業主公共事務網絡決策平臺制度研究

徐以民 周汝江

(金陵科技學院,江蘇南京,210038）

?

業主公共事務網絡決策平臺制度研究

徐以民 周汝江

(金陵科技學院,江蘇南京,210038）

【摘要】在對業主公共事務網絡決策平臺制度背景溯源的基礎上，可清晰地考察此種平臺制度的創新之處和蘊含的積極效應。但業主公共事務網絡決策平臺制度功能的發揮受制于業主組織化狀況，且有“決”無“議”、無法培養業主之間協商合作的民主能力和民主品格。改進業主公共事務網絡決策平臺制度，充分發揮平臺功能，既要進行物業管理法律體系建設和網絡決策平臺的功能體系建設，也要在現實空間和網絡空間做好相應的配套工作，以此實現該平臺制度的預期目的。

【關鍵詞】網絡決策；業主大會；業主組織化；業主自治；物業管理

目前許多地方的物業行政管理部門針對傳統業主大會現場會議召開困難、投票過程難以規范、投票結果易受質疑等現象，試行數字化、信息化的網絡投票決策方式，為業主建立網絡決策平臺制定和實施運作規則。這種網絡決策平臺制度正在不斷蔓延，其中決策平臺的稱謂在不同地方有所差異，如業主決定共同事項公共決策平臺（北京市）、業主電子投票系統（深圳市）、業主公共決策平臺（南京市）、業主自治管理平臺（濟南市）、房屋業主投票表決平臺（成都市）等等。為表述方便，本文統稱為“業主公共事務網絡決策平臺”（簡稱“網絡決策平臺”）。業主公共事務網絡決策平臺制度出現之時便獲得一片贊許之聲，但人們在感性認識其創新之處和優勢功能之時，對這種決策制度中的問題與功能限度、能否達到標本兼治的目的、促進其充分發揮功能的舉措等尚缺乏深入思考。本文力圖對業主公共事務網絡決策平臺制度作出較為全面地分析研究，并提出有助于其改進和推廣的建議。

一、業主公共事務網絡決策平臺制度背景溯源

（一）業主集體決策的艱難及其成因

在我國住房制度改革和城市化的進程中，新建商品房住宅小區不斷延展，現代業主階層成為其所在社區的居民主體。但傳統的鄰里交往模式在業主間發生了斷裂，業主居住空間鄰近而鄰里關系淡漠，“鄰里衰弱”影響著社區構建。滕尼斯早就指出，如果說城市里居住在一起也可以用鄰里的概念來理解，那么須有容易的經常的聯合和精神紐帶來維系[1],而這些維系條件在我國現代業主階層中總體上是缺失的。我國業主“業齡”尚短，多數業主缺乏業主自治、合作治理的知識，且由于現代住宅小區的“陌生人”環境、業主生活與工作方式的相異性、業主人數眾多難以大規模聯絡議事、許多業主參與意識淡薄等原因，業主大會難以召開，業主集體決策極為困難。當然，這也有業主之外的成因。如物業法的立法者對財產權基礎上的業主自組織化與集體決策行為非常慎重，在物業法中的業主自治規則方面對業主共同決定事項規定了苛刻的直接民主制表決標準和程序要求，但這在現實性上卻加劇了業主大會和業主集體決策的艱難性。再如，許多房地產開發企業和物業服務企業在與業主利益博弈的過程中，為避免產權分散的業主形成組織化對抗力量或者作出維權、更換物業服務企業等決議，常設法給業主大會的召開設置障礙。

（二）業主集體決策艱難的負面影響

業主大會難以召開、業主集體決策艱難造成的負面影響是多方面的，主要表現在：（1）業主委員難以選舉產生、成立比例低、很難正常運作?，F階段業主委員會的全國成立比例約為30%[2]，即使在深圳，該地于1991年誕生了中國大陸第一個業主委員會，但目前深圳市成立業主委員會的小區比例不到34%[3]。并且由于業主大會的虛位性，已經成立的業主委員會很難在業主共同決定事項上獲得業主大會的決策支持，這使得本來就缺乏支撐資源的業主委員會運作更為艱難。目前一些地方業主委員會正常運作的小區比例不到3%，深圳市業主委員會正常運作的小區比例可能不到10%[4]。（2）業主集體決策過程難以規范。各種主客觀因素導致的業主參與不足的事實使得少數業主組織者只能通過“做票”等操作手段召開“業主大會”、成立“業主委員會”和形成其他“決議”，非法選票與虛假的業主簽名成為業主大會中普遍存在的“家丑”。（3）小區各種矛盾和問題難以通過真實的業主集體決策來解決。業主大會過程和投票結果常受到質疑帶來的矛盾難以消除；業主委員會自行其是、業主精英的派別之爭等現象無法通過占多數的業主集體意見來解決；在業主自治組織缺位的情況下房地產開發企業、物業服務企業更易侵犯業主權益，甚至設法操縱業主民意來達到某些目的，而業主卻極難對自身公共事務和小區治理行使集體權利。

業主集體決策的艱難也對政府物業行政管理工作造成負面影響。物業行政管理部門是物業與業主事務的主管部門，業主集體決策的艱難導致具體指導業主自治的物業行政管理機構面臨兩難選擇：若嚴格依法指導和規范業主大會或業主集體決策過程，則會由于業主參與不足而無果而終，甚至不能產生業主委員會，諸多業主問題因此無法通過自治解決；若不嚴格規范業主大會決策過程，則無法消除少數業主組織者機會主義操作手段的非法性及其負面效應。這凸顯了需要一種不同于傳統業主大會現場會議或書面征求意見的制度來解決業主集體決策問題。在互聯網和網絡運用技術已經普及的今天，一些設區的市的物業行政管理部門率先訴諸于開發或委托開發網絡決策平臺技術、構建網絡決策平臺制度，將電子投票作為“業主共同意愿表達困局的破題之策”[5]以及化解小區物業管理中各種矛盾和問題的突破口。

二、業主公共事務網絡決策平臺制度的創新之處與蘊含的積極效應

與傳統業主大會投票決策相比，業主公共事務網絡決策平臺制度具有顯著的創新之處，這可從兩個方面分析：（1）在實體權利上，將物業法中規定的基于建筑物區分所有權的業主共同決定事項放在網絡決策平臺空間中進行表決，使得停滯在法律文本中的各種業主權利變成能夠真實實現的現實權利。以北京市住建委頒布的《關于試行使用北京市業主決定共同事項公共決策平臺的通知》[6]為例，其中明確了二十個方面的網絡決策事項，包括業主大會的成立，業主委員會的選舉與換屆，物業服務企業的選聘解聘，維修資金的籌集、管理和使用，業主委員會和物業服務企業年度報告的審查，修建改建事項，公共部位經營收益的分配，小區秩序和環境衛生制度的制定，全體業主訴訟事宜，住宅改商用的決定，等等。這些實體性業主權利的行使長期受到現實環境的束縛，而現在通過網絡決策平臺能夠實現這些權利，這對于業主階層而言是多么動人心弦。（2）在投票程序上，具有多元化、人性化、簡約化的投票途徑可供選擇，體現了網絡時代技術革新推動民主程序與民主方式的變革。根據一些試點地方的相關實踐，房地產開發企業、物業服務企業或者成立后的業主委員會在業主公共事務網絡決策平臺中錄入業主與物業信息、申領和發放網絡投票卡（業主一卡通、智家卡之類的帶有帳號和密碼的身份識別“鑰匙”）之后，表決時連接決策平臺的投票途徑有互聯網、電話語音、手機短信、銀行自助繳費系統等，并有人工協助和紙質簽字投票的補充。其中通過網絡決策平臺所搭載的網絡投票卡的帳號和密碼在網絡終端上登錄進行程序操作和投票是主流選擇，業主（或者事實業主，即業主家庭成員等事實上的共有產權人）可以此很方便地對同一事項表決一次。投票期結束后，網絡決策平臺根據人數投票權和面積投票權自動生成的投票結果可視為業主大會的決議，擺脫了現行物業法中繁瑣的甚至難以企及的業主大會程序以及實際需要的場地、經費、較多組織者等條件的限制。

業主公共事務網絡決策平臺制度所蘊含的積極效應在于：其以投票決策的真實性、便捷性、民主性激發業主的參與熱情、拓展業主的參與渠道、提高業主的參與率，以容易形成的業主集體決議進行小區治理活動、實現業主權利和定紛止爭，并能在“互聯網＋”的潮流下對更廣范圍的社會治理領域產生示范效應或啟發效應。在真實性的效應方面，網絡決策平臺整合業主及其產權與物業信息資源并可清晰地實現動態更新，避免傳統業主大會中大量事實業主身份認定的困難和混亂及對投票的規范性和真實性產生的負面影響，克服業主組織者或者物業服務企業操縱業主民意的現象，因為投票數據可永久保存在網絡決策平臺中以供查證，從而有效預防對業主大會決議真實性與有效性的爭議。在便捷性的效應方面，網絡決策平臺所具有的異時異地投票功能和多元化投票渠道突破了投票表決的時空束縛，極大地降低決策成本、提高決策效率和投票率。真實性與便捷性能夠推動民主廣度的延展，業主有動力以網絡票決民主的方式參與解決業主自治與物業管理領域的各種問題、維護和實現自身權利，這就可能帶動業主自組織化、逐漸化解業主民主合作的艱難。網絡決策平臺方式可應用到更廣范圍的治理領域，例如長期以來社區居民委員會的行政化和民主直選問題尚未解決，社區居民對居民委員會這樣的“自治組織”認同度不高，亦缺乏熱情參與社區居民委員會主導的社區建設。在網絡時代改變此現狀的突破口在于網絡空間，包括網絡決策平臺在內。

三、業主公共事務網絡決策平臺制度的功能限度分析

上文分析表明，業主公共事務網絡決策平臺制度的預期目的，一方面在于解決業主集體決策的困難，促進業主實現組織化和進行民主治理；另一方面在于以真實的業主集體合意來解決業主自治與物業管理中的各種矛盾和問題。但在現實性上，業主公共事務網絡決策平臺制度的功能是有限的，僅憑其投票決策功能并不能達到預期目的，分析如下。

（一）業主公共事務網絡決策平臺制度功能的發揮受制于業主組織化狀況

利用業主公共事務網絡決策平臺進行投票決策需要一定的組織化力量進行各種組織工作與投票決議的執行工作，包括投票前確認業主持卡狀況和補領網絡投票卡、更新或補錄網絡決策平臺中的業主與物業信息、制作與公示決策事項材料并發布在網絡決策平臺、實施網絡投票形成的集體決議等。這些屬于業主自治范圍的事務，首先在原則上不應依靠物業服務企業去完成，物業服務企業只可能對不損害其利益的業主決策事項予以配合，因此，北京市等地規定物業服務企業可在業主大會成立之前發起維修資金的籌集、管理和使用事項的網絡投票[6]。但除此之外，物業服務企業（以及房地產開發企業）總體上對網絡決策平臺制度是忌諱的，因為該制度使得業主較為容易地作出維權、更換物業服務企業等決議。例如深圳市業主電子投票工作在各小區推廣過程中進展緩慢，物業服務企業往往動用一切力量阻止電子投票的形式[7]。當然，業主網絡投票決策的組織工作和決議的執行等也不可能依賴政府去完成，根據物業法和現實情況，物業行政管理部門對眾多小區的業主自治事務只能是指導、協調和監督，而不是去做具體的“劃槳”工作。

因此，在業主公共事務網絡決策平臺的制度設計中，不僅發起網絡投票表決的主體主要是業主或者業主委員會，而且主要依靠組織化的業主力量，如業主委員會、業主大會籌備組去完成各種組織與執行工作。但現階段多數小區業主極難組織化、業主委員會經常缺位，并且成立業主委員會的籌備組或者具有非正式組織特征的業主群體是否能夠形成、是否能夠發揮組織動員作用皆具有不確定性。也即業主組織化程度的高低決定著網絡決策平臺制度實際功能的大小甚至有無。

（二）業主公共事務網絡決策平臺制度有“決”無“議”，無法培養業主之間協商合作的民主能力和民主品格

盡管個體業主可根據公示的或者網絡決策平臺中提供的決策信息不受干擾地分析判斷投票事項并獨立地作出選擇，但溝通的斷裂又使得業主之間缺乏集體協商，這樣就不能排除以下兩種決策結果：一是發生“阿羅不可能定理”現象，業主偏好、價值觀念以及備選方案的不同使得1/2或2/3以上的集體意見不能形成，即使讓業主作出簡單的“是”、“否”和“棄權”選擇，也可能“什么決策都通不過”；二是決策信息從發起者和組織者經過網絡決策平臺向廣大業主分別單向傳輸，以此進行網絡投票形成的一致意見未必是合理的、較佳的集體決議。因為決策信息在利益沖突與博弈、矛盾糾紛或者組織者刻意引導等因素的影響下，容易滲入主觀成份，甚至可被巧妙設計或扭曲利用，而不知這種隱形背景信息的業主也可能投票通過表面合法但未必恰當的決策事項。這就是有決無議的弊端，其導致網絡決策平臺制度中民主只是表現在廣度方面，民主深度則難以實現?！懊裰鞯谋举|是協商，而不是投票”[8]，或者說，“民主不能簡化為投票行為…其也是政治系統中的互動行為”[9]。只有在決策過程中容納協商程序和話語民主，才能做到慎思明辨與理性論證、協調價值偏好與利益關系、培養合作精神與民主能力，而僅憑業主網絡決策不能克服傳統業主大會中難議或無議的弊端，無法培養業主之間協商合作的民主能力和民主品格。

四、促進業主公共事務網絡決策平臺制度充分發揮功能的舉措

改進業主公共事務網絡決策平臺制度、充分發揮平臺功能，應具有超越平臺本身的視野，既要進行物業管理法律體系建設和網絡決策平臺的功能體系建設，也要在現實空間和網絡空間做好相應的配套工作，以此實現業主公共事務網絡決策平臺制度的預期目的。

（一）業主公共事務網絡決策平臺的制度整合與物業管理法律體系的完善

目前，我國業主自治規則被包含在物業管理法律體系內。自全國人大通過的物權法（2007）和國務院隨之修訂的物業管理條例中規定了業主決定共同事項直接民主的表決標準（總面積與總人數投票權1/2或2/3以上的業主一致意見）之后，住建部在其制定的業主大會與業主委員會指導規則中進一步明確了業主直接民主的程序規定[10]，包括過半數業主參加的現場會議或書面征求意見、實名投票或實名簽署書面意見、親自投票或親自書面委托、無表決權的形式代表（業主代表協助程序性工作和代理討論，但沒有法定的代理表決權，除非另有約定）。這類直接民主規定在地方人大或者地方政府及其物業行政管理部門制修訂的地方性物業管理條例、辦法或者專項業主自治規則中同樣存在。但現在許多地方的物業行政管理部門又試行業主網絡投票決策規則，明顯違背了上述業主大會直接民主的程序規定。因此，業主網絡投票決策現象出現后，整個物業管理法律體系面臨著增修和制度整合的問題，即應在上層位物業管理法律中規定業主網絡投票決策程序可成為業主直接民主制的實施程序或者選擇實施程序，而網絡決策平臺運作的具體制度在各地物業行政管理部門引領業主主體以及物業服務企業、房地產開發企業、社區居民委員會等協助主體遵循民主化、生活化和因地制宜的原則試點成熟和優化設計后，整合進下層位物業管理法律之中，以此解決業主公共事務網絡決策平臺制度的合法性問題、促進平臺制度普遍推廣實施。

同時，鑒于業主之間、業主與房地產開發企業、物業服務企業之間諸多消極或積極形式的非合作行為既是住宅小區治理的障礙，也影響網絡決策平臺制度功能的發揮，因此應以促進合作的原則完善現行物業管理法律體系的內容，來消解合作的障礙、引導合作行為的產生，否則若沒有完善的促進合作的物業法規則體系，則網絡決策平臺制度很難單獨發揮功能。例如在業主自治規則方面應規定有利于業主集體行動、賦予業主恰當行使自組織化程序的創制權、鼓勵業主約定業主委員會成員的專職化與薪酬制等內容，使得業主合作行動較易展開，促進業主委員會的形成、有效運作、進而組織運用網絡決策平臺與合作治理相互增效；規則上若承認業主委員會的社團法人地位則是擴展其合作權能之舉，有助于業主委員會全面地組織業主內外的合作行動。再如，物業法規則上應完善業主權益保護體系，平衡多元利益，明晰權利界限，此可消減房地產開發企業和物業服務企業與業主之間的利益紛爭，促進其相互承認權利并通過相互合作實現各自利益，而這種相互合作也會體現在其中這兩種市場主體履行配合業主公共事務的義務方面，包括協助業主公共事務網絡決策平臺的運作在內。實際上，網絡決策平臺制度也是促進合作的制度，但需要其他促進合作的物業法規則與之功能互補、相互促進、共同發揮作用，因此應以促進合作的原則完善現行物業法規則體系。

（二）業主公共事務網絡決策平臺功能體系建設與“議”“決”結合

由于業主公共事務網絡決策平臺制度有“決”無“議”，不能克服傳統業主大會中難議或無議的弊端，這影響其預期目的的實現。此問題同樣可在網絡決策平臺中尋求解決方案。在業主公共事務網絡決策平臺制度試行之前，具有“議事”功能的業主網絡社區早已自發出現，其以普遍建立的業主網絡論壇和業主QQ群為代表，較多業主易于加入其中，業主參與討論的內容遠遠超越了生活性和交往性范圍，而擴及到業主的自組織化、維權性和治理性參與方面。但業主網絡社區的分散性、多樣化存在以及規模不一，使得業主不能大規模集中討論需要決策的事項；即使在有規模的主流業主網絡社區中，由于受到各種因素的影響，其在業主公共事務上“議”的功能往往也是不穩定的，例如只能網絡議事而無法依法表決，容易使業主喪失網絡參與的興趣，業主間的矛盾、個性沖突、可匿名發表非理性言論等因素也會導致最初的熱烈討論發展出對立言論甚至集體失語的現象，一些業主網絡社區由此解散、自生自滅。因此需要一種具有持久性和穩定性、結合“議”與“決”，功能的網絡平臺來解決上述問題。這可通過擴展業主公共事務網絡決策平臺的功能來實現，在其中為每個小區開辟決策事項的網絡討論區，并通過兼容業主網絡投票身份識別登錄程序來創造實名制或者不完全匿名的言論環境，以此促進業主言論的理性成熟，保障業主網絡決策過程中的集體討論程序和民主的深度發展。依此類推，通過功能體系的擴展與建設，業主公共事務網絡決策平臺完全可成為發布業主自治信息、討論業主公共事務、網絡投票表決、民主管理小區的多功能綜合平臺。這樣，業主公共事務網絡決策平臺制度會獲得超出預期目的的收益。

（三）現實空間和網絡空間的配套工作與網絡決策平臺制度功能的充分發揮

促進業主公共事務網絡決策平臺制度充分發揮功能的配套工作是多方位、多層面的，其中具有直接導向性的措施例評如下：（1）政府應重視業主公共事務網絡決策平臺的硬件軟件建設和平臺運作的監督管理工作，并為此提供充分的財力保障；基層物業行政管理機構、社區居民委員會在不斷提高網絡信息技術應用水平的同時，為業主以多種方式使用網絡決策平臺提供咨詢、協助等服務工作，可借助于各個社區的網格化管理服務隊伍或者社區志愿隊伍等力量，對網絡決策平臺制度進行公示式宣傳、資料式宣傳、活動式宣傳，并結合網絡式宣傳，吸引業主關注網絡決策平臺和熟悉其操作運用。（2）現實空間與網絡空間的工作相結合引導和培育業主公共生活、激發業主的自組織活動。由于業主組織化程度的高低決定著網絡決策平臺制度功能的大小，而在業主自發性組織活動缺乏觸發力量的常見情形下，需要業主之外的社區組織力量乃至基層政府相關機構結合利用業主現實公共空間和業主網絡社區，以引導型介入、多途徑宣傳、示范性組織等方式激發業主的各種鄰里組織活動，發育普特南所言的公民社會資本和橫向互動的參與網絡[11]。這不僅能夠產生情感型鄰里關系，而且能夠促動業主對公共事務的參與、促進業主的組織化，從而為網絡決策平臺的啟動和循環運作創造條件。（3）政府在對社區內房地產開發企業和物業服務企業進行市場監管、統戰工作或者落實扶持政策的過程中，引導它們以自身資源優勢積極配合業主事務、以合作角色實現其與業主之間的和諧共存。這可產生多方面的積極效應，其中包括能夠促進這兩種市場主體積極配合網絡決策平臺中業主與物業信息的數據錄入或數據更新工作、有效協助平臺的運作與推廣事務?？傊?，現實空間與網絡空間多措并舉的配套工作既是充分發揮業主公共事務網絡決策平臺制度功能的必然途徑，又屬于網絡時代社區治理與社區建設的有效方式。

【參考文獻】

[1][德]斐迪南.滕尼斯.共同體與社會:純粹社會學的基本概念[M].林榮遠 譯.北京:北京大學出版社,2010：55.

[2]唐娟.共有、共享、共治——城市住宅小區和諧治理的實踐與理論探討[C].北京：中國社會出版社，2009：1-36.

[3]楊志敏.深圳住宅小區僅34%有業委會[N].晶報（深圳報業集團）,2015-01-14（A19）.

[4]社建軒,毛慶.南京市醞釀讓業主電子投票管小區[N].南京日報，2013-05-15（A02）.

[5]雷昭新.電子投票：業主共同意愿表達困局的破題之策——深圳推行物業管理電子投票的探索[J].中國物業管理，2013,（01）：14-16.

[6]北京市住房和城鄉建設委員會.關于試行使用北京市業主決定共同事項公共決策平臺的通知[EB/OL]. http:// www.bjjs.gov.cn/publish/portal0/tab662/info59900. htm，2010-09-29/2015-09-25．

[7]周昌和.電子投票能治業委選舉貓膩否[EB/OL]. http://gcontent.oeeee.com/4/12/4122cb13c7a474c1/ Blog/71a/47221e.html，2011-11-10/2015-09-08．

[8][澳]約翰.S.德雷澤克.協商民主及其超越:自由與批判的視角[M].丁開杰 譯.北京：中央編譯出版社，2006:1.

[9]Andy Smith.Going Beyond the Democratic Deficit: The European Union and Rural Development in Networked [M]. Societies, Regional and federal studies，1995，5(1)：45-66.

[10]中華人民共和國住房和城鄉建設部.關于印發《業主大會和業主委員會指導規則》的通知（第二章）[EB/OL]. http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjfdcy/200912/ t20091216_198111.html，2009-12-.1/2015-09-28.

[11][美]羅伯特.D.帕特南.使民主運轉起來——現代意大利公民傳統[M].王列 等譯.南昌:江西人民出版社,2001：203.

（責任編輯： 楚和)

優質資訊，以媒介融合的創新發展方式，多渠道地爭取受眾。作為廣播新聞記者，需不斷增強創新意識，努力提升自我，爭取成為能適應傳統和創新制播方式的技能全面的廣播人才，以應對媒介融合新形勢對媒體從業者提出的更高要求。

A Study on Online Decision Platform System for Proprietors’ Public Affairs

XU Yi-Min ZHOU Ru-Jiang
(Jingling Institute of Technology, Nanjing, Jiangsu, China, 210038)

Abstract:By exploring the background of establishing the online decision platform system for the proprietors’ public affairs the innovation and positive significance can be clearly understood. However, the functions of the platform system are subject to proprietors’ organization situation to the platform system that goes voting without discussion, and to the failure of cultivating the democratic ability and democratic character of proprietors to practice consultation and cooperation. To improve the platform system and give it a full play, we need to perfect the realty management legal system and the functional architecture of the platform as well as do supporting work in the reality space and cyberspace. Only in this way can the expected aim of the platform system be realized.

Key words:online decision；proprietors’ meeting；proprietors’ organization；proprietors autonomy；property management

【作者簡介】徐以民（1972－），男，江蘇鹽城人，行政管理學博士，金陵科技學院人文學院講師；周汝江（1977-），男，山東臨沂人，法學博士，金陵科技學院人文學院講師。

【收稿日期】2015－10－22

【基金項目】江蘇高校哲學社會科學研究一般項目“城市社區網格化管理優化研究”（2015SJD217）；金陵科技學院博士科研基金項目“房地產業、物業管理與業主自治的制度鏈研究”（jit-b-201303）。

【中圖分類號】F293.34

【文獻標識碼】A

【文章編號】2095－932x（2016）01－0095－06