我國公務員聘任制的現實困境及對策探究

劉 巍，戴佳偉（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

我國公務員聘任制的現實困境及對策探究

劉 巍，戴佳偉
（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

《公務員法》的實施使公務員聘任制在我國法律上得到了確定，隨后各省市進行了公務員聘任制的試點，在推行的過程中，聘任制取得了一定的成效，但同時也暴露出適用范圍過小，選聘方式不規范；缺乏普遍認同，晉升通道堵塞；績效考核標準不明確，成為變相鐵飯碗；實施過程中急功近利，人才流失嚴重；難以對委任制造成根本影響等問題。結合域外成熟經驗，我國應健全法律法規，明確具體實施措施；更新傳統觀念，形成普遍認同感；完善績效考核標準，建立科學的續聘與解聘制度；完善培訓與開發制度，發揮最大作用；建立聘任制公務員與委任制公務員轉化機制等措施。

公務員；聘任制；委任制；績效；解聘；培訓

我國《公務員法》規定“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”該條對公務員聘任制的適用范圍，聘任方式以及管理方式做了概括規定。招聘機關通過公開招聘或直接選聘的方式，與擬聘人員在平等自愿、協商一致的基礎上簽訂聘任合同，使其從事專業性較強的職位和輔助性職位，并在聘任合同的期限之內享有行政編制，這樣的受聘人員即為聘任制公務員。[1]

2007年深圳市人社局公布，將公開招聘41名聘任制公務員，成為試點這一制度最早地區。2008 年 7月，上海市浦東新區第一批聘任制公務員上崗。2009 年黑龍江省開展首批試點，在公務員招考中提供了381 個崗位實施公務員聘任制。2012年，江蘇、成都、河南、湖北等省市也陸續實行公務員聘用制試點。2014年安徽、貴州等省份選取試點城市開展聘任制公務員試點，[2]然后在此基礎上，逐漸推開。之后，公務員聘任制在全國各地普遍試行。公務員聘任制實施多年來取得了初步成效，作為公務員任命的重要補充形式，公務員聘任制進一步提供了相對靈活而有效的新的錄用方式，更好地促進了我國公務員隊伍的新陳代謝，也有助于政府選擇更適合的優秀人才。目前聘任制較好地改變了人們的思想觀念，打破了公務員終身制；提高了我國公務員的責任感與服務意識，更好地促進了我國政府機關高質量人才的積極吸納與引進，通過聘任合同吸引一些高素質人才進入公務員隊伍中，提高了我國公共管理與公共服務的水平。

一、公務員聘任制實施中的問題

（一）適用范圍過小，選聘方式不規范

根據我國現行《公務員法》的規定，聘任制只能適用于專業性較強的職位和輔助性職位，其它職位則無法適用聘任制。除了深圳之外，我國大部分試點只是象征性的拿出很少的崗位，據廈門市公務員局介紹，2013年廈門只有4家單位完成5名聘任制公務員招聘。[3]如此小規模的招聘，可見其所產生的效果也是微乎其微。此外，目前招聘聘任制公務員的方式主要包括公開招聘與直接選聘兩種。但是，究竟在什么情況下采取公開招聘，而又在什么情況下采取直接選聘，《公務員法》的規定還是相對模糊的，并且彈性較大，此外，公開招聘可以按照考試錄用的程序進行；但是，對于直接選聘，《公務員法》并未做出具體的解釋，因此，在具體的選聘實踐中，容易發生權力尋租等腐敗行為，部分領導可能任人唯親，造成選聘工作失去公正性。

（二）缺乏普遍認同，晉升通道堵塞

目前，我國對聘任制公務員實行合同管理，也就是聘任制公務員與聘任單位雙方簽訂聘任合同，一般為一到五年。深圳市人社局公務員管理處的負責人表示“一些人有臨時工心態，對未來顧慮比較多，所以當時招錄的聘任制公務員①的流失率比較高。”[4]在聘任期間，職位是無法變動的，因此聘任制公務員的晉升通道是被堵塞的。任用期滿結束之后，用人單位自由選擇是繼續簽訂聘任合同或是解除聘任合同，而被聘用的公務員只能被動地接受聘用單位的最終決定，無法主動掌握自己的職業規劃，聘任制公務員沒有委任制公務員穩定的工作環境，得不到其他公務員認可，且無法獲得晉升，對于工作積極性有較大打擊。

（三）績效考核標準不明確，成為變相鐵飯碗

目前對于聘任制公務員的績效考核，由于處在試點階段，國家還沒有統一的考核標準，聘任制公務員從事的是專業性較強的技術崗位，聘任合同中也無法規定具體的考核標準。因此目前對聘任制公務員的考核只是依靠聘任單位的單方評價，根據實行聘任制單位的主管人員介紹，“由于缺乏統一標準，當前主要就是對德、能、勤、績、廉五個方面進行評價。實踐中因為參評人與被評人在一個單位，因此一般不會給差評。按我們的理解就是，一般沒有犯重大錯誤，都不會被評為不稱職的”。而聘用制公務員的績效工資也是與工作任務量完成的情況來確定的。如果被考核者的得分在60分以下，或者兩年在60分到70分之間，那么就將終止合同。但是用人單位由于缺乏具體標準，大多考核結果分數較高，因此不會出現辭退的情況，導致聘任制變成一種變相的鐵飯碗。

（四）實施過程中急功近利，人才流失嚴重

各地在具體實施公務員聘任制過程中，僅僅是為了應急或者滿足自身的政績需要，并沒有發揮聘任制公務員的最大作用；還有在聘任過程中只重視聘任制公務員的工具性價值，沒有綜合運用經濟學觀點進行考慮，為了吸引高端人才，我國公務員聘任制的一個很重要的內容就是采用高薪納才戰略，但是高薪只是吸引人才的一個因素，由于缺乏更多的人才保障機制，使得聘任制公務員缺乏良好的個人成長空間，也無法保障其個人利益不受損害，導致聘任人才流失嚴重，而且增加了政府的用人成本。據《南國早報》報道，顏兵受聘為江蘇無錫市對日招商首席代表，稅后年薪高達數十萬元，但他沒有決策的權力，需要與政府領導、相關企業共同商議。[5]這并沒有充分發揮聘任制公務員的才智，限制其能力的展現，片面強調引進高端人才。

（五）聘任制難以對委任制造成根本影響

首先，公務員聘任制的最初目的是為了打破公務員“鐵飯碗”，實現“鯰魚效應”，但是經過試點我們發現該目的難以實現。我國聘任制公務員實施范圍還非常小，沒有形成全面和系統的制度體系。而且公務員聘任制如果作為一種制度體系的話，不能僅僅局限于聘請部分人員，而是要系統性地解決公務員的進入和退出的問題。這個制度體系真正建立的關鍵是要有相當比例的聘任制公務員與委任制公務員相互轉化，而不是臨時聘用個別的、極少數的公務員。其次，當前公務員聘任制的試點改革，都沒有觸動原有公務員終身制這一核心，端著“瓷飯碗”的聘任制公務員干得再好,也不會對端著“鐵飯碗”的委任制公務員構成任何威脅。

二、外國及中國香港地區的做法研究

（一）美國

美國對于聘任的政府人員采用臨時雇員的定義，美國人事管理總署在其向聯邦功績制保護委員會提交的一份報告中規定臨時雇員服務年限不超過1年，只有在某些特定的競爭性的崗位上，雇員服務年限最長可以為4年。[6]美國聯邦機構規定以下情況可以使用臨時雇員：為了完成高峰期的工作量、填充那些將來撥款可能有問題的職位、臨時填補終身職位,以使這些職位將來可以被其他機構轉來的終身雇員所占用、填補那些正在研究有可能外包的空位。[7]在臨時雇員實行過程中也暴露出一些問題：首先，部分單位濫用臨時雇傭權，違反法律規定延長臨時雇員工作的期限。其次，一些屬于臨時雇員的人去競爭終身制的職位，嚴重違反了公平和公開的原則。這些問題嚴重阻礙了臨時雇員制度發揮積極作用，美國人事管理總署解決這些問題的對策是：規定了臨時雇員最長服務年限并且限制了任何一個臨時雇員所能占據的聯邦崗位的時間，禁止任何部門延期使用臨時雇員或是對同一個人重復任命臨時雇員的職位。建立了臨時雇員直接轉變為終身雇員的機制，在某些特定情況下臨時雇員可以轉變為終身雇員。這些措施有效的解決了美國政府使用臨時雇員的問題。

（二）德國

聯邦德國在20世紀50年代開始進行公共行政服務領域的改革，在行政組織中引入政府雇員制度，根據不同地方和不同行政職能使公務員、政府雇員和工人各占一定的比例，公務員通常擔任領導職務，而政府雇員通常擔任專業性較強的法律、技術職務，工人通常執行輔助性事務工作。[8]為了方便政府進行管理，德國根據政府工作人員的身份不同而采用不同的法律文件，如公務員管理的法律依據是聯邦公務員法,而政府雇員的管理依據是聯邦雇員勞資合同法。[9]兩個法律文件對公務員和政府雇員進行了明確的區分，不同的身份享有的權利義務內容是不同的，可以擔任的職務也有明顯的區別，工資標準以及職務關系的產生和解除在兩部法律文件中也都有明確規定。當產生問題時，雙方都可以按照法律文件的規定起訴，由法院判決，有效解決了政府雇員制度推行過程中的問題。

（三）中國香港地區

分析很多切縫外觀不合格的原因，大多是由軌道安裝精度不夠而產生的。因此軌道安裝要嚴格按照測量放樣所彈出墨線位置進行安裝。在安裝臨時軌道施工過程中，臨時軌道要根據切縫機具的尺寸進行加工，若選用汽油切縫機，軌道以4～5m一節為宜，應滿足切縫設備平滑在其上行走。軌道用的工字鋼必須選用強度足夠、未變形的鋼材，鋼材表面宜涂刷油膏潤滑，以利于機具行駛。若工程規模大、切縫厚度大，也可采用體積重量更大的柴油切縫機，行駛不穩定時軌道使用更大一號的槽鋼制作。

之前香港地區的公務員制度受英國文官制度的影響，實行永久聘用制度，被稱為“鍍了金的鐵飯碗”。后來此種制度的弊端逐漸暴露，香港開始實行合約聘用制。并且規定能否續約取決于公務員在聘任期間的表現，只有表現良好的公務員才能獲得續約機會，如果受聘者表現不佳，或不能表現出其從事監督和管理工作的潛質和能力，將不能續約；監督職級的公務員不再實行永久聘用制，按長期聘用條款聘用。[9]除此之外，香港還會聘用一些不屬于公務員編制內的非公務員合約雇員以應付短期、非全職、或無須長期或永久保留人手的職務需求，這樣是政府使用人員有很大的靈活性。即香港政府主要聘請合約公務員和非公務員合約雇員，根據具體職務確定他們的工資和待遇，有效發揮了合約聘用制的積極作用。

三、走出公務員聘任制困境的對策探究

（一）健全法律法規，明確具體實施措施

目前《公務員法》的規定較為概括、配套法律法規的不健全嚴重制約著我國公務員聘任制的完善。因此要完善現有法律，加大聘任制的適用范圍，除了堅持現有的專業性和輔助性的職位，不斷增加新的職位實行聘任制。同時要細化規則，增強可操作性，對何種職位的聘任制公務員采用何種招聘方式以及招聘程序做出明確具體的規定，以確保可操作性。此外相關部門要盡快制定并推行《聘任制公務員管理條例》，作為管理聘任制公務員的配套法規，明確具體管理措施，將管理權力落實到具體行政部門，保證在聘任和管理聘任制公務員時有法可依。

（二）更新傳統觀念，形成普遍認同感

當下我國公務員報考熱的主要原因是對公務員終身制的追求，在我國現階段，對公務員聘任制的理論認同尚未形成，嚴重制約著我國公務員聘任制的實施。因此，政府需要加強對公務員聘任制的介紹，更新傳統觀念，形成對公務員聘任制的理論認同的共識。公務員聘任制改革的內部動力主要來源于行政部門工作人員的理解、支持與配合。只有當內部人員的“官本位”思想與“鐵飯碗”觀念得到徹底改變時，才能最大限度地發揮改革的重要作用。要從思想上破除公務員是“終身制”、“常任制”、“鐵飯碗”等熟悉的詞匯的傳統觀點，只有觀念得到更新，才能促進公務員聘任制的有效實施。

（三）完善績效考核標準，建立科學的續聘與解聘制度

（四）完善培訓與開發制度，發揮最大作用

目前公務員聘任制在實施中存在“重引進，輕使用和培養”的問題，由于缺乏長期穩定的工作和普遍認同感，很多單位只是為了解決某一項技術難題而采用高薪引進人才的做法，忽視對于此類人才的長期培養，但聘任制公務員最大的目標是引進高端人才提升公共服務水平，此種做法導致實施聘任制公務員成效不彰。因此要建立培訓制度，對于聘任制公務員進行崗前培訓、工作技能培訓，提升他們對于公務員工作的熟悉程度，并且充分發揮此類高水平人才的能力為公眾服務，探索與他們建立長期聘任合同，并且利用他們的專業能力培訓其他公務員，發揮最大作用。

（五）建立聘任制公務員與委任制公務員的轉化機制

公務員聘任制實施的初衷是為了打破公務員終身制，但是目前聘任制與委任制雙軌運行，聘任制公務員沒有對委任制公務員造成威脅。可以借鑒美國臨時雇員轉變為終身雇員的機制，建立委任制公務員的退出機制，通過績效考核成績等標準綜合評判，表現較差的委任制公務員退出職位，讓表現突出的聘任制公務員進入，獲得長期擔任公務員的機會，實現聘任制公務員與委任制公務員的轉化，暢通了聘任制公務員的晉升渠道，也使“鯰魚效應”真正發揮作用。這對于激發聘任制公務員與委任制公務員工作積極性具有重大作用，也有利于從根本上發揮公務員聘任制的積極作用。

四、結語

公務員聘任制之所以成為社會各界關注的熱點問題，是因為該項制度不僅關系到黨政機關工作的高效運行，還與社會公眾的利益密切相關。豐富和完善公務員聘任制是創新和發展我國公務員制度的重要基礎。公務員聘任制在我國尚屬于試點階段，在實施過程中也暴露出一些問題，但公務員聘任制改革是一項系統的工程，不可能一蹴而就，要在現有公務員規范制度下，穩步推進公務員聘任制度的完善，著力解決已經暴露出的嚴重問題，借鑒其它國家和地區的先進經驗，在穩定中追求彈性，實踐中挖掘經驗，對于完善我國公務員制度、建設社會主義法治國家具有重要意義。

[1] 蘇禮和．公務員聘任制面臨的困境及其對策分析[J]．西南交通大學學報，2009，10（5）：121- 125．

[2] 公務員聘任制的誘惑[EB/OL]．中公教育網，http://www.offcn.com/news/2015/0413/6177.html，2015- 4- 13.

[3] 公務員聘任制試點觀察：暴露多種問題[EB/OL]．新華網，http://www.qh.xin huanet.Com/2015- 05/25/c_1115393220.htm，2015- 05- 25．

[4] 公務員改革最新消息：聘任制公務員“臨時工心態”致流失率高[EB/OL]．新京報，http://www.askci.com/news/ 2015/04/13/85832ujqg.shtml，2015- 4- 13.

[5] 天價公務員顏兵五十萬年薪好看不好拿[EB/OL]．青島新聞網，http://info.jobcn. com/article/86175，2006- 05- 13.

[6] Temporary Federal Employment: In Search of Flexibility and Fairness, A Report to the President and the Congress of the United States by the U. S. Merit Systems Protection Board[Z]. September, 1994.

[7] 陳新喆. 中美公務員聘任制對比研究[J]. 人才資源開發，2014，（1）：68- 69．

[8] 高家偉. 德國政府雇員制度的啟示[N]. 法制日報，2003- 01- 09．

[9] 吳麗娟. 中國公務員聘任制改革的現實困境與路徑選擇—基于中西方公務員制度的比較分析[Z]. 當代中國政治研究報告，2012.

On realistic Predicament of Civil Servant System and the Countermeasures

LIU Wei, DAI Jia-wei
(Law School, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan Hubei 430073, China)

The Civil Servant Employment System has been determined by the implementation of the "Civil Law"in the law of our country, then the provinces conducted a pilot project of the Civil Servant Employment System, in the implementation process, the Employmen System has achieved some effect. But it also exposed scope of application too small, the mode of employment is far from standalization; the lack of universal recognition, promotion channel blockage; performance appraisal standards are not clear, a disguised iron rice bowl; the process of implementation of quick success, a serious brain drain; and some problems ,such as it’s hard to create a fundamental effect on the appointing system, Binding extraterritorial mature experience, China should improve laws and regulations, definitude and specify implementation measures; updating the traditional concept of the formation of common identity; improve the performance appraisal standards, establish a scientific reappointment and dismissal system; improve the training and development system, play the biggest role; establishing emplyment and the appointment system of civil servants conversion mechanism solutions.

Civil Servant; Employment system; Appointment System; Achievements; Dismissing; Traning

D630

A

2095－414X(2016)02－0072－04

劉巍（1967-），男，副教授，碩士，研究方向：行政法學.