參與式治理理念下基層社會治理的實踐與思考

葉斌

[摘要]參與式治理是反思傳統治理基礎上的治理模式創新，將民主理論引入治理理念，實現增進政治合法性和深化擴展民主的雙贏效果。基層社會治理的開展離不開基層公眾的有效參與，只有將基層公眾的參與熱情轉化為具體的參與行動，才能將基層社會治理的工作落到實處。

[關鍵詞]參與式民主；基層社會治理；村民小組長隊伍；參與基層治理

[中圖分類號] C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）03-0031-03

基層社會治理的主體力量是廣大人民群眾，群眾的有序參與是完善基層社會治理格局的重要內容。當前，在農村，群眾參與基層治理的動力不足。一方面源于許多村級事務事不關己，另一方面源于參與和不參與差異不大。由此在一些地方基層社會治理陷入一種“空轉”乃至“反轉”的治理危機中。所以，激發群眾的政治參與積極性，在村級事務的決策、管理和監督上能有效地提高村級事務的效率，避免基層政府的熱情與基層群眾的冷漠之間的反差，化解基層政府與群眾之間的矛盾，從而增強基層治理的實效。在這當中，村民小組長作為村民的帶頭人，他們上連村級黨組織和村民委員會，下連普通百姓，參與基層社會治理既可以發揮橋梁紐帶作用，又可以得到群眾認可。因此，上海市崇明縣新村鄉以開展基層社會治理工作為契機，把村民小組長隊伍納入基層社會治理范疇，賦予村民小組長一定的社會治理權力，大力建設村民小組長隊伍，激發了群眾參與基層社會治理的熱情，在基層農村網格化管理中，發揮了重要作用。

一、崇明縣新村鄉村民小組長參與基層社會治理的主要做法

崇明縣新村鄉在基層社會治理工作中，以參與式治理理念為指導，把選優配強村民小組長作為重要抓手，有效發揮了村民組長在農村工作中與群眾聯系緊密的優勢，開創了發動群眾、依靠群眾開展基層社會治理的工作新格局。

（一）暢通渠道，嚴把“選人關”。新村鄉黨委針對過去村民小組長年齡大、文化低、無人干的現象，以村民小組長換屆選舉為契機，實行戶代表推薦、黨員代表推薦、各職能條線推薦、村黨組織推薦相結合的公開推薦方式，由村民委員會組織召開全體戶代表會議，由戶代表會議直接選舉產生村民小組長。嚴格規范村民小組長選配標準，堅持以“年輕化、知識化、技能化”為標準，將一批有文化、懂技術、會經營的農村青年骨干推選到村民小組長的隊伍中來。

（二）明確職責，嚴把“履職關”。新村鄉黨委明確了村民小組長農村網格化治理中的“六大職責”即當好“六個員”：一是負責向村民宣傳黨的政策和法律法規，傳達縣相關會議精神和工作部署，當好“宣傳員”；二是組織引導村民推廣新品種、新技術，搞好農業產業結構調整，帶領村民致富，當好“示范員”；三是了解掌握村民的所思所盼，積極向村“兩委”反映村民的意見建議，當好“聯絡員”；四是關注基層矛盾苗頭，積極化解村民之間的矛盾和糾紛，促進基層和諧穩定，當好“調解員”；五是圍繞防汛抗旱、水利興修、土地流轉、重點工程建設等村級事務，積極做好監督檢查和落實反饋工作，當好“監督員”；六是負責本組的資產、資金、資源的管理，及時制止和匯報各類違法建設，當好“管理員”。

（三）健全制度，嚴把“育人關”。針對村民小組長學習機會少、成長慢、考核難的問題，新村鄉黨委健全“三大機制”，加強對村民小組長的培育：一是建立教育培訓制度，將村民小組列入村干部培訓工作規劃，突出農村政策、法律法規、農業技術、村組工作等方面的教育培訓；二是建立聯系幫帶制度，每位鎮黨委班子成員和村兩委“班子”成員分別聯系幫帶3—5位村民小組長，加強溝通聯系、幫帶示范，提高村民小組長的履職能力；三是建立考核評價制度，健全完善村民小組長考核細則，考核結果作為評先評優、經濟報酬發放和提拔使用或提請罷免的重要依據，提高村民小組長的履職積極性和責任感。

（四）健全體系，嚴把“服務關”。村民小組與群眾接觸最緊密，做好服務群眾工作是村民小組長的基本職責。新村鄉黨委根據村民小組長的這一特點，建立“鎮黨委統籌、村‘兩委負責、村民小組落實”的服務體系，發揮鎮黨委統籌社會資源、村“兩委”落實服務項目、村民小組自我服務的積極作用，增強村民小組長的服務能力，提高群眾對其的信任感。

（五）激發動力，嚴把“激勵關”。針對過去村民小組長隊伍中存在的補貼少、動力弱的問題，新村鄉黨委通過“三大激勵機制”，激發村民小組長的內在動力：落實報酬機制，建立基本報酬與考核報酬相掛鉤的激勵機制，鼓勵村民小組長多勞多得、優勞優酬；注重精神激勵，通過優秀村民小組長的評比表彰，樹立先進典型、發揮示范引領作用；強化政治關懷，建立“把黨員推選為村民小組長、把村民小組長培養成黨員或村干部”的機制，把優秀的村民小組長作為村級后備干部加以重點培養，真正做到政治上關心、工作上支持、生活上關照，激發村民小組長的工作積極性。

二、村民小組長參與基層社會治理存在的主要問題

（一）崗位吸引力有限。鄉鎮作為我國最末端的行政層級，所掌握的資源力量有限，由其作為改革創新主體，所掌握的各種資源要素難以支撐較大的制度創新。新村鄉政府在吸納優秀人才充實村民組長隊伍方面盡管出臺了相對應的政策措施，但是面對崇明縣本地戶籍人才輸出大于人才流入的現狀，無法推出更有吸引力的措施選配更高素質的優秀人才充實村民組長隊伍。數據顯示，新村鄉本次換屆選舉中，村民組長連任人數達到86人，占109個村民組的78.9%。

（二）能力素質有待提高。盡管新村鄉在本次村民組長換屆選舉中拿出了硬性規定，降低了村民組長的平均任職年齡，但是本屆村民組長隊伍仍呈現出思想政治素質不強（黨員占比為11%）、年齡老化（平均年齡為60.4歲）、學歷低（初中以下學歷占一半以上）、業務素質不強（80%以上缺乏專業技術）等特點，掌握一定專業技能的服務型人才更加匱乏。在面對轉型期的社會矛盾和農村艱巨的基層社會治理任務面前，素質不強的村民組長隊伍難以實現大的作為，在工作中表現出進取心不足、主動發現和解決社會問題的意識不強等問題，其工作局限于信息傳達、物資發放等實務工作方面。

（三）權責不相稱。村民小組長的權利義務不對等，存在著義務多權利少的現象。在調研中，村民小組長普遍反映，他們的權利少至已影響到職責的履行和作用的發揮。鄉鎮政府和村級黨組織給村民小組長安排了不少有關基層治理的職責，如維護環境衛生、糾紛排摸、示范帶頭、維護權益等，并設置了嚴格的考核標準。但在待遇方面，低廉的工作報酬制約了村民小組長的工作積極性發揮。據調查，村民小組長每年的生活補貼收入在1000-1500元之間，原本起到激勵作用的績效考核效果也不明顯。另外，村民小組長的知情權、表達權、參與權和監督權的缺失，政治參與意識的薄弱，都影響了村民小組長的參與程度和效果。

（四）參與意識薄弱。參與式治理要求群眾以平等的身份參與到基層社會治理中，并推進民主化的進程。但在調研中發現，村民小組長的民主意識還不強，參與的積極性不高，在涉及群眾住房、醫療、教育、就業、養老、社保以及與群眾生產生活密切相關、涉及群眾切身利益等問題上，參與不夠，建言不多，作用不明顯。

（五）培訓效果不佳。在調研中村民小組長普遍反映，為履行好職責，他們亟需黨的方針政策、農村法律法規、生產實用技術、社保養老、土地流轉、止違拆違等方面相關知識的學習培訓。有一位村民小組長說，由于他們對相關法律法規的學習掌握不準確，因而難以向群眾做準確的宣傳教育說服，影響了工作的開展。在農村基層，針對村民小組長的學習培訓存在著諸多問題：一是機會少，一年難得有一兩次；二是內容缺乏針對性，與村民小組長的需求脫節；三是培訓方式單一，缺乏靈活性，使培訓的效果大打折扣，影響了村民小組長綜合素質的提升。

（六）基層政府職能轉型緩慢。參與式治理要求基層政府讓渡一部分權力給群眾，及時從“全能型政府”向“合作共治型”政府轉變。然而，鄉鎮政府和村級黨組織的職能轉變意識不強，“越位、錯位、缺位”現象非常普遍。這不僅妨礙了基層政府效率和應有職能的發揮，而且造成基層政府與市場、社會及民眾之間關系的緊張。基層政府還沒有完全放下“身段”，以一種平等的身份、以一種合作共治的姿態與村民小組長之間建立平等共治的關系，使基層參與治理的進程受阻，也不利于公民社會的培育。

三、推進村民小組長參與基層社會治理的幾點思考

（一）嚴格選任標準，優化隊伍結構。一是完善組內村民民主推薦候選人和村兩委推薦候選人制度，把學歷高、年輕有為、熱心公益、政治素質強的回鄉創業人員、發家致富帶頭人、“萬人、百千人項目”從業人員、有威望的村組“能人”推選擔任村民組長，不斷優化人才隊伍結構。二是建立健全崗位吸引機制，建立村民組長培育成長計劃，將綜合素質較高、年輕有活力的村民組長作為村委后備干部人才進行培養，派任務、壓擔子，歷練村民組長的工作能力。三是強化監督考核，完善村民評議、村民組長互議、村兩委和鄉鎮考核的各項制度，優化定期考核與不定期考核相結合的考核模式，明確考核關鍵指標、重點指標，采用“一票否決”等考核標準，嚴肅考核結果的運用，提升管理的科學化水平。

（二）完善培訓機制，提高素質能力。一是完善培訓機制。加強與組織部、民政局、黨校等單位和部門的合作，建立鄉鎮、條線部門和專業培訓機構等多方力量參與的立體培訓體系，提升培訓的專業化水平。二是創新培訓方式。著眼于村民小組長的學習特點和農村工作特殊性，以農村基層治理中遇到的問題為抓手，采用小班化教學、實踐教學、參觀考察、問題討論等多元培訓模式，切實提高村民小組長的履職能力。三是突出培訓內容。著重強化政策法規、矛盾化解、群眾工作、土地流轉、止違拆違、農業技術等方面知識的傳授，提升村民組長的綜合素質，增強村民組長的干事創業本領。

（三）完善保障機制，增強崗位吸引力。一是建立健全補貼增長機制，將村民組長的補貼支出作為鄉鎮財政統籌考慮，根據村民小組長的工作實際，結合當地工資水平，逐年提升報酬標準。同時，進一步完善績效考核標準，強化業務考核，適當運用獎懲措施，發揮績效考核對村民小組長的激勵作用。二是將社會工作者項目、鄉鎮定向崗位面向村民組長開放，在考錄標準等方面給予適當照顧，使表現優秀的村民組長走向更高的平臺施展抱負，激發村民組長的工作積極性。三是建立鎮村聯系村民組長制度，關心幫扶村民組長成長。建立與村民組長的幫扶成長機制，形成鄉鎮干部、村居負責人和村民組長合作互動的幫扶格局，通過走訪、談心、了解工作狀況等方式和途徑，了解和掌握村民組長的思想動態，幫助村民組長解決和克服工作困難，優化村民組長工作環境。

（四）提高參與意識，增強治理效果。從中國基層民主實踐來看，《中華人民共和國村民委員會組織法》實施至今已近三十多年了，但從基層群眾自治的目標指向來看，基層群眾的自我教育、自我管理、自我服務的能力還不強，基層群眾的自治意識薄弱、自治機制不完善、公民社會發育滯后、自治能力不強、參與政治社會的程度、層次、范圍還十分有限，干群矛盾緊張，影響社會穩定的群體性事件頻發，使基層群眾自治遇到了民主困境。因此，參與式治理正是紓解基層民主困境的方式，它通過基層群眾、群眾組織、社會組織與基層政府、社會的良性互動、平等協商、自主參與，影響公共政策，實現自我利益的表達。村民小組長正是群眾的代言人，村民小組長有序的政治參與，能夠避免公共決策的盲目性和非理性而造成的公共資源浪費和公共決策危機。在政府與公民、公民組織的深入互動、民主決策過程中，提高決策的科學化水平。因此，要通過參與實踐來提高村民小組長的參與意識、參與程度、參與范圍、參與能力和參與效果，切實發揮村民小組長的參與作用。

（五）轉變政府職能，推進基層治理。參與式治理倡導政府與社會的伙伴關系。基層政府必須轉變服務理念，從管理公民、公民組織到在與公民、公民組織的共同合作治理中，為公民、公民社會提供更好的服務。因此，鄉鎮基層政府與村級黨組織、村民委員會、村民小組長、群眾之間建立真正意義上的合作伙伴關系，基層政府要主動讓渡權力，在與群眾合作共治的過程中，使基層政府由統治管理向互動治理、主動服務轉變，使基層政府真正回歸到公共事務服務的本位上來。

作者單位：中共上海市崇明縣委黨校

責任編輯：周奕韻