“打開圍墻”？你想偏了！

任蕙蘭

文件的宗旨是為解決過去城市發展中的矛盾和治理“城市病”開出藥方，一方面要弄清楚文件的本意，另一方面要避免誤讀政策。

拆不拆，絕非“一刀切”

“我國新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化”——近日，國務院印發了《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，這份中國城市發展的“路線圖”文件一經公布，就因上述內容引來人們的關注。

圍繞“原則上不再建設封閉住宅小區”、“街區制”等新提法，不少人發出疑問，延續多年的封閉小區居住模式是否會徹底顛覆？是不是所有的小區都要“一刀切”打開圍墻？開放大院小區道路，業主公共權益如何保障？沒有了圍墻，住宅安全如何保障？

最大的疑惑除了人身財產安全等問題，還涉及物權的問題。該文件中“已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開”條款引起社會熱議，有質疑其與《物權法》相悖——《中華人民共和國物權法》第73條規定，建筑區劃內的道路屬于業主共有，但屬于城鎮公共道路的除外。

很多人就問，當初買房的時候小區道路和綠地都交了錢，現在為什么要變成公共的？變成公共的以后這種補償誰來給？

“目前這一意見屬于黨和國家政策的層面，涉及包括業主在內的有關主體的權益保障問題，還有一個通過立法實現法治化的過程。作為人民法院，我們將密切關注，并積極應對。”最高人民法院民一庭庭長程新文在2月23日召開的新聞發布會上，對街區制給予了肯定，并對社會關注的“小區開放”問題進行了回應。

次日，住建部在官網發文，解釋了一些網友提出的疑慮。第一，是要認真全面理解好“逐步”這兩個字，并不是“一刀切”;第二，意見對這項工作提出的是方向性、指導性的要求，具體實施中還要制定細則;第三是要實施逐步打開封閉小區和單位大院的城市都會考慮到各種實際情況，考慮到各種利益關系，依法依規處理好各種利益關系和居民的訴求，切實保障居民的合法權益。

對于流傳于網上的憂慮，上海同濟大學副校長、曾擔任2010年上海世博會總規劃師的吳志強在接受《新民晚報》采訪時表示，文件的宗旨是為解決過去城市發展中的矛盾和治理“城市病”開出藥方，一方面要弄清楚文件的本意，另一方面要避免誤讀政策。

他認為，目前這一政策正被誤讀，不能把推廣街區制理解為簡單的“拆墻運動”，更不是說全國所有城市都要拆圍墻。“要打開的主要是那些歷史原因造成的單位大院和超大的封閉小區，它們大都占據城市中心的公共地帶，造成城市道路梗阻、斷頭路和丁字路。”

“肯定不是馬上拆圍墻，文件上說清楚是‘逐步的。我覺得推廣街區制更多是方向上的、趨勢上的、導向上的，不是今天說完了明天就拆圍墻了，不是這個概念。”中國城市規劃學會秘書長石楠也表示。

他表示，推廣街區制是符合城市發展方向的。“從基本理念來講，任何一個單位、樓盤、大院，首先必須是城市的一部分，必須和城市有機融合。不能說我大門一關就是獨立王國，獨善其身，影響了城市層面的功能，肯定不合適。”

維護城市的系統性是這一政策的出發點。背后的核心理念是，城市里的每一個單位、大院、房地產項目都是一個組成部分，城市系統性的一環，不能為了自己的利益不顧周邊，否則城市就不成其為城市，城市功能會受到很大影響。最后受害的是所有的市民。

城市交通的系統性就像人的血管、循環系統或經絡一樣，動一發而牽全身。如果一個人的身體長了一個大的腫塊，對周邊的血液循環會產生很大的影響，城市也是一樣，超大型的封閉社區就是城市的腫塊。

“現在要解決的是一個城市微循環的問題。過去我們提倡要多修路，修寬的馬路，但是交通問題是一個系統的問題，需要的不僅僅是多修路。路網還要有合理的結構，有主干道，有支路，還要有毛細血管。我們現在的問題是，很多地方修了個大院，把毛細血管都阻斷了。毛細血管阻斷以后，血液只能往周邊血管流，造成周邊的道路都會擁堵。這是我們現在非常普遍的情況，在很多城市都是這樣，有不少大的樓盤、單位大院、還有大學，把毛細血管堵住。”石楠說。

2016年2月20日，湖北宜昌，購房者在一房地產公司售樓部看房選房。

他表示，合理的情況下，兩條平行道路之間的間距是300米到500米，中心區更小，可能只有百十來米，但在很多城市道路間距800米甚至1000米。也就是說，本來這兩條路中間還要修兩三條路來分流減壓，因為修建了大院，車輛過不去，只能分散到周邊兩條大路上。“從交通的角度來講，要打通微循環，避免造成周邊道路壓力過大，從技術角度來看是非常合理的一個方面。”

那什么樣的小區樓盤構成了城市交通的“腫塊”，需要做手術切割？

“并不是說每一個小區、每一個大院都要打開，沒有必要，也不可能。這里面有一個尺度的問題，超大型的小區肯定不適合城市的發展，成為城市交通系統上的一個‘腫塊。”石楠說。

吳志強也表示，文件中提及的“封閉住宅小區”并非指所有的城市社區，而是指綿延數千米甚至面積超過幾平方公里的“超級單位大院”和“超大小區”或者“超大樓盤”，關鍵是它們的超大封閉尺度影響了整個城市道路交通結構體系，造成主干線打斷形成大量丁字路。

由于歷史因素，出現了一些北方城市的單位大院及華南超級樓盤的現象。比如，某某鋼鐵企業建成的單位大院，聚集人口數萬，面積達5平方公里，如此之大的封閉圍墻作為“城中之城”，勢必成為城市交通的“盲點”，將一些傳統的小路堵死，堵塞了原本可以為主路分流壓力的“交通毛細血管”。這部分封閉單位大院才屬于“停建”、“切分”之列。

他也透露，自上世紀80年代起，上海在規劃城市發展時，就充分考慮到道路與建筑之間的關系，中心城區內幾乎所有的住宅小區建設都沒有破壞原有的路網格局。而一些新的開發區在規劃初期，也是先有道路再有建筑。

石楠認為，除了占地面積以外，第二個衡量小區打開與否的因素是，小區的位置區域。“就是這個超大型樓盤或單位在哪里，如果是在城市的近郊遠郊等邊緣地區，還情有可原。如果在城市的中心城區，那么這個樓盤對交通的影響就很大了。中心城區我們尤其應該提倡按照街區制這個方向去做。”

城市的成熟有個過程，中心城區發展得早，各種設施到位，路網需求也比較大，如果圈個大院圍起來一塊地，對城市的影響就非常大，就如同心臟上長了個腫塊，人就危險了。如果是在城市周邊區域，相當于手腳上長個肌肉瘤，相對來說并不會危及生命。所以區位是另外一個要考慮的重要因素。

“現在資訊發達，對于推廣街區制政策的出臺人們會有很多的討論，首先我們應該有全面系統的眼光看待這個事，千萬不要簡單地看這個問題，以為政府要把私人財產貢獻出來，變成共有財產，不是這么回事。這是當前最大的誤解。因為誤解對改革造成消極影響，阻礙城市發展的步伐，最終會傷害所有人的利益。”石楠說。

“臨街面”關乎城市活力

交通層面的考慮是推廣“街區制”的原因之一，另一個重要原因是盤活城市的商業活力。

從經濟學角度來看，每一個區塊都是“金角銀邊草肚皮”，街角的位置是最具有商業價值的，臨街的鋪面房也很值錢，區塊里面的房子商業價值就不大了。如何能讓土地升值？讓土地的商業效用被更好地發揮？在城市中心區域，我們更需要打開超大樓盤的路網。

石楠分析，“城市越往中心區域的地價越高，周邊地區相對地價低一些，高地價的中心區要把它的效益都發揮出來，不是簡單說蓋最多的房子，房子蓋得堆滿了也未必實現最高效益，最重要的一點是增加‘臨街面。”

增加“臨街面”就要有密集的路網。如果一條一公里長的橫向馬路連接了兩條縱向的平行路，那就只有這一公里是臨街面，如果一公里中間又開通了三條縱向路，那橫向“臨街面”沒有變化，但縱向增加了很多“臨街面”。如果縱橫兩個方向都把路網劃細，那就增加了更多“臨街面”。各種便民的商業服務都可能在臨街解決。

而且，從交通性來看，封閉大院迫使來往的車輛只能從周邊的道路繞行，這些周邊道路本來是臨街性的，但現在只能發揮交通功能。因為在一條車水馬龍的大道上，沒有一種人文的氛圍，人們不可能在那里購物，商店也經營不下去。

舉個例子，日本三大便利店品牌進駐中國，首選城市都不是北京。截至2015年，全家在上海布店913家，2014年剛在北京開設第一家門店;羅森在中國的門店也高度集中于上海，布店380余家。因為北京的馬路大多是寬闊的主干道，大量車輛通行，不利于人們逛街。城市交通系統的“毛細血管”很少。

“所以從交通角度來說，城市需要有一些交通性的道路，一些生活性的道路，以及一些休閑性的道路。核心問題是，道路的性質和土地的性質要有一個密切的契合。中心城區加密路網，增加建筑‘臨街面，土地效益就能更好地發揮，不同的使用功能都能進去，才能增加人氣，增加城市多樣性，城市才能有活力。否則都是單一功能，到處都是大型居住區，白天全是死城，只有老人和小孩，城市本身就沒有吸引力。”石楠表示。

他補充道，這不是簡單地說把大院打開就能解決，“打開圍墻”只是工程性質的問題，背后要有很多的思考。從規劃角度來講，推廣“街區制”是國際上比較推崇和公認的做法，但實踐起來需要一個長期的過程。

大院是歷史遺留的癥結

超大型的小區成為城市交通和城市商業發展的“癥結”，中國為什么有那么多封閉大院？

改革開放以前，中國所有規劃體制、建設體制和投資體制都是學習和借鑒蘇聯，是一種自上而下的體系。“國家把一切都包下來了，一個人從出生、上學、就業，到死亡都歸國家管。怎么包？就是解決兩個最基本的問題，一個是工作，一個是居住。怎么解決？就是把這兩個事情放在一起。所以中國五六十年代出現了很多的國企單位大院、機關單位大院。前面是辦公樓、生產車間，后面是家屬院。”石楠表示。

因為所有權的關系，各個單位必然要維護自身的利益，采取的措施就是封閉大院。“大院是單位建的，配套建的幼兒園、商店等等，所有都是單位制的，一個單位從國家拿到錢建了這些東西，他要保障自己的福利不被其他單位分享，所以就要把院子圍起來，別人不能隨便來。這是當時的理念下形成的做法。今天很多城市大院都是改革開放以前形成的格局。俄羅斯莫斯科至今也有很多這樣的大院。”石楠說。

另一個造成封閉大院的歷史遺留問題，是道路建設的投資體制。改革開放初期，城市建設速度很快，但是國家財政捉襟見肘，難以滿足道路等公共設施建設的需求，因此出現了一種所謂“代征代建”的道路建設投資體制，就是將道路和綠化分攤到項目建設里去。

“就是說這塊土地批給開發商了，建成一個樓盤，那樓盤四周的路怎么辦，劃一條中間線，一半歸這個小區的開發商來建，一半歸對面那個小區的開發商。”這種“代征代建”方式的好處在于城市投資跟不上時，尤其在新區開發過程中，利用市場力量很快解決公共交通問題。問題在于，開發企業在“代征代建”時，把成本就轉嫁到了業主手上。所以很多業主的購房款中是包括分攤的公共空間公共設施。

石楠說，中國改革開放以來基本上依靠建設新區的模式，在很多新區建設中都有“代征代建”遺留的問題，新區里很多道路設施都是這種情況，除了主要道路必須要由政府去修，為了招商引資、筑巢引鳳，下一個層面的路網就會依靠市場力量。

“一些大盤的出現也是和‘代征代建有關，既然是我自己修的，那肯定要圍起來。開發商明明知道這條支路是城市的軀干道，作為城市交通系統一部分承擔一定的功能，但是因為投資原因，此山是我開，此樹是我栽，他就要把路圍起來。這個投資體系帶來的另一個局面就是，物權不是很清晰。”

后來政府意識到“代征代建”的問題，做了一些調整，比如對土地出讓面積的限制，對項目公攤面積的規定，一級開發還是政府來做，二級開發再交給社會力量。很多城市都跟進做了調整。

“計劃經濟”時代的建設規劃，和改革開放初期形的道路投資體系，共同造成了封閉大院的現狀，而隨著它越來越成為城市的一大“病灶”，做手術只是一個時間問題。

“現在出臺推廣‘街區制‘這個政策的時間很重要。很明顯改革開放到現在，我們的城市化發展到一定階段，我們城市化的速度會比以往有所下降，意味著我們對于土地的需求不像過去那么旺盛。從國家整個稅收體制和投資體制來講，也對于土地財政的問題提出了新的限制。”石楠分析。

“從宏觀思路來看，我們城市不再是靠外擴，靠建新區那種模式發展，而是靠內城的改造，提升內涵式的發展。從這個角度來講，開發的方式就很重要了。如果還是用過去的方式，用大樓盤、大院把一大塊土地圍起來，造成的危害就會很大。這種危害最終傷及的是所有市民，大家出行都不方便，都要承擔土地出讓的代價等等，所以要改。”

“但不是一天兩天的事，還有很多具體問題要解決，比如管理的問題。當初為什么要封閉起來？第一我不要別人來分享我的設施，第二我缺乏安全感，第三我需要一個歸屬感，因為這些原因，我要把院子圍起來。現在完全市場化了，市場發揮作用，不再是單位建大院，單位管一切，加上政府近年來提倡公共服務均等化，分享的問題逐步得到解決。但安全的問題怎么解決？需要我們整個社會治安體系跟上。”

目前的警員資源能不能跟上？過去的治安管理體系是不是能適應現在的模式？這些問題是人們最關心的。過去封閉小區的安全，是靠小區或建設單位自身的安保力量，每個小區都有門崗、保安，靠這套體系維持基本的安全需要。現在一方面需要發揚鄰里守望的傳統，另一方面也不能簡單地放棄單位、小區層面的自治模式，但更需要發揮城市統一的治安力量。

“類似的問題還有很多，都要逐步解決。但從政策角度來說，提倡開放小區肯定是對的，不管是從交通的角度、從土地使用效率的角度，還是從增加城市活動多樣性來說，都是正確的。宏觀上來看，‘街區制也符合可持續發展理念，并且有助于生產方式的轉變。但推行街區制需要我們做出很多的調整和改變，包括法律層面的改變，技術規范的修改，都要慢慢進行。不是今天說了，明天就要去拆圍墻。”

“打開圍墻”后的管理

石楠認為，目前人們注意力都放在“拆圍墻”上，其實是一葉障目，因為這一政策后面有很多內容值得關注。

“文件中提出要把城市規劃好、建設好、管理好，規劃、建設和管理，三者要協調起來，才能讓城市變得更好。一個好的規劃，沒有好的建設和好的管理，也會大打折扣。”

“就比如這些年我們建了很多大院，但是規劃中是沒有大院的，每一個城市的規劃，你看它的總規、詳規，都沒有大院，規劃只是對地塊做出土地性質的規定，對建筑的功能、體量做出規定。而且規劃的路網也不是封閉在大院里的，問題出現在建設的環節，開發商主體在土地征用到建設的環節中，出于一系列原因，趨于把小區封閉成一個大院。按照規劃必須有一套配套設施，比如菜場、商店、飯館、圖書館以及幼兒園等等，但是開發商可能先把主體住宅建起來，其他配套設施晚建或是縮水。”

他認為，現在把小區打開，發揮“臨街面”的商業價值，關鍵在于“打開圍墻“后的管理。

“如果小業主破墻開店，把一樓的住宅改成小飯館，樓上肯定不樂意，油煙味道嚴重，車來車往影響休息，矛盾就出來了。管理環節怎么把問題解決好？現在才是真正的關鍵。著眼于解決交通問題也是一樣，不止是提供路面，還要提升管理，管理產生的效益有時往往會比提供路面更快，效果更好。”

以臨街面開店為例，首先要征得其他物權所有人的認可，《物權法》等相關法律都有規定，否則就會傷及其他人的利益。再一個重要的方面是，原本規劃是住宅的建筑，改變土地使用性質，還需要經過一些法律手續變更。

從專業性上講，牽涉到兩個層面的問題，一個是土地功能混合，一個是建筑功能混合，住戶體會到的是樓下一樓改成飯館，其實土地使用性質從過去的住宅變成商用，建筑功能從住宅變成飯館，這一系列調整需要相應的行政程序，需要和利益相關方取得一致。

“現在中央規劃有了，后面建設管理都要跟上，不然老百姓會覺得規劃說的和我的感受有差距，政策制定意圖就打折扣。所以文件強調，規劃建設管理三個環節要協調起來，否則我們永遠停留在理念的層面藍圖的層面，不能對老百姓日常生活產生積極的影響。”

在改革中政府多承擔一些職責，市民就會少一些麻煩。“從城市管理來講，一個基本出發點是提供統一管理。推廣‘街區制牽涉到很多行政司法部門，一般的住戶把所有行政部門去理一遍很難，解決這個問題不能只靠一個部門解決，需要系統解決方案，相關的職能部門應該相應的集中，有助于給居民提供各方面的服務。在政府內部來講，也能進行更好的行政協調。”石楠認為。

他注意到，中央文件在開頭就提出下一步加強城市規劃建設管理工作的基本原則，明確表示要堅持依法治理與文明共建相結合。

“另一個基本出發點，我們還是要強調依法治市，按照法律批準相應的規劃來進行城市管理。現在有的時候我們不是沒有法律，而是沒有嚴格執行。出于個人利益，一個單位利益，或一個部門利益考慮，犧牲公眾利益。需要大家有一個全局意識，一個密集空間居住這么多人，每個人都要有所約束，有多贏共贏理念，基礎就是法律的底線。”

目前這一政策正被誤讀，不能把推廣街區制理解為簡單的“拆墻運動”，更不是說全國所有城市都要拆圍墻。

因為誤解對改革造成消極影響，阻礙城市發展的步伐，最終會傷害所有人的利益。”

推行街區制需要我們做出很多的調整和改變，包括法律層面的改變，技術規范的修改，都要慢慢進行。