基于黑龍江省洪水風險管理的思考

侯百君

(黑龍江省水利廳，哈爾濱 150001)

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基于黑龍江省洪水風險管理的思考

侯百君

(黑龍江省水利廳，哈爾濱 150001)

摘要：由于特殊的地理位置和獨特的自然氣候,黑龍江省洪澇災害頻繁。多年來，人民群眾生命財產安全和糧食安全始終受到嚴重威脅。加強洪水風險管理，探索開發利用洪水資源，改變黑龍江省傳統防洪模式，是適應國家要求，順應黑龍江省防汛工作發展實際需要的必經之路。文章分析了當前黑龍江省實施洪水風險管理面臨的主要問題，提出了初步解決方案，對于促進黑龍江省經濟社會和諧穩定發展具有非常重要的意義。

關鍵詞：洪澇災害；控制管理；風險管理；主要問題；黑龍江

0前言

黑龍江省境內水系交錯，河流縱橫，有黑龍江、松花江(含嫩江)、烏蘇里江、綏芬河四大水系。有流域面積50 km2及以上河流2881條，總長度為9.21 萬 km；流域面積100 km2及以上河流1303條，總長度為6.55 萬 km；流域面積1000 km2及以上河流119條，總長度為2.40 萬 km；流域面積10 000 km2及以上河流21條，總長度為1.03 萬 km。共有水庫1148座，總庫容277.90 億 m3。其中：已建水庫1133座，總庫容262.62 億 m3；在建水庫15座，總庫容15.28 億 m3。堤防總長度為14 213 km。5級及以上堤防長度為12 292 km。

由于復雜的水系條件、特殊的地理位置以及薄弱的防洪工程現狀，黑龍江省頻繁遭受洪澇災害的襲擊，人民群眾生產生活、生命財產受到嚴重威脅。特別是1998年、2013年，黑龍江省兩次發生特大洪水。僅2013年特大洪水就造成了全省120個縣(市、區)、農場分局，905個鄉(鎮)、12350個村屯受災。受災人口526.6萬人，轉移人口34.3萬人；損毀房屋8.89萬戶；農作物受災面積265.4 萬 hm2、成災面積185 萬 hm2、絕收面積81.5 萬 hm2。洪災還造成畜牧、林業、水產和道路、電力、通訊設施等較大損失。據不完全統計，2013年洪澇災害共造成直接經濟損失327億元，其中，水利損失30多億元。

近年來，黑龍江省不斷在防洪減災項目上加大投入，開展了很多扎實有效的工作，特別是在2015年全面實施了山洪災害防治非工程措施項目建設。但同時，也發現洪災只能在一定程度上減輕而不能完全消除。單純的抗洪、防洪已經不能適應新時期下人水和諧的新理念、新要求的需要。針對當前“十三五”開局新形勢下防汛抗旱工作的新要求，迫切的需要各級各部門深入研究如何實現從控制洪水向洪水管理進行轉變。這是黑龍江省防汛工作發展的必由之路，也是適應省情發展、保障經濟社會穩定快速發展的硬性要求。

1洪水風險管理的內涵

洪水管理是指人們理性協調處理人與洪水之間的關系，承擔適當程度的風險，不斷規范洪水調控行為，合理利用洪水資源，確保滿足經濟社會可持續發展需要等的一系列活動。一直以來黑龍江省的防洪策略主要偏重于洪水控制。我們要推進從洪水控制向洪水管理轉變，就一定要承擔一定程度的洪水風險。洪水風險管理就是要綜合利用防洪工程措施與防洪非工程措施，合理調整存在于人與自然之間、人與人之間在洪水風險基礎上建立的厲害關系，實現經濟社會的最大安全保障和可持續發展。

一是實現洪水的資源化。洪水資源化是洪水風險管理的關鍵環節和重要內容。洪水是非常規的水資源，具有為害、興利的雙重屬性，對洪水資源進行開發利用的難度和風險比開發常規水資源要大，我們必須按照新的治水理念，切實轉變傳統防洪觀念，統籌考慮防洪減災和興利，綜合采用防洪工程措施和風險管理、現代先進的信息技術以及科技手段等防洪非工程措施對洪水進行有效管理，對洪水資源實施合理配置。洪水的合理利用，不僅能夠滿足人類對于水量、水能的需求，還具有維持河道行洪能力、改善水環境、補充地下水源、維持生態系統平衡等多種功能，但要獲得較大的利益，還需要適度承擔一定風險，特別是要注意，對在洪水資源化過程中利益受損的有關單位和個人，應給予充分的補償。

二是實現風險的合理化。洪水的風險是不可避免的，洪水治理具有長期、復雜、艱巨的特點。黑龍江省是國家產糧大省，在保障國家糧食安全和人民群眾生命財產安全的前提下，顯然“讓人類遠離洪水”或“還洪水以空間”的思路不適應我省治水管水的實際需求。我們應該按照適度承擔一定風險的理念，按照厲害關系合理分擔風險，劃分不同區域，采取多種措施，將洪水帶來的風險降低到最小，盡可能實現人與自然相和諧、各區域之間相合作、水利與民生相協調的發展之路，通過采取多種措施使洪水造成的災害盡可能的控制在一定范圍內。

三是實現人與洪水和諧共處。洪災應該說是水與人相互作用的結果。導致洪澇災害發生的因素，除了降雨、地形地貌等自然因素外，還與人類的自然活動密不可分。例如，河道設障阻礙行洪，人為破壞防洪設施等等。2013年大水期間，松花江上游河道設障問題就嚴重影響了松花江的水位。要實現從控制洪水向洪水管理轉變，就必須著力關注人類活動，盡量減少人類活動對防洪的不利影響。必須依法規范人類的涉洪活動，使人類的活動能夠適應洪水的發展規律，盡量減少洪災發生的社會成因。因此，在洪水風險管理過程中，只有做到在防止水對人類的侵害的同時又要防止人對水、對自然的侵害，才能實現人與自然和諧共處。

2存在的主要問題

從當前黑龍江省實際情況看，推進洪水風險管理，實現洪水的資源化，仍然存在很多的困難和阻力，迫切的需要各級各部門去研究解決。

一是防洪基礎設施十分薄弱。各類江河治理工程尚未達標，三江治理項目仍在緊鑼密鼓的推進中，中小河流治理項目仍需要進一步推進。主要江河缺乏控制性工程，對洪水的調蓄能力明顯不足。二是人口、耕地密度大，留給洪水的回旋余地比較少。難以象其他國家和地區那樣預留出很多調蓄洪水的湖泊和濕地，只能依靠堤防和少量的蓄滯洪區等防洪工程直接防御洪水，防洪壓力和風險都較大。三是洪水成災影響程度較大。洪水威脅的區域基本與經濟相對發達的區域和耕地重疊，洪水災害威脅嚴重。一旦發生洪澇災害，直接就會造成人民群眾生命財產損失。四是河道行洪區設障問題突出。近年來，很多河道存在圍墾開發、灘區造林、攔河筑壩、亂采亂挖、非法采砂等人為設障、侵占河道的現象，河道行洪能力不斷降低，嚴重影響了大江大河防洪安全，提高了推進洪水風險管理的難度。

五是長期以來形成的固有防洪觀念轉變困難。多年來，黑龍江省防洪工作已經形成了固定的思維模式，從各級領導到廣大人民群眾對洪水風險管理、洪水的資源開發利用沒有深入進行研究探索，還存在著畏難情緒，迫切需要改變。

3推進洪水風險管理的幾點建議

當前黑龍江省經濟社會發展已進入關鍵時期，科學做好防洪抗洪，合理利用洪水資源對于我省經濟社會發展意義重大。根據黑龍江省實際情況和存在的問題，提出如下建議：一是加強洪水風險基礎管理。選擇有適度風險的洪水管理模式，科學確定防御對象和防洪標準。其標準既不能無限提高，也不能太低；要與全省的財政承受能力、遭受災害以后的社會經濟影響以及災后重建的恢復能力等相適應。同時，按照國家統一部署，加快推進洪水風險圖編制。洪水風險圖是融合地理信息、防洪工程及非工程信息、洪水特征及其風險分布信息，而以地圖形式表征的具有一定規范化程度，直觀反映洪泛區防洪態勢，用以分析、傳遞、匯總、處置洪水風險信息的專題地圖和圖表。它的主要作用是在堤防、水庫等水利工程發生潰堤時，能夠根據事先編制的該地區洪水風險圖，準確判斷出洪水可能的淹沒范圍，及時組織人員、財產轉移，從而減少洪澇災害損失。同時，也為科學指揮抗洪搶險提供了決策依據。因此，必須加快推進黑龍江省洪水風險圖編制工作，特別是大中城市、主要江河干流、大中型水庫下游等地區的洪水風險圖編制工作。二是加快建立洪水資源綜合利用體系。在有效控制風險的前提下，積極開始探索小流域洪水綜合治理。以科學調度和合理利用為主線，以發揮洪水的水、沙資源優勢為目標，盡量滿足流域內經濟社會和生態發展的新需求。同時，要加快完善防洪減災工程體系。不斷加快三江工程建設進度，提高主要江河干流堤防建設標準。抓緊推進山洪災害防治項目后續工作，開展中小河流堤防治理，加大雨水資源利用、地下水回灌力度，充分發揮水庫攔蓄、濕地調蓄、蓄滯洪區等措施的作用。水文氣象部門要密切配合，延長洪水預報的預見期，盡量做到科學預報，提高預報精度。三是切實提高防洪科技水平。當前，國家正在大力推進防汛抗旱指揮系統建設工作，我們要依托防汛抗旱指揮平臺，依靠先進的科學技術、裝備，強化預報預警，完善信息傳遞渠道，切實提高洪水預測預報、協調指揮調度、抗洪搶險決策的科技水平，盡快實現防汛抗旱現代化。同時，要不斷學習和借鑒國外的先進的防洪技術和洪水管理經驗，跟蹤先進的現代化防洪理論動態，積極開展適合黑龍江省實際情況的防洪技術和管理理論的研究。特別要高度重視防洪工程體系調度研究、洪水風險分析和管理、堤防意外潰決分析、水庫潰壩洪水演進分析、生態型防洪工程建設研究等工作。四是著力抓好河道行洪區管理。對河道行洪區和防洪工程保護范圍嚴加管理，嚴禁從事任何造成壅水、沖刷、淤積等不利影響的生產活動。對河道管理范圍內尤其是重要河道、重點水域內影響行洪的攔河筑壩、圍堤、房屋、漁池、采礦棄渣、垃圾、違章建筑等障礙物以及灘區居住人員進行全面排查，認真建賬造冊，提早制定清障方案。按照“誰設障，誰清除”的原則，嚴肅懲治違法設障行為，按期清除障礙物，堅決杜絕河道內水毀的私建圍堤、攔河筑壩、房屋、漁池等障礙物和已清除圍堤重建。五是高度重視洪水風險管理宣傳工作。一方面高度重視洪澇災害防治知識的宣傳教育，增強廣大人民群眾的水害憂患意識，利用廣播、電視及互聯網向公眾播放，普及防災減災知識，提高自我保護能力和參與防災救災的自覺性。另一方面加強洪水資源開發利用宣傳工作。通過制作各種公益專題片，學習引進國內外先進的洪水風險管理模式，使各級領導干部和廣大人民群眾充分認識到開發雨洪資源對我省經濟社會發展的重要意義，從思想上轉變對洪水管理的認識，進一步推動我省洪水風險管理工作有序開展。

參考文獻：

[1]黑龍江省水利廳，黑龍江省統計局.黑龍江省第一次水利普查公報[R].哈爾濱：黑龍江省水利廳，黑龍江省統計局.2013-05.

[2]黑龍江省防風抗旱指揮部.黑龍江省2013年防風抗旱工作總結[R].哈爾濱：省防汛辦公室.2013-09.

Thinking of Flood Risk Management in Heilongjiang Province

HOU Bai-jun

(Heilongjiang Provincial Water Conservancy Ministry，Harbin 150001，China)

Abstract：Flood and waterlogging disasters occurred frequently in Heilongjiang Province due to special geographic position and unique natural climate.The safety of people's lives and properties and the grain safety have been treated seriously in many years.To strengthen flood risk management，explore，develop and use flood resources，and change the traditional flood control model in Heilongjiang Provincial is to meet the requirements of state and the only way to comply with practical needs for Heilongjiang Provincial flood control development.The paper analyzes the major problems faced by flood risk management implemented presently in Heilongjiang Province and puts forth the primary solution scheme，having a very important significance for promoting the harmonious and stable development of eco-society in Heilongjiang Province.

Key words：flood and waterlogging disasters；control management；major problems；Heilongjiang Province

文章編號：1007-7596(2016)04-0005-03

[收稿日期]2016-03-22

[作者簡介]侯百君(1964-)，男，黑龍江蘭西人，現任黑龍江省水利廳副廳長，黑龍江省防汛抗旱指揮部專職副指揮；曾兼任黑龍江省水利水電勘測設計研究院副院長。

中圖分類號：TV87

文獻標識碼：A