新形勢下二三線城市空城現象的影響因素及破解策略
——以湖南長沙為例

湖南農業大學工學院 周培祺

新形勢下二三線城市空城現象的影響因素及破解策略
——以湖南長沙為例

湖南農業大學工學院 周培祺

2016年中國房地產市場在去庫存的頂層思路下，不斷深化供給側改革，但廣大二三線城市的空城現象依舊嚴峻。本文以長沙為研究背景，提出空城問題是由諸多誘導因素綜合而成，接著逐步分析出導致空城現象的社會、政策、經濟誘因，并結合相關數據和案例進行了深入剖析。并在此基礎上，從新城新區規劃、建設、運營各階段進行深入思考，概括指出從根本上解決空城問題的具體建議。

新形勢 二三線城市 空城現象 誘導因素 治理對策

近年來，眾多二三線城市紛紛進入城鎮化建設進程，其中最引人關注的就是城鎮化的過度房地產化造成了住宅的空置與浪費，越來越多的新城和新區變成了“空城”。所謂“空城”，主要指那些建成后無人或者少人居住而導致房屋空置率過高，城市可容納人口遠大于其實際人口，缺乏城市活力的城市或者城區[1]。空城現象的蔓延，既浪費土地等稀缺資源，也會使城市的債務風險上升，甚至可能帶來系統性金融風險，并影響到社會穩定。

2016年3月，李克強總理在政府工作報告中強調，要深入推進以人為核心的新型城鎮化，提高城鎮化質量，提高內在承載力，不可人為“造城”。面對我國目前房地產庫存過大的大趨勢，市場供應存在結構性矛盾，二三線城市的去庫存問題嚴峻，空城現象問題的研究就顯得更加迫切和必要。

1 以長沙為例的空城現狀

長沙市的空城問題較之不少城市的“觸目驚心”尚處正常范圍，但區域特征明顯。在主城區，交通和配套較完善的社區，入住率良好，基本在80%以上，而河西金星大道、瀏陽河東、省政府南等近年才開發起來的地段，交房一兩年后房屋空置率極高。據長沙市房地局數據顯示，2014年長沙市六區總體住宅空置率為44.16%，其中待售面積為7.00%，未收房率10.01%，收房未入住率27.15%。從各行政區看，望城區住宅空置率最高，為62.93%；雨花區空置率最低，為32.51%?？梢哉f正上演著長沙版的“空城計”。

當下建筑面積增長過快與城市人口規模有限的矛盾表現突出。2014年，長沙市常住人口731.15萬人，同2013年相比增長1.25%；2010年～2014年長沙市常住人口年均增幅僅為0.95%，與2000年～2010年年均增速相比下降0.4個百分點；2010年～2014年年均增加凈流入人口低至1.5萬人。同期城市房屋年均竣工面積達2059.61萬平方米，其中住宅竣工面積占了房屋竣工面積的60%左右，平均到每個新增人口上的住宅竣工面積竟高達184平方米。

2 影響因素

關于導致空城現象形成的原因，學者們持有不同的觀點。徐煜輝認為地方政府受住宅開發利益驅使，使得住宅用地擠壓了其他城市功能用地，造成了新城區城市功能的混亂，生活氛圍難以形成[2]。崔素艷指出，新城發展過程中出現的空置率高的現象，在于交通、醫療、教育等配套基礎設施不夠完善[3]。高志則指出，缺乏產業支撐，無法帶動就業，純粹由地方政府投資拉動是導致空城的重要原因。筆者認為空城現象并不像我們常態所理解的那么簡單，某一城市或者社會問題是由諸多因素綜合而成，我們應避免走片面化、極端化的道路。

2.1 社會誘因

2.1.1 人口發展規模有限，勞動力流入受阻

城市的發展規模受人口發展規模與集聚度的限制。首先，人口紅利消失，勞動力人口正在下降，農村人口老齡化程度不斷加深且與城鎮差異越來越大，當前城鎮化速度將難以為繼。其次，二三線城市人口外流現象嚴重，從而進一步降低城市的住房需求。更深層次的原因在于勞動力社會，經濟地位的過度差異化和人口結構與住房需求錯位。新城由于發展的客觀原因，一般本地居民的生活，經濟條件明顯優于外來勞動力，這種經濟，社會地位的差異兩極化，阻礙了勞動力流入。此外，我國制造業人員收入水平與人員數量在結構上呈“金字塔模式”，高收入者少，中低收入者占了大多數。而目前新城中多以商品房為主，未考慮建設不同等級住房來實現不同收入階層的需要。

2.1.2 開發商盲目投資，出現過熱勢頭

我國目前的形勢是一線城市的房地產開發，尤其是市中心區已接近飽和，即使是實力雄厚的大型房企，在一線大城市拿地都變得愈加困難。于是許多公司開始轉向二三線城市，而二三線城市本身對財政收入、GDP等的強烈渴求，催生了地方政府對開發商提供的一系列在一線城市不可能獲得的優惠政策，如以低價出讓、短期稅收返還等方式來吸引投資，此舉反過來又加大了開發商拿地的決心。

2.1.3 居民投機活動介入，住宅基本屬性喪失

近十年來，在快速城鎮化的進程中，房地產逐漸脫離居住使用的基本屬性，投機人把房地產商品當作股票來炒作，其根本預期是實現增值拋售并賺取溢價。特別是城市里很多原著民由于不限購而大肆炒房，推高房價使城市中原有中低收入者和被限購政策阻隔的外來人口被房地產市場邊緣化，打壓了合理的剛性需求和改善型需求。因為日漸上漲的投機活動，新城大片的住宅自然成了投機者眼中另一個可以進擊的市場。

2.2 政策誘因

2.2.1 政府主導下的城鎮建設，土地財政和政績考核制度扭曲

我國城鎮化最重要的特點是政府主導，在此基礎上的土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地權獲得收入用來維持地方財政支出，屬于預算外收入[4]。據湖南國土廳數據顯示，湖南“十二五”期間，土地出讓總價款4532.54億元，年平均土地出讓收入906.5億元，為同期地方財政收入的48.9%左右。在目前的財政制度安排下，地方政府在房地產領域擁有更多的自主權，新城區建設的相關房地產開發收入，如土地增值稅、營業稅等是地方政府重要的收入來源。一部分地方政府憑借其所擁有的特殊權力和專政力量，預先以低價收購他人的土地使用權，再高價出售給開發商，從中賺得高額差價，而且在應對政績考核的幾個關鍵指標，如GDP、招商引資、固定資產投資也顯得十分好看。

2.2.2 建設規劃嚴重脫離實際，缺乏科學論證

新城建設忽視地域經濟規模、人口總量、發展潛力等綜合因素，不顧產業發展的周期性影響，盲目跟風。部分城市粗放型增長，建設新城區貪大求洋的同時，其他城市精明增長和緊湊發展的方略也僅僅留于紙上。跟蹤長沙市的組織規劃與建設情況，就以往規劃給大家的印象，規劃總是滯后于城市的實際發展。長沙這一版的規劃在2014年才批復下來，而我們的目標早在2012年就已經完成，這種現象也是全國各大城市的一個通病，使規劃目標實施起來十分困難[5]。城市空間規劃的近期建設部分散見于土地利用總體規劃和城市總體規劃，細致程度不夠，既給頻繁修改的城市規劃留出了空間，也常導致提前完成城市遠期規劃建設。

2.2.3 具體法律法規缺乏，新城區建設監管力度不夠

從英美等發達國家的經驗可以看出，新城建設的有序開展離不開完善的法律保障體系。我國目前沒有一部針對新城建設的具體法律法規，各地城鎮建設在《土地管理法》，《城鄉規劃法》等一般法律條款的約束下，基本由各地方政府自行摸索。這樣的法律環境下，地方盲目建城，新城建設重規模輕品質，新城規劃得不到有效實行，腐敗滋生等問題頻繁出現。

2.3 經濟誘因

2.3.1 產業集聚困難，就業支撐能力薄弱

城市發展是一個區域經濟問題，新城的發展須有較強地競爭力產業作為支撐，方可實現可持續發展[6]。大多數新城區的發展傾向于以房地產開發為主導的堆砌式開發模式，這樣就導致了兩個問題：產業的匱乏意味著就業機會的緊缺，新城吸引不了勞動力，無法集聚人口；新城沒有產業驅動發展，只能依靠政府“造城”，新城建設后期財政壓力劇增，違背了可持續發展觀念。在長沙，即使城市周邊的新城區具備生活成本較低的優勢，但由于新城區缺乏產業支撐所帶來的弊端，依舊無法吸引中心城區人口到新城區居住。

2.3.2 生產性服務滯后，配套設施不完善

生產性服務業的發展影響著制造業的技術水準和企業生產成本。新經濟地理學的中心外圍模型揭示了地區間競爭出現的成本差異會通過循環積累因果機制拉大地區間的差距，配套服務業不能滿足制造業的發展要求必將阻礙制造業持續發展并影響產業遷入和勞動力流入[7]。新城中樓盤周邊的配套設施往往要比該樓盤竣工遲若干年，其交通、醫療、教育，商業等配套不全，居住項目品質和品位低下。

3 破解策略

一個城市的繁榮，在很大程度上取決于城市先進理念的科學引導，所以要努力剔除已有落后的城鎮生長模式，未來的城鎮建設應回歸人本導向。在新的時代背景下，尋找更加有效的城鎮化發展模式，從規劃、建設、運營各階段展開思考，多策并舉綜合防治空城現象。

3.1 加強土地規劃立法，制定新城相關的法律法規

通過土地規劃立法，避免土地使用效率不高、項目分散、產業重復的現狀。完善現有的用地審批制度并建立專門的建設用地審批監督小組，健全監管機制，以此削弱地方政府開發新城和房地產的動機，杜絕追求政績和土地財政而隨意出讓土地的行為。新城法律訂立過程中，學習并借鑒發達國家的歷史經驗，制定如英國的《新城法》，美國的《城市發展與新城開發法》等用以明確開發主體、開發程序、土地政策、資金籌措、住宅標準等事宜，為新城建設項目評估程序的全面進行提供堅實的法律保障。

3.2 做好新城統籌規劃，實現新舊城區協調發展

規劃編制上，要提高城市空間規劃深度，理性判斷城市發展規模，科學劃定城市增長界線，逐步從傳統的城市空間規模擴張發展向“存量挖潛”與“限量利用”的精明發展方式轉變?；A設施建設中，滿足居民所需的一系列生活設施，除住宅外，還應規劃有學校、醫院、超市、菜場、購物、娛樂、社區服務中心等。在產業布局和基礎設施建設中新舊城區不可割裂，須通盤考慮二者利益關系。適度控制新舊城區之間的距離，加強建設快速公交，軌道交通等互聯互通基礎設施，實現新舊城區人流、物流、信息流的互通互動，逐步形成有機整體。

3.3 創建有力的人口導入機制，推進多屬性住房產品供給

全面推進農民工落戶、居住證管理等戶籍制度和社會保障制度改革實行。其一，支持農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮工作和居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口等群體的購房需求，重點研究農民工戶口變動仍保留“三權”(土地承包經營權、宅基地使用權、集體利益分配權)；其二，把符合條件的外來人口逐步納入公租房供應范圍，探索政府直接補貼農民在城市買房，把住房公積金體系擴大到農民工和個體工商戶中；其三，健全金融制度，既要嚴格制定和執行剛性需求與投機投資購買的利率差異，又要完善住房按揭貸款利息抵扣個人所得稅政策，降低剛性需求客戶購房資金成本。建立商品房供給為主，經濟適用房、廉租房為輔的住房系統；大力發展住房租賃市場，建立租購并舉的住房制度，搭建住房租賃信息政府服務平臺；支持房產開發商改變經營模式，將其積壓房源向社會出租，從單一的開發營銷向租售并舉轉變。

3.4 依托優勢產業，延伸產業鏈

解決空城問題的核心之一在于產業發展。新城建設初期在一定規模房產形成之后，須引進一批適合本地發展且與本地產業相契合的產業融入本地經濟體，不斷延伸產業鏈，形成集聚經濟。針對本地鄉鎮企業規模小，經營分散的狀況，對科技含量高、后勁足、預期市場競爭力強的企業給予扶持。新城在不斷發展過程中，要平衡好專業化與多元化之間的關系，既要依靠產業的專業化形成比較完整的產業鏈，又要加大其他產業的培養力度，防止因產業單一出現大的經濟波動風險。

3.5 打造優質精品項目，提升城市內涵

扶持并鼓勵開發企業追加投資，根據不同地域、不同城市自然、人文、民俗特色和消費需求，運用新技術嵌入文化、科技、生態等宜居要素整改和優化滯銷或新開發的住宅，打造長壽命、高性能、綠色低碳產品。開發商不僅僅是圈地蓋樓，更要做一個以輕資產模式或部分或全部持有物業的城市配套運營服務商，提供人性化、全方位、全天候的綜合服務，激發供給側對需求側的吸引力和拉力。在此過程中不斷為城市注入綠色環保的生活理念，不拘一格的人文關懷，從而提升城市生活品位。

3.6 用“互聯網+”重構空城治理路徑

我們要結合互聯網思維進行空城治理路徑的探索和創新，開展多元嘗試。首先，可以依靠互聯網將房產經營與發展的著力點由之前的產品轉向客戶，實現傳統的產品設計和創新向滿足人居住和社會需要方向的轉變。其次，發展房地產多媒體，使更多新型渠道的整合者圍繞買方需求進行激烈競爭，推進房商平臺崛起，促進房屋的租售，提升成交效率。另外，開發商可以同金融服務提供商合作開發各類房產融資服務的產品，應用互聯網金融市場新興理財產品刺激消費者需求。

重視空城現象并予以科學治理的任務雖然任重而道遠，但相關各方主體應該積極響應當前政策利好，抓住機遇，認清當下社會發展趨勢，借助互聯網科技突破傳統思維定勢不斷探索科學的治理對策，穩妥推進以人為核心的城鎮化建設，積極良性引導城市健康發展，使“空城”問題得以實質性的解決。

[1] 唐艾．新城空城化解決途徑研究[D]．西安建筑科技大學，2015．

[2] 徐煜輝，梁翌．以產業要素為主導的新城區土地利用研究[J]．山西建筑，2008(34)．

[3] 崔素艷，喻鵬．城市綜合體能否改變空城[J]．安家，2010(09)．

[4] 羅娟．擺脫地方政府“土地財政”偏好的路徑選擇[D]．湖南大學，2012．

[5] 王蔚，李博．“城市生長之設計長沙2020”論壇[J]．中外建筑，2015(11)．

[6] 陳建軍，楊飛．區域經濟轉型中“空城”現象原因及對策研究[J]．經濟縱橫，2013(11)．

[7] Paul Krugman． Increasing returns and economic geography [J]．Journal of Politics，1991(3)．

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