我國跨區域流域生態補償的模式、問題與對策

孟鑫

摘 要：通過歸納已踐行的生態補償模式，分析得出現有機制仍存在補償標準難確定、補償制度缺乏保障等困境。從而提出以政府主導模式為基礎，根據流域規模不同采用不同方式設立補償標準，通過組建各級流域生態補償管理小組及仲裁委員會以搭建府際協商溝通平臺實現逐級協商模式，并建議完善流域生態補償基金制度以保障補償資金來源，最后通過上級政府的監督作用以實現機制有效運行。

關鍵詞：流域;生態補償;模式;問題;對策

中圖分類號：FX171 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）23-0093-02

生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的、以經濟手段為主要方式，調節利益相關者關系，減少或消除外部性的制度安排。從20世紀末開始，流域生態補償的己經成為國內學術界和管理界研究的熱點領域，國內外也出現了很多生態補償的實踐。國外對于流域生態補償的理論研究和實踐均起步較早，其形式較為多樣化。歸結起來有自發組織的私人貿易模式、排污權交易模式與公共支付模式。國際上流域生態服務補償最早起源于流域管理，屬于政府為主導的公共支付體系。在此基礎上，以市場導向逐漸發展起來以生態服務交易和污染權交易為主的私人貿易與排污權交易模式。

一、國內流域生態補償的主要模式

相比國外，國內的流域生態補償機制最大的特點就是以政府為主導。由于我國水資源產權屬于國家所有，對流域及其自然資源和環境的保護也主要由政府投資。目前來看，國外流行的市場機制下的流域生態補償在國內還遠未成熟。當前，在實踐上，我國的流域生態補償機制主要有以下三類。

（一）基于大型項目的國家補償模式

對流域生態與環境服務進行國家購買是目前中國流域生態服務補償的主要內容之一，這種補償政策主要是通過國家的大型項目實施，包括規模巨大的六大林業重點工程，即退耕還林還草項目、天然林保護工程、京津風沙源治理工程、三北及長江中下游地區等重點防護林工程、野生動植物保護及自然保護區建設工程、重點地區速生豐產用材林基地建設工程。

（二）地方政府為主導的補償模式

由于中央政府資金有限，只能負責重要水源地區、生態功能區、自然保護區和生態脆弱地區的補償。地方政府為了實現流域環境的改善，達到所需要的環境狀況，提供清潔水源和相應的水量，上下游通過協商、談判和環境協議等形式實現流域上下游的補償。這種以地方政府為主導的補償方式是中國目前流域生態補償的主要方面。例如，北京市對密云水庫和官廳水庫水源地的補償、浙江省小舜江上游湯浦水庫的補償、東江源區的財政轉移支付與水電費相結合的補償模式、千島湖流域的生態補償、福建省流域下游補助上游等。

（三）水權交易模式

水權交易作為中國生態服務補償的一種重要形式，首例水權交易東陽—義烏水權交易成功后，水利部出臺了《水利部關于水權轉讓的若干意見》，對水權交易進行一定的引導和認可。水權交易這種模式是基于質與量的水資源交易中最直接的方式，交易雙方通過談判達成協議，補償雙方責任和義務清晰，協議易于執行。但前提是水權應該是清晰的。由于初始水權的劃分存在一定問題，導致交易成本較高。這種模式主要在水資源十分緊缺、初始水權易于或已經分配的地區或支付能力強的經濟發達地區，水權轉換多是由經濟欠發達地區轉向經濟發達地區或有低附加值的產業部門轉向高附加值的產業部門。

二、現行流域生態補償機制存在的問題

無論從國外還是國內來看，現行的流域補償機制仍有較大的進步空間。目前我國流域生態補償實踐多存在于一省行政轄區內，跨省間的流域生態補償實踐寥寥，并未形成具有示范意義的運行機制。雖然在理論上學者們構建了不少跨省的流域生態補償機制，但這些模型或因假設太多而不符合實際，或因指標計算復雜而難于應用，或是缺乏流域生態補償的保障制度等等，這些原因造成實踐中的跨區域流域生態補償機制與理論存在差距。

而造成這種差距的主要原因是：（1）在相當長的一段時間內，我國政績考核機制存在“唯GDP論英雄”的現象。在這種現實背景下，地方政府更重視的是如何發展當地經濟，而不是如何保護環境給下游創造更好的條件。這種自利性造成了資源的無序利用，從上游到下游各個地方都想使本地收益最大化，其結果只能使全流域生態效益無法達到最優。由于缺乏有效的激勵，很難使上游政府產生動力轉變發展模式來保護流域生態環境。（2）我國立法存在一定的空白，現行法律規定的是地方政府需對本地區的環境質量負責。這種機制忽略了環境問題的外部性，弱化了環境受惠（下游）地區政府的責任，導致下游本能地認為上游應當提供優質的水環境而缺乏共同承擔流域生態治理責任的意愿。這種情況下下游地區主動提出生態補償的可能性不高。（3）上下游地方政府對于流域生態補償標準的意見不一加大了協商難度。上游政府從自身利益出發更傾向于市場價值法、機會成本法等計算結果較大的標準，而下游地方政府則更青睞直接成本法、費用分析法和支付意愿法等計算結果較小的標準。這種標準上的模糊性無疑增加了協商的成本，往往導致原本有意向進行流域生態補償的合作破裂，最終陷入“上游不保護，下游不補償”的帕累托劣解中。（4）我國涉水問題長期存在著“九龍治水”的局面。流域內部缺乏相應的協調機構，相關的協調責任歸屬于水利部、環保部等中央政府部門，這種不合理的設置給流域管理設置了斷層。流域上下游省級政府因缺乏溝通平臺而難以合作。

三、完善流域生態補償機制的對策建議

（一）健全組織機構

我國政府機構已有為某些特殊目的組建特別行動小組的先例。為了更好地實施流域生態補償機制，各級政府首先應組建流域生態補償管理小組及相應的仲裁委員會。流域生態補償管理小組可以由水利、環保、財政、農業、發改委等部門抽調人員組成。該小組負責總領流域生態補償過程中的各項工作。其核心工作是代表本級政府部門與同級流域生態補償管理小組進行生態補償標準的協商。由于匯集各部門人員，一方面可以使流域生態補償標準富有綜合性，更能夠反映流域生態補償的現實需求;另一方面，人員復雜也帶來管理上的困難，如何進行科學有效的管理使各部門發揮出更大的協作效應也是建立流域生態補償管理小組時應深入研究的問題。上級流域生態補償管理小組還負有召集下級流域生態補償小組進行流域生態補償標準協商的責任，同時對流域生態補償效果及時監督的責任。各級仲裁委員會可以由當地主要用水聯盟組成。利用這種相對獨立于政府的組織可以增加流域生態補償標準的公正性，也為民主協商提供基礎。

（二）完善運行機制

組建本地區的流域生態補償管理小組后，應及時設立小組活動章程，以規范的形式確立流域生態補償的具體運行機制。目前我國采用較多的途徑是政府主導模式，該模式成本相對較低，但在發揮生態補償效率的問題上仍值得探討。建議在建立運行機制時，如果采用政府主導模式，可以實行逐級協商制度。即以同級流域生態補償管理小組協商為主，協議成功后報備上級流域生態補償管理小組進行完善后確認。若協議不成功，則由同級仲裁委員會裁定后形成建議上報，由上級決策形成文件后，公示并轉發下級流域生態補償管理小組具體實行。在協議期結束時，由上級管理小組牽頭對流域生態補償結果進行后評價，依據補償標準最終確定實際補償金額，同時對流域生態補償實施過程中出現的各類問題進行總結，適時采取整改措施，為下一期流域生態補償實踐積累經驗。

（三）建立補償基金制度

流域生態補償制度的最終落實還需要有資金支持。要保障流域生態補償機制能順利實現，還需要建立一套完善的流域生態補償基金制度。建立流域生態補償基金制度需要在以下方面進行：（1）明確流域生態補償基金的補償標準;（2）明確流域生態補償基金的補償對象和適用范圍;（3）確定籌集流域生態補償基金的基本方式;（4）建立流域補償基金的管理機構;（5）確立流域生態補償基金的運行程序;（6）確立流域生態補償基金的監督機制。

（四）實施法律保障

上述機制若缺少法律保障在實施過程中勢必將遇到不少阻力。只有制定流域生態補償的相關法律法規，才能使今后的流域生態補償實踐做到有法可依，為其順利施行提供有力的法律保障。建議改變過去《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》等法律中分別規定生態補償的方式，制定一部統一的《生態補償法》，對生態補償的基本原則、類型與種類、補償方式、經費來源、基本標準、法律責任、基本程序和法律責任等作出規定[37]，該生態補償法自然也適用于流域生態補償。同時，還可在憲法和環境保護基本法中對生態補償做出原則性規定，進一步鞏固生態補償的地位。

參考文獻：

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[2] ?陳瑞蓮，胡熠.我國流域區際生態補償：依據，模式與機制[J].學術研究，2005，9（7）：71-74.

[3] ?Gouyon A.Rewarding the upland poor for environmental services：a review of initiatives from developed countries[J].World Agroforestry

Centre （ICRAF），Bogor，Indonesia，2003.

[責任編輯 ? 柯 黎]