底，橫向到邊的管護網絡體系。林區公檢法體系緊配合，實行全員管護，依法治林，使管護區內的森林資源得到了有效的保護。加強了對野外火源的監測與管理，建立健全了森林防火責任體系，取得了連續27年無森林火災的好成績。同時，還加強了林業有害生物的監測預報工作，林區內有害生物防治率達到了90%以上，成災率控制在6‰以下。

1.1.2公益林建設

自天保工程實施以來，累計完成公益林建設任務12.92萬hm2，其中：人工造林4.08萬hm2，封山育林7.5萬hm2，飛播造林1.34萬hm2。另外完成國有中幼林撫育任務2.99萬hm2，完成計劃下達面積的100%，建設質量全部達到國家標準，順利通過了歷年省級復查和國家級核查。

1.1.3種苗建設

為了滿足工程建設需要，充分利用自身優勢，先后投入2000多萬元，建立良種基地310hm2（其中：母樹林306.7hm2，采穗圃3.3hm2），落葉松采種基地160hm2。改擴建苗圃100多hm2，苗圃總面積達160hm2，育苗面積126.7多畝，存苗量1.2億多株，年出圃苗木2000萬株，不僅滿足了本局用苗需求，還有部分銷往青海、西藏、內蒙、陜西及本省各地。

1.1.4富余職工分流安置

天保工程實施后，停止了采伐，企業失去了主要經濟來源，全員下崗，進行轉崗分流安置。主要通過一次性安置和身份置換轉向森林管護、公益林建設、產業開發等崗位實現再就業，使富余職工得到了妥善安置，確保了林區社會的和諧穩定。

1.1.5社會保險

積極爭取政策和資金扶持，建立和完善了基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險五條保障線。職工基本養老保險、工傷保險參加了省級統籌，基本醫療保險、失業保險、生育保險參加了屬地統籌，五項保險實現了全覆蓋，參保率、繳費率均達到100%。

1.2工程實施區三大效益初步顯現

1.2.1生態效益

天保工程啟動以來，通過資源的有效保護與公益林建設任務的全面落實，工程區長期過量消耗森林資源的勢頭得到有效遏制，森林生態系統功能逐步恢復，局部地區生態狀況明顯改善，生物多樣性得到有效保護，森林資源總量呈現恢復性增長的良好態勢。

水源涵養能力持續增強。參照祁連山生態效益評價方法，針葉林單位面積蓄水量為每畝110.67t/計算，工程期內，全林區新增有林地6.66萬萬hm2，增加涵養水源量11089.13萬t。

凈化空氣效益顯著。天保工程實施以來，活立木蓄積凈增668.76萬 m3（每立方米釋放氧氣按1.62t計算），可增加釋放氧氣1083.39萬t，按1500 元/t計算，生態效益就達162.51億元。

1.2.2經濟效益

天保工程的實施，改變了長期以來林區經濟“獨木支撐”的局面，產業結構得到優化調整，企業負債逐年減少，經濟效益不斷提高，林區經濟呈現出“V”型的發展態勢，有效緩解了林區經濟危機、資源危困局面，保持了工程區職工工資的持續穩步增長。據統計，職工工資由工程啟動初期人均年收入的5479.48元提高到了2015年末的41329.56元，凈增了7.5倍。林區職工的生產生活實現了從工程初期的舉步維艱到安居樂業的跨越。

1.2.3社會效益

一是天然林資源保護得到了社會各界的支持和參與，保護環境的意識得到了提高。工程實施以來，受到國內外各界的普遍關注，得到了廣大職工群眾的擁護和支持。人們的生態意識、保護森林、節約資源的意識得到增強。二是天保工程實施以來，工程區大多數富余人員通過各種渠道得到分流安置，解決了職工的后顧之憂。三是社會保障制度不斷完善，職工基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險五項保險補助政策基本得到落實，使長期困擾林區職工的老有所養、病有所醫問題有所緩解。

1.3主要經驗

1.3.1堅持生態保護優先，多方合作齊抓共管

工程實施以來，相繼開展了以打擊違法采伐及亂砍盜伐為重點的 “天保一號行動”、“天保二號行動”等整治行動，強化森林資源管理，堅決打擊亂砍濫伐行為，確保森林資源安全，集中查處了一批重點涉林案件。林業、公安、檢法等部門齊抓共管，加大了多部門聯合檢查和執法的力度，確保天保工程的順利實施。

1.3.2堅持以人為本，積極做好富余人員分流安置

全面貫徹落實天保工程安置政策，促進職工轉崗就業。逐步分流富余人員到森林管護和公益林建設崗位，做到管護與經營結合，由砍樹人變為種樹人、護林人。實行一次性安置的職工，充分尊重個人意愿，依規辦理相關手續，部分安置人員通過自主創業走上了致富路。轉移到其它新崗位的職工，實行競聘上崗，績效考核，有效解決了森工企業富余職工就業，確保了林區社會穩定。

1.3.3堅持從調整結構入手，發展林區新的經濟增長點

天然林禁伐以后，原有依存木材生產的產業萎縮或倒閉，我局積極調整林區產業結構，大力發展后續產業，努力實現林業經濟由單一的國有經濟向多種所有制經濟發展轉變。一是大力開展森林生態旅游業，冶力關國家森林公園、大峪國家森林公園已經成為林區的支柱產業，年接待量達11萬多人次，年收入約400多萬元。二是引導職工積極開展林下特色種養業，養殖業得到長足發展，使林區經濟逐步走出低谷。

1.3.4堅持以“四到場”為重點，不斷強化工程管理

實行工程目標、任務、資金、責任 “四到場”管理，是確保工程順利實施的重要保證。一是建立目標責任制，主要領導是天保工程的主要責任人，分管領導是工程實施的具體負責人，層層簽訂責任狀，建立完善“四到局”管理體系。二是實現工程“三落實”，即“落實專門機構、落實專人負責、落實管理經費”。成立工程管理機構。建立了工程建設領導小組，統一研究協調工程建設的重大問題。三是加強規章制度建設，按照“四到省”的要求制定和完善了工程管理、森林管護、資金管理、會計核算、核查驗收以及績效考核等規定和辦法。建立各類工程實施管理辦法250個。并且加強了工程資金使用、工程核查等監督力度，加強森林管護考核、工程信息報送及檔案管理等工作，實現了各項工作有章可循。四是建立獎懲機制，強化激勵作用。根據每年簽訂的考核目標責任書，年底給予獎罰，有力地促進了工程建設質量的不斷提高。

1.3.5堅持強化資金管理，提高資金使用效率

由于地區立地條件差，富余職工多，加之甘肅財政資金有限，在國家投資標準低、工程建設資金非常有限的情況下，管好和用好建設資金顯得非常重要。為了強化資金管理，提高使用效率，在資金管理和使用上，我局嚴格按照財政部、國家林業局以及甘肅省的一系列工程資金管理制度和辦法，規范了會計核算，加強了內部監控。對項目建設資金堅持做到了專戶儲存、專款專用、專賬核算、封閉運行，嚴格按照投資計劃及用途使用資金。通過推行“會計委派、資金報賬、內部審計”三項制度，強化資金管理，做好會計核算，做到了專款專用，確保了資金安全規范運行，提高了資金使用效益。

2　存在的問題

盡管本局天保工程取得了顯著的成績，但是關系林區長遠發展的深層次問題還沒有根本解決。當前，既有林區歷史遺留下來的，也有工程實施后暴露出來的；既有國家投入不足的因素，也有林業政策上的不完善；既有客觀環境條件的約束，也有主觀努力不夠的原因。

2.1存在缺項漏項，部分投入標準偏低

部分工程管理費無資金來源渠道。工程建設規模大、內容多、任務重，管理工作千絲萬縷，很多必要的規劃設計、技術指導、檢查驗收、宣傳培訓等費用沒有正常的資金渠道，直接影響到了工程管理的效果。

五項保險補助資金偏低。二期工程實施以來，中央五項保險仍按甘肅省2008年全省城鎮非私營單位在崗職工平均工資24017元的80%作為繳費基數，按各險種繳費合計比例的30%（養老20%、醫療6%、失業2%、工傷1%、生育1%）予以補助。隨著社會保險繳費基數的逐年上調，補助資金的缺口將會隨之增大。

職工住房公積金、企業統籌外項目養老金、供養親屬及六十年代精簡下放人員生活困難補助費等費用年度支出約1130萬元無資金來源，企業籌集資金壓力十分沉重。

2.2林區必要的基礎設施建設缺乏資金來源，保護森林和林區生產生活面臨新的困難

過去長期依靠木材生產收入而維持的森林資源培育、林區道路養護、管護站點建設、森林病蟲害防治、防火設施和通訊以及林區供電、供水、供暖等因木材停伐減產，資金來源中斷或嚴重不足，不僅需要加強的得不到加強，而且原有的一些基礎設施正在逐漸失去作用，森林培育和保護面臨不少新的困難。一線管護站設施簡陋，職工住宅區公共配套滯后，部分林區職工生活環境條件依然沒有得到實質性改善。

2.3林業后續產業發展緩慢，企業富余職工就業矛盾突出

由于受資金、技術、林區自然地理條件等因素的限制，轉產項目立項難、投資大、周期長、見效慢，還沒有形成主導支柱產業，缺少政府部門的政策扶持，爭取項目資金渠道不暢，資金投入不足，轉產單位形不成規模經營，效益差；旅游資源雖然豐富，但因項目資金缺乏，得不到充分開發利用，未能有效發揮效益；林區還存在大量的隱性失業群體，下崗失業人員得不到妥善安置，就業矛盾突出，直接影響職工隊伍穩定。

2.4缺乏工資增長的長效機制，職工工資收入普遍偏低

天保二期工程核定我局森林管護人員經費為年人均35800元，2015年底實際人均工資已達41329.56元/年，為年人均總經費的115.5%，核定的人員經費全部用于支付職工工資，工程管理費等其它公用經費出現了缺口。

據了解，2015年當地事業單位職工年均工資收入為58091元，林區職工工資收入與其相比保障水平僅為71.2%。主要原因是工程實施以來，沒有建立投資隨經濟發展和社會物價水平進行調整的長效增長機制，使林區職工平均工資與社會平均工資差距越拉越大，導致職工工資普遍低下，影響工程的順利實施。

3　可持續發展建議

3.1加強工程管理，提高工程建設質量

加大科技支撐力度，進一步提高工程建設科技含量與水平，推進工程實施和管理的科學化、規范化。合理確定人工造林、封山育林比例，加強中幼齡林撫育管理，編制具體施工方案，強化作業設計管理和監督檢查，提高工程建設質量。結合工程項目建設妥善安排好職工就業，提高職工收入水平。推進工程管理信息化建設，不斷提高工程管理能力。

3.2推進林區改革，建立天然林保護長效機制

根據天保工程二期的相關政策和配套措施的實施，加快推進林區國有林場改革步伐，積極配合當地政府將承擔的社會管理、公共服務職能交由地方政府負責，國有森林資源管理與企業生產經營分開，企業進入市場，逐步建立國有林管理新體制。

3.3完善規章制度，實行績效考評

一是各有關部門要按照職責分工，制定相關管理辦法，依法依章辦事。二是強化工程管理，逐步實施招投標制、監理制和報賬制，提高工程建設水平，確保工程建設質量。要建立工程實施的績效考評機制，建立和完善考評辦法，開展年度考評。建立考評結果與資金投入掛鉤的獎懲機制，考評結果差的，調減工程任務和資金。三是加強資金管理。加強審計稽查，強化資金使用監督，杜絕截留、擠占、挪用工程資金現象，提高資金使用效果。四是加強調查研究，認真總結經驗，不斷完善各項工程措施，深入推進工程建設。對在天然林保護工作中做出突出成績的單位和個人，給予表彰獎勵，激發廣大干部群眾參與工程建設的積極性。

3.4科技先行，做好工程建設支撐

一是根據工程區不同立地類型，依據氣候、降水量、地形、地貌進行科學分類，確定喬、灌、草的適種方向，封、造的比例。確定不同林種結構及主要樹種。二是在工程組織實施中，強化推廣先進、適用、成熟的科技成果，使科技成果直接轉化為生產力。三是結合工程實際需要，組織各級科研部門對工程建設存在的科技問題進行攻關。四是建立健全科技支撐體系，發揮各自功能，做好科技支撐指導及科技服務工作。五是對各級工程管理及工程技術人員，進行不同層次的培訓，提高工程建設者的整體素質。

3.5依法治林，建立健全森林資源管理、監測和保護體系

一是認真貫徹落實《森林法》和《甘肅省森林法實施細則》。二是按照《國務院關于保護森林資源制止毀林開墾亂占林地的緊急通知》的精神，采取有力措施，堅決制止新的毀林開荒及濫占林地的違法行為。堅決杜絕洮河林區的一切采伐，強化林地、林權管理，嚴格禁止林地逆轉和非法流失。三是對工程區內的木材經營加工單位進行徹底清理，堅決取締對工程實施構成危脅的木材經營單位，關閉林區木材加工企業。四是加強執法機構和隊伍建設，提高執法隊伍的整體素質和執法水平，強化執法力度和執法監督工作，堅決打擊一切毀林犯罪活動。五是加快森林資源管理、監督和保護體系建設，大力強化森林、林木、林地消長變化動態的監測與評價工作。

3.6做好工程區社會穩定工作

加強思想政治工作，維護林區經濟與社會的穩定是保障工程建設目標實現的基礎。要發揮各級黨組織的戰斗堡壘作用，深入細致地做好思想政治工作，教育職工顧全大局，共同渡過難關。關心群眾生活，及時掌握職工特別是下崗職工的思想動態，主動送溫暖，解決他們的實際困難，確保林區社會穩定。

3.7社保補助標準實行動態測算

建議社保補助標準實行動態測算，逐年調整，按100%全額補助。測算依據與調整水平應與甘肅省全省城鎮非私營單位在崗職工平均工資水平掛勾，確保五項社保補助資金與社平工資水平及當地經濟發展水平相適應。

3.8建立動態工資長效增長機制

根據甘肅省統計局、甘肅省人社廳公布的數據，近年來我省城鎮非私營單位在崗職工平均工資每年約以15%速度遞增，為使天保工程區森林管護人員工資水平與全省在崗職工工資同步增長，需對現有管護費標準進行調整，并建立動態長效增長機制。

3.9增列住房公積金配套資金

天保工程一期、二期均未將職工住房公積金列入天保工程實施方案經費預算，為了切實維護職工的合法權益，經多方籌集資金，本局于2015年起為天保工程實施單位職工落實了住房公積政策，年需籌集配套資金約 900萬元，但隨著基數的逐年調整企業繳費壓力將會越來越大，建議將此經費納入天保工程專項補助資金予以撥付。

3.10加大統外項目養老金及供養人員生活困難補助費的投入

建議將離退休人員統籌外項目養老金及供養親屬及20世紀60年代精減下放人員生活困難補助費用納入經費補助。盡管省財政每年下達本局一定的遺屬生活困難補助資金，但與實際發放的金額有較大缺口，由于這部分人員屬于林區的弱勢群體，為了保證生活困難補助費的按時足額發放，維護林區社會的穩定，建議將以上兩項費用納入方案經費補助予以保障。

3.11加大政策扶持力度

洮河林區地處偏遠、欠發達地區，自然條件嚴酷，生產力水平低下，產業發展及群眾生產生活對土地和森林資源依賴程度較高，林區職工、當地群眾收入較低，生活困難。建議國家加大對洮河林區職工生產生活資金政策投入的同時，應及時調整區域產業結構，以減輕對環境、資源的脅迫。

［1］ 天然林資源保護工程二期洮河林業局實施方案（2011－2020年）［G］.

［2］ 趙彩娥.淺談洮河林業局天保工程建設成效與對策［J］.甘肅科技，2013，29（15）：151-153

［3］ 牛軍輝，王勇，韓海潮.成縣天保一期工程建設的實踐與探索［J］.甘肅農業，2011（8）：27－30.

［4］ 中國國際工程咨詢公司.關于天然林資源保護工程建設階段性（1998-2003）評估報告［R］.2005.

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