政治參與的人權譜系

陳佑武（1.西南政法大學行政學院，重慶 401120；2.廣州大學人權研究院，廣東廣州 510006）

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政治參與的人權譜系

陳佑武1，2
（1.西南政法大學行政學院，重慶 401120；2.廣州大學人權研究院，廣東廣州 510006）

摘 要：政治參與是一系列具有內在邏輯結構的人權的匯聚與集成，這些人權則以一定的規律規定政治參與的內在與發展方向。在此意義上，政治參與實質上就是人權的體現與訴求。就諸項人權結構與功能而言：知情權是政治參與的前提，表達權是政治參與的基礎，選舉權是政治參與的底線，參與權是政治參與的中軸，結社權是政治參與的組織，監督權是政治參與的保障。

關鍵詞：政治參與；人權；民主

主持人語：一般而言，一個國家人權狀況的好壞在很大程度取決于這個國家的經濟、政治、法治、文化等方面的發展水平以及國家主權的獨立狀況。這些方面發展好，人權保障就好；這些方面存在這樣或那樣的問題，人權保障必然會受到影響。除此之外，還有諸多因素影響一個國家的人權保障水平。例如，本期所討論的政治參與問題與人權價值的認同就與人權保障存在密切關系。政治參與渠道不夠暢通，自然與人權保障不夠充分存在一定關聯；而對人權價值的認同存在偏差，人權保障也不可能不受到影響。所以，人權保障是一個復雜的社會系統工程，涉及生活方方面面，需要社會各界群策群力，共同推進。

——廣州大學人權研究院 李步云研究員、陳佑武研究員

民主的本質是政治參與，只有通過實實在在的政治參與，人民主權才不會流于形式，公民也才會真正當家作主。故崇尚民主者，必重視政治參與。政治參與興則民主興，政治參與衰則民主衰。而欲政治參與不流于形式，需尊重和保障與政治參與之各項人權。這些人權與政治參與一榮俱榮、一損俱損，其保障與否直接關涉政治參與的成效與民主法治的得失。

一、政治參與的前提性人權：知情權

知情權是一項基本人權。首先，知情權根源于人類生存的基本需要。人是社會動物，人要生存、要發展必然需要獲取一定的知識與信息。因此，掌握一定的知識與信息成為人的生存與發展的邏輯結論。所以，知情權與生存權、發展權之間存在淵源關系。其次，知情權的實現往往需要對有關主體提出請求，要求其提供相關的信息，因而也具有請求權的性質。再次，知情權的實現不能受到國家的干涉，需要國家消極不作為；另一方面，知情權的實現也需要國家積極主動配合，需要國家積極作為。這就使得知情權兼具自由權與社會權的特質。最后，了解社會、感知外部是人的本性使然，即人有探索外部世界的內在需求，這也是知情權作為人權的人性基礎。

對于知情權，現代國家的憲法一般都作出規定。例如，俄羅斯憲法第29條規定：“任何人都有以任何合法方式自由地收集、獲取、傳遞、編輯和傳播信息的權利。屬于國家秘密的信息清單，由聯邦法律予以規定。”希臘憲法第5A條規定：“所有人有權根據法律的規定獲得信息。對這一權利的限制僅在其是絕對必要并且被證明是為國家安全，與犯罪作斗爭或者保護第三方權利和利益的原因時根據法律實施。”有的國家憲法則直接規定了對權利的知情權，如拉脫維亞憲法第90條規定：“每個人對自己所享有的權利有知情權。”從這些國家對知情權的規定來看，在規定知情權的同時一般也規定了例外或限制的情形。我國憲法則沒有對知情權作出明確規定。

知情權作為公民的基本權利，是公民政治參與的前提條件，是現代民主政治的基石。公民通過政治參與，使得公共權力的運行受到公民權利的監督與制約。這些監督與制約，需以知情權有效保障為前提條件。沒有知情權，公民的政治參與因信息的缺失而缺乏目的性，同時在政治參與的進程中也會因信息的缺失而缺乏方向感。“在民主過程中，參與人只有獲得充分的相關信息，才能進行實質性的參與，而保密減少了公眾可獲得信息的質與量，從而使公眾的參與難以實現。在這個意義上，沒有知情權就沒有真正的民主。”［2］因此，科恩認為：“一個社會如果希望民主成功，必須負責提供并發行普遍參與管理所需的信息。”“如果民主國家中，不論間接民主或直接民主，有治理權的公民處于一無所知的狀態，要想治理好這個國家是不可能的。”［3］羅伯特·達爾認為知情權與“表達意見的自由”是當代民主政治“最低程序性”的必要條件之一。［4］羅斯福曾提出“自由得以繼續存在的唯一確實的屏障，就是一個堅強的足以保衛人民利益的政府，以及堅強而又充分了解情況足以對政府保持至高無上統治的人民。”［5］列寧也曾認為“沒有公開性而談民主是很可笑的”［6］。在當今信息社會里，要參與國家與社會事務管理，必須充分保障公民的知情權。因此，知情權“是公民行使言論、集會游行示威、結社、出版等表達自由和選舉權、監督權等基本權利的基礎和前提”。［7］152

在任何一個國家或在這個國家的任何行業，公民要想取得自我實現與完善，首要一條就是要獲取相關的知識與信息。關于這一點，在網絡信息社會體現得尤為明顯。公民不掌握充分的知識與信息，就不可能作出客觀、全面、科學、合理的判斷以及形成相應的認識，由此可能導致決策、行為的失誤。因此，公民要判斷正確、決策正確以及行為不失誤，就應當盡最大可能實現自身的知情權，國家也應該不斷完善相關法律制度，盡最大可能保障公民的此項權利。

二、政治參與的基礎性人權：表達權

表達權與知情權，是政治參與的基礎與前提，二者密不可分。有知情權無表達權，則無以言表；有表達權無知情權，則無的放矢。因此，二者互為支撐，共同為政治參與奠基。有學者認為“在權利的譜系中，一項現實中無法回避也最為棘手的關鍵權利是表達權。在網絡時代，如果要尋找法治建設的突破口，一定非表達權莫屬。”［8］

表達權，亦可稱之為表達自由或表達自由權，不僅是國際或區域人權條約承認和保護的一項基本人權，也是許多國家憲法承認和保護的基本政治權利。表達權有廣義與狹義兩種內涵。廣義來看，除了包括言論自由與出版自由，還包括思想、信息或傳播自由、傾聽他人觀點和他人對事實描述的權利以及集會或結社的自由。［9］3甚至可以擴大到靜坐、示威或焚燒國旗等象征性言論，不對他人的觀點表態以及在某事上不發表自己的觀點和看法。［9］41所以，廣義的表達權包括了大部分政治權利。狹義的表達權僅指言論自由與出版自由，這也是許多國家憲法所規定的表達權的內涵。

次日一大早，大梁送我上路。走過東坡梁子，我說你轉去吧。大梁說不急。走了十幾里，到林家大塆了，大梁還要送。就這樣往東南走，一直走到了巴河邊，冇想到河水漲了，要過河還得往上游冤枉走五十里，上巴河那里才有座便橋。我又催大梁回去，說你不是頂喜歡聽書的么，這說書的幾年來不了一回，好容易今年碰上了，你回去聽聽吧。大梁說，我還是把你送到上巴河吧。

表達權對于政治參與的價值與意義主要體現在以下幾個方面。

第一，表達權是增進政治參與知識的基礎。通過公開討論、知識碰撞，盡可能地傾聽各種意見，特別是對立面的意見，達到盡可能接近真理。“廣開言路不會使人陷于污染的語言環境中，更不會讓人避開真理而選擇謬誤，在光明磊落的言論自由下，真理將戰勝謬誤。”［10］亦如霍姆斯所言：“吾人所欲求的至高至善唯有經過思想的自由交換，才比較容易獲得，亦即想要測試某種思想是否為真理的最佳辦法，就是將之置于自由競爭的市場上，看它有無能力獲得認可。”①Abrams V.United States，250u.s.616，630（1919）（Holmes，J.，dissenting）.只要表達權得到有效保障，任何觀念、看法都會暴露在人們的表達與交流之中，真理也會愈辯愈明。

第二，表達權是政治參與運轉的基礎。政治參與主要以表達權為基礎條件，沒有表達權，在政治參與的過程中便無法自由表達其意見，所謂民主推舉候選人、了解候選人和民主投票、民主監督將無從談起。表達權是公民表達意見、認可、同意和進行協商溝通的必要條件和基本原則，是制約公共權力，避免民主由多數統治走向多數人的暴政的必要保障。

第三，表達權是政治參與主體德性健全的基礎。德沃金認為，表達權可以健全表達者的人性，促進他的自我實現。通過表達權的行駛，公民成長為富有責任心的道德主體。通過表達，公民將自己的信念傳達于他人，從而實現自我價值。因此，壓制一個人的表達權不利于一個人德性的發揮和道德人格的健全。其嚴重后果是“這個自由若得不到承認，或者若無人不顧禁令而加以力主，那么在人的智性方面并從而也在人的德性方面便有毀滅性的后果”［11］。

第四，表達權是社會政治穩定的基礎。防民之口，甚于防川。表達權的正常行使為社會、政治、經濟乃至文化的發展或改革提供了一個良好的權利基礎。通過表達權的運轉，國家與社會的各個方面可以廣泛地聽取民意、甄別民意、吸納民意，使得各種意見都能反映出來，而不至于因得不到反映釀成禍患。

第五，表達權是政治文化繁榮的基礎。表達權通過提倡百家爭鳴、百花齊放，大力促進了文化繁榮，尤其是政治文化的繁榮。歷史經驗表明，表達權得不到有效保障甚至被踐踏，其政治文化必定也是踐踏人權的政治文化。關于這一點，我們國家在歷史上有過深刻的教訓。

基于表達權對于政治參與的重要意義，現代國家的憲法基本上都對表達權予以規定。例如，俄羅斯憲法第29條規定：“保障每個人的思想和言論自由。”德國憲法第5條規定：“人人享有以語言、文字和圖畫自由發表和傳播觀點以及不受阻擾地從普遍公開的來源中獲取信息的權利。出版自由以及廣播和電影的報道自由受到保障。對此不得進行審查。”丹麥憲法第77條規定：“任何人均有權在刊物、著作和發言中表達思想，但需對法院負責。禁止事前審查和其他預防性措施。”韓國憲法第21條規定：“國民享有言論、出版自由和集會、結社自由。”我國憲法第35條對表達權作了規定，即“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”。有學者指出第35條規定的各項政治自由均屬于表達自由范疇，而且表達自由是首要的基本人權。［7］154-155

三、政治參與的底線性人權：選舉權

選舉是現代民主法治國家最基本、最重要的政治參與行為。選舉權是公民最重要的政治參與權，是最重要的政治權利。

第一，選舉是實現民主的最基本方式。民主的真諦是人民當家作主，人民能夠自主決定自身的事務。在政治國家，這主要體現為公民參與到社會政治生活的方方面面，選舉則是最基本的參與方式。尤其在現代民族國家，無論從地域還是人口，要實現人民當家做主的民主內涵，基本上必須依托選舉才能得以實現。所以，現代選舉的實質，是人民主權的積存過程，是構建代議制大廈的關鍵性起點。［12］在此意義上，亨廷頓認為“選舉是民主的本質”。［13］

第二，選舉是人民自由意志的體現。《世界人權宣言》第21條規定：“人民的意志是政府權力的基礎；這一意志應以定期的和真正的選舉予以表現，而選舉應依據普遍和平等的投票權，并以不記名投票或相當的自由投票程序進行。”該條被視為“革命中的革命”，在這個革命性的框架里確定了一個國家民主制度的最低要求：政府的權力必須建立在“人民的意志”的基礎之上，而且必須有一個公民平等享有政治權利的民主參與的制度。［14］選舉不僅是政府權力合法性的基礎，也是公民最低限度的政治參與。《公民權利和政治權利國際公約》第25條也對選舉權作出規定：“每個公民應有下列的權利和機會，不受第二條所述的區分和不合理的限制：（甲）直接或通過自由選擇的代表參與公共事務；（乙）在真正的定期的選舉中選舉或被選舉，這種選舉應是普遍的和平等的并以無記名投票方式進行，以保證選舉人的意志自由表達。”我國憲法第34條規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”此外，幾乎世界各國的憲法對選舉權均有規定。

基于選舉權對民主法治社會的重要性，選舉權是政治權利中的首要人權。正如諾瓦克所言：“選舉權毫無疑問是最重要的政治權利。任何一個民主制度，只要其政治決策過程不是通過召開公民大會的方式（目前瑞士的一些城市有時仍然采用這種方式）來實現的話，那么它就必須依賴于議會、議事會或類似的機構中的代表的選舉。”［15］我國有學者也認為，選舉權是政治權利中“最為首要最為核心的權利”［16］。

四、政治參與的中軸性人權：參與權

“公民參與管理國家、管理政治，也不能只當作是執政黨和政府‘依靠群眾’‘走群眾路線’的工作方式，或調動民智民力的策略，更不能當作黨和政府的恩賜，而應當明確這是不容忽視的公民憲法權利。”［17］32這種憲法權利就是參與權，指公民或社會組織直接參與行政、立法、執法、司法等活動的決策過程的權利。我國憲法第2條第3款規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。這一規定是當代中國參與權作為一項憲法權利的重要依據。參與權作為公民廣泛參與國家、社會事務的權利基礎，現代各國的憲法一般對參與權有所規定。如芬蘭的憲法，在第14條明確規定“參與權”。大多數國家憲法對“參與”規定的條款體現參與權。例如，葡萄牙憲法第49條“參與公共活動”條款規定：所有公民有權直接或自由選舉產生代表參與政治活動和管理國家公共事務。從其內容來看，參與權的內涵主要包括公民的選舉權、立法參與權、行政參與權、司法權的社會參與、社會管理參與權。［17］336 -363

政治參與的核心與中軸是參與權，參與權是帶動政治參與的動力。

第一，參與權是政治參與的權利基礎。貝爾納·馬南曾指出：“民主的正當性體現在集體意志的形成過程之中，而不是集體意志本身。”［18］在馬南看來，在一個文化、價值多元的社會，只能通過相互平等的說理來證明自己觀點的正確性，通過自由、平等、持續的討論，用“普遍進行的討論”代替“普遍接受的一致意見”才是現實的選擇。因此，公民自由、平等參與討論是民主正當性所在，而其權利基礎無疑就是參與權，只有具備此項權利才有討論的資格。

第二，參與權是政治參與的權利表達。在人權的體系中，最能彰顯政治參與內涵的人權就是參與權。公民通過行使參與權，參與到國家與社會生活的過程就是政治參與逐步落實與實現的過程。參與權的行使與政治參與的實現呈正比例關系，參與權的廣度與深度決定了政治參與的廣度與深度。從這一點來看，參與權不過是政治參與的人權話語。

五、政治參與的　組織性人權：結社權

結社自由是民主法治社會公民不可或缺的政治參與行為之一，是僅次于選舉的政治參與行為。凡重視民主的國家，必重視結社自由。因此，結社自由作為一項人權，許多國家的憲法與法律均予以規范。

為了對抗強大的自然力量，人類必須過群居生活，因此結社是人的自然需求；為了對抗強大的國家權力，人類必須有社會組織，因此結社也是人的社會需求。隨著社會的發展進步，大自國家機構，小至民間社團的形成和組織，都旨在依靠集體協作力量進行各種社會斗爭和經濟文化活動。所以，結社自由主要是作為公民借以參與或抗衡國家權力的權利，是公民參與國家事務和社會事務管理的重要保障。［7］161 -162

也有學者甚至將結社與民主等同，認為結社是民主的關鍵所在。例如，馬斯泰羅內指出：“探討1848年之后歐洲民主的歷史，必須縱覽各個國家結社團體的發展情況并從政治角度加以闡釋”，“如果說結社是為了某一目標而自愿實現的一種社會結合的話，那么就應該承認，從本源上講，民主就是一種結社；結社與民主之間的這種深刻聯系使我們可以肯定，在不允許成立以社會目標為宗旨的和平的結社團體的地方，是不可能存在民主的”。“結社制度是邁向民主的一個偉大進步。”［19］市民社會理論與多元主義都認為“非營利組織不僅有助于民主，而且對民主至關重要”。［20］通過對美國民主的考察，托克維爾認為對專制的政治制約方式必須通過國家機構直接控制以外的市民社團的成長才能得到加強。如果說市民社會是民主不可或缺的條件，那么市民的社團應當是中堅力量。［21］

六、政治參與的保障性人權：監督權

監督權作為基本人權，在大多數國家的憲法中均有規定。一般而言，監督權亦有狹義與廣義的區分。狹義的監督權是指公民依法監督國家機關及其工作人員的權利。依據我國憲法，主要包括公民的批評權、建議權、申訴權、控告權、監督權和罷免權等權利。廣義的監督權是指公民對一切公共權力進行監督的權利。除了包括批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權、罷免權，還涉及到言論、結社、集會、游行、示威、通信等自由。［22］本文所指的公民監督權是從狹義角度而言的，以區別于前面已經論及的政治參與各項人權。

第一，監督權是促進政治參與健康發展的基礎。由于歷史傳統、經濟發展水平、政治體制以及執政者因素的影響，導致政治參與受影響或受阻。這不僅表現在濫用權力、以權謀私現象普遍，也表現為人權受到侵犯等現象。因此，賦予公民監督國家機關及工作人員的權利，既是民主政治發展和政治文明建設的必然要求，也是社會主義人權事業發展的客觀需要。

第二，監督權是實現政治參與的權利基礎。政治參與的實現涉及到經濟、社會、政治、法律以及文化等眾多層面。其中，監督權是實現其他權利的一項基本人權，這也是監督權與其他政治權利不同特質所在，即監督權本身就是為實現政治參與的各項權利服務的。

第三，監督權是完善政治參與主體人格的基礎。從政治參與來看，政治參與主體的人格完善需要以多種政治權利為基礎，并在這些政治權利的實踐過程中逐步完善。政治參與主體通過公民監督權的行使，使得自身政治參與的使命感、責任感得以加強，并為此養成敏銳判斷力、尖銳洞察力與果敢行動力，這將極大促進政治參與主體人格的成長。

除了上述政治參與的“六權”，政治參與還包括集會與游行示威的自由、抵抗權、請愿權、罷工權、創作自由、學術自由、占用廣播時間權①例如，葡萄牙憲法第40條：1.各政黨、工會、專業團體和商業組織，以及其他全國性組織，依據其組織規模、代表性和法律規定的客觀標準，均有權占用公共廣播和電視上的播放時間。2.在共和國議會上占有一個或多個席位但沒有組建政府的政黨，依照法律規定，有權占用公共廣播和電視上的播放時間，對播放時間的分配應按照各個政黨在議會中所占席位的比例進行；也有權對政府政治言論作出回復或回應，播放時間長度與顯著程度，應與政府廣播和政府言論所用時間和顯著程度相等。在自治區立法議會上擁有席位的政黨在自治區范圍內享有的權利與上述權利相同。3.選舉期間，依照法律規定，競選人擁有在全國性或地區性的廣播電臺和電視臺定期的、平等的播放時間。、回復權和政治回應權、維護安全斗爭權②例如，朝鮮憲法第85條：公民要提高警惕，為國家的安全而斗爭。以及政治防衛權③例如，東帝汶憲法第28條“反抗權和自衛權”條款：所有人都依法享有自衛權。等權利與自由。

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［責任編輯 吳震華］

中圖分類號：D621.5

文獻標識碼：A

文章編號：1671-394X（2016）05-0017-06

收稿日期：2016-03-15

基金項目：國家社會科學基金重點項目（15AFX001）；教育部國家人權教育培訓基地項目（13JJD820021）；中國博士后科學基金項目（2014M562502XB）

作者簡介：陳佑武，西南政法大學博士后，廣州大學教授，從事法學理論、人權理論研究。

The Spectrum of Human Rights of Political Participation

CHEN Youwu1，2
（1. School of Administrative Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China；2. Human rights Institute，Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510006，China）

Abstract：Political participation is a series of convergence and integration of human rights which forms intrin-sic logic structure.Those human rights decide the inside and developing direction of political participation according to certain rules.In this sense，political participation is the embodiment and demand of the human rights.In terms of the structure and function of those human rights，the right to know is the precondition of political participation，the right of expression is the foundation of political participation，the right to vote is the bottom line of political par-ticipation，the right to participation is the center axis of the political participation，the right of association is an or-ganization of political participation，and the right to supervision is the guarantee of political participation.

Key words：political participation；human rights；democracy