落實紀法分開的原因及對策分析

付紅盾

[摘要]落實紀法分開是維護黨的團結統一、保持黨的先進純潔、規范黨員干部言行、協調黨內關系的重要保障。當前，我國政黨建設的理論基礎還相對薄弱，黨內規則混同于國家法律的現象依然存在。需要我們建立完善黨規黨紀體系、落實紀委監督工作、增強紀律意識和法律意識，同時要加強黨紀落實的執行力，推進全面從嚴治黨。

[關鍵詞]紀法分開；監督執紀；從嚴治黨

[中圖分類號] D262.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）03-0020-03

高度重視組織紀律性，堅持從嚴管黨治黨，是馬克思主義政黨的基本特征。黨綱黨紀既體現著黨的宗旨和信念，也是黨組織和全體黨員必須遵循的行為規范，是維護黨的集中統一的重要武器。經過修訂的《中國共產黨紀律處分條例》于2016年元旦起正式施行了。《條例》堅持問題導向，實行紀法分開，去除與法律法規重復的內容，堅持紀嚴于法、紀在法前。在實際的工作實踐中，如何及時有效地落實紀法分開，是一個值得重視和應該解決的問題。

一、明確黨紀和國法的關系

黨紀與國法是兩個不同的概念。“法律規范對全體公民有效，效力及于全體公民；而政黨規范只對本黨黨員有效，效力只限于本黨黨員。”[1]在理解黨紀和國法的關系時，還應注意到三個方面：

（一）黨紀要遵從國法。盡管黨紀和國法在調整對象上涇渭分明，但黨員的社會行為同時受到紀律和法律的調整。因此，紀律必須遵從法律規定，不能突破法律的原則性、禁止性規范。在效力范圍上，黨紀有自身的效力范圍，不能突破應有范圍，侵入法律的規范事項。“在義務設定上，黨紀往往體現更高更嚴的要求，但這種要求不能違反法律的基本原則，即要求黨員實施違反法律強制性規定的行為。比如，紀律不能強制要求黨員捐獻個人財產給國家。在行為評價上，黨紀和法律在限制、剝奪自由和權利方面各有側重，法律側重對人身自由和財產權的限制和剝奪，如拘留、罰款、判處刑罰等，黨內法規側重對身份資格等黨員權利的限制和剝奪，如取消評選評優資格、撤銷黨內職務、限制選舉權、被選舉權和參與黨內事務決策權利等。”[2]

（二）黨紀要嚴于國法。一是紀律要全不能漏。黨的紀律要覆蓋黨組織和黨員活動的方方面面，不能留死角、有盲區。二是紀律要硬不能軟。紀律對黨組織和黨員的要求必須是明確而不含糊的剛性約束。嚴格執紀，堅持黨的紀律面前人人平等、遵守紀律沒有特權、執行紀律沒有例外。三是紀律要緊不能松。習近平總書記指出：“規矩是起約束作用的，所以要緊一點。緊一點自然就不舒服了，舒適度就有問題了，就是要不舒服一點，不自在一點，我們不舒服一點，不自在一點，老百姓的舒適度就好一點，滿意度就高一點，對我們的感覺就好一點。”[3]要嚴格規范權力行使，不能松松垮垮。對黨員干部而言，嚴明黨的紀律，把好黨規黨紀底線，是對黨員干部的及時教育提醒，嚴管中體現了厚愛。

（三）黨紀要先于國法。一是觸碰在先。黨章明確規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”這就表明，任何黨員都不能違反國家法律，黨員的任何違法行為都是違紀行為，但黨規黨紀對黨員的要求比國家法律對公民的要求更多、更高，所以任何違法行為必然首先觸犯黨規黨紀，所以“違法必先違紀”，這一“先”是邏輯上的在先，而在現實中可能是違紀與違法同時發生。二是查處在先。由于“違法必先違紀”而“違紀不一定違法”，也即與違法比較起來，違紀的行為更細小、更容易被發現，這也就導致黨內對違紀行為的發現與查處在一般情況下要先于對違法行為的查處，而在查處違紀過程中如發現有違法問題則會被移送司法機關依法處理。三是疊加懲處。普通民眾僅僅是受法律的約束，但黨員要受到法律和黨紀的雙重約束，因此受到國家法律懲處的黨員干部并不能避免黨內的紀律處分。

二、紀法不分的負面影響

黨規黨紀嚴于國家法律，要將黨內規則與國家法律區分開。但是當前，我國政黨建設的理論基礎還相對薄弱，對于黨的制度建設研究也明顯存在不足，黨內規則混同于國家法律，黨規黨紀套用“法言法語”，難以體現黨紀的嚴明性和權威性。

（一）黨員管理失之于寬，規矩意識淡薄。當前黨面臨著“四大考驗”和“四大危險”，產生這些問題的一個根本原因，就是管黨不力、治黨不嚴。黨員干部對于黨內法規和國家法律的區別沒有明確深刻的認識。沒有做到嚴于修身、嚴于用權、嚴于律己。黨規黨紀在一定程度上主要依靠黨員的覺悟與忠誠來維系，也即其固然需要外力來維系，但得以有效實施的基礎卻是黨員發自內心的對黨的紀律的高度認同和自覺執行。如果我們黨不警覺起來，不把紀律規矩立起來嚴起來，不以堅定的決心和韌勁從嚴管黨治黨，任由這些現象和問題滋長蔓延，必將嚴重損害黨的形象，影響人民群眾對黨執政的信心，削弱黨的執政地位。正如習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中強調的，“全黨同志必須在思想上真正明白，黨的執政地位和領導地位并不是自然而然就能長期保持下去的，不管黨、不抓黨就有可能出問題甚至出大問題，結果不只是黨的事業不能成功，還有亡黨亡國的危險”。[4]

（二）紀委監督執紀責任不能履行到位。一方面，對全面從嚴治黨的理解尚不到位，對紀委的定位和職能認識還有偏差。將黨紀黨規混同于國家法律，在實踐中管黨治黨不是以紀律為尺子，而是以法律為依據，黨員干部只要不違法就沒人管、不追究，造成“要么是好同志，要么是階下囚”現象的出現。這種紀法不分的做法造成紀委對于自身的監督執紀責任沒有全面清晰的認識。以至于有的紀委在實際工作中對于一些黨員干部的違紀行為，要么視而不見，認為只要不違法就不用管。“紀委不是黨內的公檢法，紀檢工作也不全是抓貪官。”紀委作為黨內監督的專責機構、管黨治黨的重要力量，要把握黨風廉政建設的“樹木和森林”，如果眼中只盯著線索和案件，忽視對黨員和領導干部遵守黨規黨紀情況的監督，這既是錯把法律當作了尺子，也是錯誤的政績觀。這樣做，放松了對黨員的要求，損害了黨紀的嚴肅性，讓黨紀黨規成為“紙老虎”“稻草人”，正氣上不來、邪氣壓不住，造成“破窗效應”，致使近兩年關于黨員干部的大型腐敗案件頻頻被查出。其關鍵原因還在于對于黨員違反紀律的問題，紀檢部門沒有履行好自身的監督執紀責任，對于違紀行為沒有及時的做出懲罰，致使小錯釀成大錯，違紀走向違法。

紀委對紀法不分，忽視黨紀國法的另一個方面是對紀委監督執紀職責的履行不到位，執行效果不能令人滿意。在一些基層黨組織，甚至連基本的“三會一課”制度都得不到很好的執行，更別說其他的諸如保障黨員民主權利、黨內監督制約等制度的執行。而近年來突出遭人詬病的針對反腐倡廉建設的“黨委主體責任”及“紀委監督責任”的缺失，更是一個突出的例證。在一些圍繞反腐倡廉制度執行情況的研究中，把當前制度執行過程中存在的問題歸結為如下幾個方面：虛置執行，重制定、輕執行，重形式、輕實效；有限執行，采用實用主義的態度選擇性執行制度，合意的就執行、不合意的就不執行，一切因時因事因人而異；替代執行，熱衷于搞變通，潛規則盛行；對抗執行，蔑視制度權威，視黨規黨紀為無物；過度執行，自由裁剪制度，突破制度邊界。這些都是對黨紀國法沒有一個明確的認識，沒有做到嚴格的遵守黨紀國法。[5]

（三）黨紀執行不到位。有的黨委和紀委對黨紀和國法沒有明確的認識和了解，在工作中不能嚴格遵守黨規黨紀，最主要的表現是對現有黨紀黨規沒有嚴格執行到位，落實不夠。一方面是黨員沒有認識到黨規黨紀的重要性。黨章是黨的根本大法，是各級黨組織和全體黨員行動的總依據。黨規黨紀規定了黨員的各項行為。但一部分黨員干部沒有黨規黨紀意識，對黨規黨紀的相關規定置若罔聞，或是對于學習黨規黨紀持消極態度，認為只要不違法違紀也沒關系，乃至做出違紀違法的事情。另一方面是黨員干部在工作中忽視運用黨規黨紀這個“底線”來約束自己的行為。因此，我們在制定黨內規則時要明確黨員的各項職責和行為，明確紀嚴于法、紀在法前，樹立黨規黨紀的權威性，要嚴格的按照黨規黨紀來辦事，提高黨規黨紀的可操作性和權威性，讓黨規黨紀成為黨員辦事的常態，將黨規黨紀貫徹到包括自己現實工作的各個方面。

三、落實紀法分開，推進全面從嚴治黨

紀法分開適應全面從嚴治黨的要求，體現了對依規治黨規律認識的深化，突出了黨紀特色，實現了法律建設的與時俱進，規定了管黨治黨的尺子和黨員的行為底線。

（一）增強黨規黨紀意識，加強黨紀宣傳。黨員是否具備尊重規矩、尊重規則的意識是能否遵守黨內法規制度的基礎。一方面要在黨內做好黨規黨紀的宣傳工作，樹立黨規黨紀意識，如黨章意識、忠誠意識、紀律意識、責任意識、廉潔意識。[6]通過違紀違規的警示性教育、黨員干部培訓機構的常規性教育、黨內的集中性教育等手段，著力讓黨員樹立崇尚黨規、敬畏黨紀的信念。讓廣大黨員深刻理解講規矩的重要意義。在政治上講忠誠、組織上講服從、行動上講紀律。只有全體黨員都嚴格遵守黨規黨紀才能確保黨始終成為團結統一的戰斗組織。

另一方面要嚴肅黨內生活。觀念的養成不僅要靠教育更要靠實踐。要把黨規黨紀作為黨員在黨的生活實踐中必須遵循的唯一準則，把依規依紀調整規范黨內生活作為處理黨內關系的唯一方式。身體力行遵守黨紀國法，嚴格按照黨規黨紀的要求行使權力和權利，內化于心、外化于行。

（二）強化紀委隊伍建設，落實紀委監督執紀責任。監督執紀的人要做執紀的楷模，一是要以高標準、嚴要求來考核紀委干部。紀檢干部作為黨組織和黨員行為合紀性的審查主體，要做到清正廉潔、克己奉公，除了要加強道德教育外，還要更加明確對其責任追究的及時性和嚴厲性。紀委干部對自己的權力與責任要有清晰和全面的認識。成立專門的紀檢人員培訓基地，對紀檢人員進行專門、系統、全面的培訓，不斷提高紀檢人員的綜合素質。二是加強紀委組織規范化建設，明確紀委的主要職責，加強制度執行情況的監督檢查。全面開展廉政風險防控工作，規范工作流程。對廉政風險點深入摸排，加強對重點領域、重點項目的廉政風險防控，對各環節防范措施開展檢查評估。三是紀委要根據新的形勢要求對自身監督工作進行梳理，加強和完善內部監督機制，督促紀委切實履行監督執紀問責職能。監督檢查黨章和黨的路線方針政策的執行情況。明確監督的主體、步驟、程序、救濟途徑以及為追究涉及超越黨的紀律、違反法律行為而與司法機關之間銜接的工作機制，實現紀委自身監督規范化、制度化的要求。真正把監督執紀作為檢驗評價工作的標準，建立不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

（三）確保黨紀執行，明確黨紀嚴于國法。黨規黨紀的價值在于其能夠得到無例外、不打折、剛性的執行。相對來說，黨內的法規制度建設是一直在完善的，但是執行力度和執行效果卻不能令人滿意。為此，健全黨規黨紀的執行保障機制就成為實現“黨規黨紀嚴于國家法律”的重要保障。要增強制度執行力，制度執行到人到事，做到制度管權管事管人。一是要明確黨規黨紀執行責任。要進一步明確黨規黨紀的執行、檢查機構及其相關責任，尤其要強化各級黨委及紀律檢查機關的責任。必須強化黨規黨紀執行機構權威，保障相關機構依規依紀獨立公正行使權力，確保黨規黨紀不被異化、虛化、扭曲；二是要健全黨規黨紀執行監督機制。依法依規治黨必須要加強黨內各種權力的監督制衡，決不允許出現監督的盲點，決不能有不受監督的權力，決不能存在沒有責任的權利。因此除了要加強對黨規黨紀執行情況的監督，也要加強對執紀機構的監督制約。要進一步提高黨規黨紀執行情況的公開力度，保障黨員的知情權、監督權和申訴權，完善黨規黨紀執行責任追究制度；三是要強化自上而下的帶動責任。由于黨的組織模式、權力運行機制等因素的影響，黨內高層對黨規黨紀的態度直接影響到制度的權威性。為此，要堅持制度面前人人平等，執行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。

參考文獻

[1]崔建周.黨規黨紀嚴于國家法律：理論依據、實踐指向與實現條件[J].理論探索，2015（4）.

[2]黃繼鵬.準確把握黨紀與國法的關系[J].群眾，2015（8）.

[3]習近平.認真學習黨章，嚴格遵守黨章[J].求是，2012-11-20.

[4]習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結會上的講話[N].人民日報，2014-10-9.

[5]讓黨規黨紀更有震懾力[N].中國紀檢監察報，2014（8）.

[6]任澤民.嚴格遵守黨規黨紀，做政治上的明白人[J].今日浙江，2015（17）.

作者系中共上海市委黨校研究生；指導老師：趙剛印

責任編輯：卞吉賦