中國城鄉土地市場一體化路徑研究

何世光

（甘肅省國土資源規劃研究院，甘肅 蘭州 730030）

中國城鄉土地市場一體化路徑研究

何世光

（甘肅省國土資源規劃研究院，甘肅 蘭州 730030）

本文通過回顧我國土地市場的演變過程，分析了其存在的問題及產生原因，總結了探索城鄉土地市場一體化的成功模式，提出了構建城鄉統一土地市場的政策建議，以期為破解城鄉二元結構、促進城鄉協調發展提供參考。

土地市場；一體化；路徑

1 土地市場演變

1.1 農地市場演變

從20世紀80年代初推行家庭聯產承包責任制到1984年，農村開始出現自發的農戶之間的土地轉包。1984年中央1號文件第一次明確提出，允許農戶土地承包權自主、有償流轉。隨著發達地區農村產業結構調整和鄉鎮企業的發展，土地流轉的比例加大。到20世紀90年代初，土地流轉主要發生在發地區和城郊地區，主要形式是集體組織出面，推動土地規模經營。20世紀90年代中期以后，農村土地流轉在中西部地區有所增加。土地流轉的形式包括轉包、轉讓、租賃、互換、代耕、反租倒包、入股等。

1.2 非農用地市場演變

改革開放前，我國實行的是土地供應無償、無限期使用的制度。1986年頒布的《土地管理法》規定行政劃撥和有償出讓兩種形式并行的土地使用模式。1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一幅8588平方米地塊的使用權，土地使用權在中國第一次作為資產進入市場。

1988年4月，《中華人民共和國憲法修正案》把原先《憲法》第十條第四款規定的“土地不能買賣”修改為“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這是現行城市國有土地轉讓制度的憲法依據。同年8月《土地管理法》重新修訂。1990年5月，國務院發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，明確規定土地使用權可以采用協議、招標和拍賣三種形式。從此，城市的土地都采取了有償出讓的方式。自那以后，廣東、江蘇、浙江等市場經濟發育程度較高的地區，對土地市場建設展開了積極探索。2000年1月6日，國土資源部頒布了《關于建立土地有形市場促進土地使用權規范交易的通知》，建立健全了土地交易管理制度，規范了有形市場運作。

2 存在問題

2.1 農民土地權利弱化

當前法律規定集體土地不得出讓、轉讓、出租用于非農業建設，集體土地所有者不得擅自改變土地用途，向非農用地者提供土地所有權須經人民政府審批等。同時規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，只有土地使用權可以依法轉讓。這就嚴格規定了集體土地所有權只能向國家以征用的方式轉移，任何自愿的橫向轉移和向國家的自愿縱向轉移都不允許[1]。另外，土地所有權主體界定不嚴，帶有較大變動性與不確定性，缺乏明確的規范的土地產權主體。可見，集體土地所有權被弱化，收益權和處分權受到嚴格限制。

2.2 地方財政過度依賴土地出讓收入

現行做法助長地方政府對土地強制征用的不健康依賴，因為地方既要依靠它獲得預算外收入，也要以此去補貼發展。根據相關統計，土地出讓收入占地方財政收入的20%～30%，有的地方的土地出讓收入甚至超過了預算收入，形成所謂的“土地財政”。

3 產生原因

3.1 傳統計劃經濟體制的產物

1949年10月1日后，在資金稀缺的條件下，我國為了保證城市工業的快速發展，通過嚴格的戶籍管理體制、嚴格扭曲產品和生產要素價格的宏觀政策、高度集中的資源計劃配置制度以及沒有自主權的微

觀經濟機制等手段，建立了城鄉分割的二元經濟結構和二元管理體制。城鄉分割的土地市場制度就是在這種二元體制背景下逐步形成的，土地作為一種生產要素在城鄉之間不能自由流轉。

3.2 法律制度不完善

《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這兩種不同所有制的土地具有不同的權利體系。農村集體土地僅限于農用；城鎮建設使用農地由國家征收，征地按農地原用途補償，有償出讓土地使用權的收入全部歸政府所有。也就是說，農民的土地權利僅限于農用范圍，而城鎮化過程中農地轉為城市建設用地以及由此產生的巨大收益完全由政府掌握，土地所有者被排除在外。

3.3 土地征收制度阻斷城鄉土地市場

隨著工業化、城市化的加速發展，必然有相應數量的農村土地轉換為城市或工業用地，在我國，這種轉換的唯一合法途徑是土地征收。《憲法》第十條第三款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。該土地用途轉換制度包括兩個環節：一是國家或其代理人各級人民政府征收農村集體所有、農民承包經營的土地，“轉換”成國有性質的土地；二是通過城市土地市場，以“招、拍、掛”、協議、劃撥等形式出讓土地。國家壟斷土地征收市場，既是農村農民土地市場的獨家買者，又是城市一級土地市場的獨家賣著。可見，土地由農業用地轉為城市用地，并非是土地的供給者和土地測需求者直接進行市場交易，正是這種人為設置的制度壁壘把城鄉土地市場割裂。

3.4 宅基地使用制度割裂城鄉居住用地市場的統一

農村宅基地使用制度可以概括為：集體所有，無償無期限使用；一戶一宅，面積要相當；不能流轉[2]。城市居民和農民的房屋均屬于個人財產，兩者并無多少區別。但城市住宅包括其占用的土地使用權可以自由買賣，農村宅基地的轉讓就受到限制，不能自由轉讓，這顯然不合理。當前宅基地使用制度具有濃厚的計劃經濟色彩，這與城鄉統籌發展的要求相去甚遠，引發不少問題，如不能合法抵押和流轉，存在地下交易；農村宅基地閑置嚴重，小產權房等。

4 城鄉土地市場一體化的實踐模式

4.1 南海模式

從1992年開始，南海市縣、鄉兩級政府抓住外地資金在當地投資建廠的時機，試行在不改變土地所有權性質的前提下，對農村集體土地統一規劃，將土地或廠房出租給企業使用，村民憑股權分享土地非農化的增值收益。這樣，集體土地不用經過國家征收就可直接轉為建設用地。南海模式實際上是一種土地股份合作制。

4.2 蘇州模式

該模式是在吸引外資的過程中形成的，其主要內容是依法取得的農村集體非農建設用地使用權，可以在不改變集體土地所有權的前提下進行轉讓、出租和作價入股，集體存量非農建設用地可以直接進入市場交易，但不得用作大型娛樂和高檔房地產開發項目。2002年，蘇州市在城鎮規劃區內全面探索國有土地和集體土地“國有、集體兩種產權、同一市場、統一管理”的土地流轉新途徑。

4.3 蕪湖模式

按照依法、自愿、有償的原則，蕪湖市成立土地流轉服務中心，以農戶土地承包經營權轉讓為主要形式，通過轉包、轉讓、出租等方式減少土地撂荒，擴大農戶土地規模經營，在轉讓、租賃、作家入股等形式的流轉行為期限結束后，土地仍然是農民集體所有。土地收益由縣、鄉、村集體按照1∶4∶5三級分成。蕪湖模式的實質是鄉鎮政府自行供應建設用地，流轉土地的村集體所有權不發生變化，是一種建設用地供應方式的創新[3]。

5 政策建議

十八屆三中全會提出 “城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。這為中國土地制度的進一步改革指出了方向。筆者認為，構建城鄉統一土地市場應從以下幾個方面入手。

5.1 修改相關法律、掃清制度障礙

現行土地法律法規的相關規定成為集體建設用地進入城市建設用地市場的法律障礙。為構建城鄉統一土地市場，必須對相關的條款進行修訂，為城鄉土地市場一體化提供法律保證。

首先，應修改《憲法》。憲法第十條規定：“城市的土地，屬于國家所有”，但是這里的城市指建成區，還是行政區，憲法并沒有予以明確，這就造成實踐中一些地方政府濫用土地征收權利，盲目擴張城市邊界的問題。

另外，需要修改《物權法》及《土地管理法》。按照物權法定的原則，確認農村集體建設用地使用權及其內容，規定農村集體建設用地使用權和宅基地使用權與城市建設用地使用權一樣，享有轉讓、互換、出資、贈與或抵押的權利。

5.2 明確村名小組為集體土地所有權產權主體

明確以村民小組為單位的農村集體經濟組織為農地的所有者，代表村民行使土地所有權，并發給土地所有權證書，以法律形式予以確認。因為在組的范圍內保存了幾十年來中國農地制度變遷的最完備的信息資料。同時，較小范圍內的村民小組具有歷史形成的巨大內聚力，這種內聚力具有較強的排他性，而這種對土地資源的排他性占有、使用和收益的獨享正是形成完整產權的必要條件。

5.3 打破政府對土地市場的行政壟斷

構建城鄉統一的土地市場，打破政府對土地市場的行政壟斷，讓農地直接合法入市是必然和現實的路徑選擇。打破政府對土地市場的行政壟斷，就是改革征地時農轉非的唯一合法途徑的制度安排，把征地行為嚴格限定在公共利益用地范圍內。可以將公共利益界定為“公益性、非營利性”，對于公益性可以采用列舉式的規定，將其嚴格限制在國防建設用地、政府機關用地等范圍；對于“非營利性”可以采取列舉式和定義法相結合的方式加以界定，如國家重點工程建設、交通運輸用地、能源建設用地等[4]。

5.4 建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制

要按照初次分配給基于產權、再次分配稅收參與的原則，合理分配集體建設用地使用和流轉中的土地收益[5]。第一，將土地出讓收入和成本支出全部納入財政專戶和收支兩條線管理，實行收支全額預算管理，保障征地補償資金能夠全額到位，并由政府機關直接向被征地農戶支付征地補償費；第二，讓中央政府參與土地出讓金的分享，通過分享比例的調節，弱化地方政府擴大土地收益的動機，加強對地方政府土地開發的節制力度；第三，建立合理土地出讓金使用制度，借鑒香港土地基金成功經驗，建立國有土地收益基金，規范土地收益的管理和使用，將土地出讓金收入按土地出讓年度分期使用，控制當期政府土地收益使用規模，在當期政府與未來政府之間合理分配土地出讓金。

[1] 付光輝,劉有兆,吳冠岑.論城鄉統籌發展背景下城鄉統一土地市場構建[J].中國土地科學，2008,22（2）：37-38.

[2] 盛榮,許惠淵.城鄉一體化背景下農村宅基地制度改革探索[J].國土資源，2004（10）：35-35.

[3] 張合林,都守一.城鄉統一土地市場制度創新及政策建議[J].國土資源，2007（2）：22.

[4] 劉小玲.建立我國城鄉一體的土地市場體系探索[J].南方經濟，2005（8）：37-40.

[5] 王小映.平等是首要原則[J].中國土地，2009（4）：20-20.

F713.5