基于法學(xué)視角的國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)新型關(guān)系研究

江穎 宋永壽

（四川廣播電視大學(xué)，四川成都，610072）

基于法學(xué)視角的國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)新型關(guān)系研究

江穎 宋永壽

（四川廣播電視大學(xué)，四川成都，610072）

關(guān)于國(guó)家開(kāi)放大學(xué)與省級(jí)開(kāi)放大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)，一直以來(lái)存在不同看法。2012年后，兩級(jí)辦學(xué)關(guān)系格局觀基本達(dá)成共識(shí)，但也產(chǎn)生了“錯(cuò)位發(fā)展”的思維。產(chǎn)生這一思維主要源于國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)在辦學(xué)關(guān)系上存在的管理模式和運(yùn)行機(jī)制邏輯悖論，原因在于受主辦者行政化傳統(tǒng)思維、系統(tǒng)內(nèi)部不完全信息博弈的影響。當(dāng)下，兩者應(yīng)該建立一種與過(guò)去辦學(xué)關(guān)系本質(zhì)上不同的新型關(guān)系，“錯(cuò)位發(fā)展”不應(yīng)成為新型辦學(xué)關(guān)系的應(yīng)有之義。應(yīng)遵從法律法規(guī)辦事，兩者在獨(dú)立的辦學(xué)自主權(quán)基礎(chǔ)上加強(qiáng)合作，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)明確具有開(kāi)放教育辦學(xué)自主權(quán)，省級(jí)開(kāi)放大學(xué)也具有自身的開(kāi)放教育辦學(xué)自主權(quán)。

法學(xué)視角；國(guó)家開(kāi)放大學(xué)；省級(jí)開(kāi)放大學(xué)；新型關(guān)系

一、問(wèn)題的提出

自2011年以來(lái)，隨著開(kāi)放大學(xué)建設(shè)趨勢(shì)的明朗化，研究者們注意到，從國(guó)家層面看已事實(shí)上形成國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)兩級(jí)辦學(xué)主體格局。因此，借諸所開(kāi)放大學(xué)轉(zhuǎn)型之際，本文擬從法學(xué)的視角對(duì)國(guó)家開(kāi)放大學(xué)與省級(jí)開(kāi)放大學(xué)的關(guān)系展開(kāi)研究，以厘清兩者在新的歷史發(fā)展起點(diǎn)上所應(yīng)建立的新型關(guān)系。

（一）關(guān)于省級(jí)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的三種觀點(diǎn)

2012年之前，在省級(jí)開(kāi)放大學(xué)應(yīng)否享有辦學(xué)自主的權(quán)利方面，經(jīng)研究梳理發(fā)現(xiàn)，概括起來(lái)主要以以下三種觀點(diǎn)為代表：

第一，認(rèn)為應(yīng)依法享有完整的辦學(xué)自主權(quán)。研究者在基于開(kāi)放大學(xué)具有高等學(xué)校的基本屬性和《高等教育法》對(duì)大學(xué)的規(guī)定上，認(rèn)為省級(jí)開(kāi)放大學(xué)與國(guó)家開(kāi)放大學(xué)一樣是獨(dú)立自主的辦學(xué)實(shí)體，都具有相應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán)。同時(shí)，兩者應(yīng)該是一個(gè)體系，并非上下級(jí)關(guān)系，而是屬于充分自愿結(jié)合、切實(shí)互利雙贏的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系[1]。如研究者黃欣（2011）、余善云（2011）、崔踐（2011）提出省級(jí)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)權(quán)“先天存在”一說(shuō)，認(rèn)為《高等教育法》里規(guī)定的省級(jí)開(kāi)放大學(xué)既是“辦學(xué)實(shí)體”，又是“具有獨(dú)立法人資格”的高等學(xué)校法人，它應(yīng)具備與一所真正的大學(xué)一樣的具有舉辦本專科專業(yè)的辦學(xué)自主權(quán)[2]。因此，省級(jí)開(kāi)放大學(xué)應(yīng)當(dāng)享有實(shí)施本科及本科以上開(kāi)放教育及頒發(fā)相應(yīng)學(xué)歷、學(xué)位證書(shū)的權(quán)利，并且這些權(quán)利還應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)[3][4]。

第二，認(rèn)為省級(jí)開(kāi)放大學(xué)在辦學(xué)層次上應(yīng)受到限制。如研究者任為民（2010）、于云秀（2011）從教學(xué)過(guò)程管理和教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控角度出發(fā)，認(rèn)為在人才培養(yǎng)規(guī)格和辦學(xué)層次上，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)應(yīng)有所區(qū)別，明確劃分。國(guó)家開(kāi)放大學(xué)舉辦以本科為主的高等學(xué)歷繼續(xù)教育，逐步發(fā)展研究生教育；省級(jí)開(kāi)放大學(xué)面向本地區(qū)開(kāi)展遠(yuǎn)程教育，舉辦

以專科為主的高等學(xué)歷繼續(xù)教育[5][6]。也即是說(shuō)，研究者認(rèn)為國(guó)家開(kāi)放大學(xué)應(yīng)擁有本科及以上學(xué)歷教育的辦學(xué)自主權(quán)，省級(jí)開(kāi)放大學(xué)則只應(yīng)具有專科層次學(xué)歷教育的辦學(xué)自主權(quán)。

第三，認(rèn)為省級(jí)開(kāi)放大學(xué)能否享有辦學(xué)自主權(quán)利，應(yīng)通過(guò)評(píng)估看其是否達(dá)到相應(yīng)條件。如研究者江穎等（2011）提出省級(jí)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)權(quán)由教育部門(mén)“評(píng)估審核”一說(shuō)，認(rèn)為開(kāi)放大學(xué)作為獨(dú)立辦學(xué)實(shí)體，可以根據(jù)《國(guó)家開(kāi)放大學(xué)建設(shè)方案》中提出的“地方開(kāi)放大學(xué)獨(dú)立設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，符合條件的經(jīng)過(guò)專家論證和教育部審批后方可獨(dú)立舉辦”這一原則，對(duì)于符合條件的、達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的省級(jí)開(kāi)放大學(xué)應(yīng)被賦予本專科辦學(xué)的自主權(quán)以及相應(yīng)的學(xué)位授予權(quán)，甚至可以是研究生的學(xué)位授予權(quán)[7]。

可以說(shuō)，2012年之前研究者們對(duì)于省級(jí)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的單向思考，實(shí)質(zhì)上是有關(guān)國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)之間辦學(xué)關(guān)系的映照，其思路基本上是在國(guó)家開(kāi)放大學(xué)建設(shè)的大框架下，對(duì)省級(jí)開(kāi)放大學(xué)應(yīng)享有的辦學(xué)權(quán)的討論。其時(shí)的背景是，對(duì)于中央電大而言，因自教育部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展中央廣播電視大學(xué)人才培養(yǎng)模式改革和開(kāi)放教育試點(diǎn)項(xiàng)目研究工作的通知》（教高廳〔1999〕1號(hào)）開(kāi)始，以項(xiàng)目管理為抓手，取得了全國(guó)范圍內(nèi)的招生權(quán)和學(xué)歷證書(shū)頒發(fā)權(quán)，獲得了較為完整的開(kāi)放教育辦學(xué)自主權(quán)，自然不受“該舉辦何種層次的開(kāi)放教育”這一辦學(xué)權(quán)問(wèn)題的糾纏；而省級(jí)電大只能以“協(xié)議合作”的方式參與開(kāi)放教育辦學(xué)，雖然所享有的通過(guò)成人高考自主舉辦高等學(xué)歷教育的辦學(xué)權(quán)并未受限制或被取消，但在“開(kāi)放教育項(xiàng)目”的政策優(yōu)勢(shì)面前變得日漸弱化甚至無(wú)法招生卻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。有學(xué)者認(rèn)識(shí)到，省級(jí)電大開(kāi)放教育辦學(xué)權(quán)在這一階段的行使上，并非源于高教法，而是來(lái)自于中央電大的委托，成了名義上享有成人高等教育辦學(xué)自主權(quán)而實(shí)質(zhì)上不能自主舉辦開(kāi)放教育的辦學(xué)實(shí)體。更有學(xué)者姜玉田（2015）指出，多年來(lái)，各省電大的地位作用是大同小異，辦學(xué)性質(zhì)和運(yùn)行空間大同，辦學(xué)項(xiàng)目和管理形態(tài)小異[8]。也就是說(shuō)，中央電大和各省電大之間根本就未建立起真正的獨(dú)立辦學(xué)的合作關(guān)系，因?yàn)槭忻嫔祥L(zhǎng)期存在的是一種產(chǎn)品，有的只是“供應(yīng)商”與“代理商”之間的關(guān)系罷了。而在兩者的關(guān)系認(rèn)識(shí)上，學(xué)者楊晨（2015）鮮明地認(rèn)為，“（國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)）雖然具有特殊關(guān)系，但也僅相當(dāng)于部屬高校與地方高校的區(qū)別，并不贊成學(xué)校之間建立指導(dǎo)與被指導(dǎo)、統(tǒng)籌與被統(tǒng)籌的關(guān)系。”[9]

因此，在這一時(shí)期，才會(huì)出現(xiàn)有關(guān)省級(jí)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)諸種觀點(diǎn)各異的討論。

（二）兩級(jí)辦學(xué)主體格局形成后引發(fā)的辦學(xué)關(guān)系變化和思考

2012年7月31日，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)、北京開(kāi)放大學(xué)和上海開(kāi)放大學(xué)正式揭牌成立，此后江蘇開(kāi)放大學(xué)、廣東開(kāi)放大學(xué)和云南開(kāi)放大學(xué)也陸續(xù)掛牌，開(kāi)放大學(xué)的建設(shè)步伐逐漸加快。在此期間，研究者們注意到，教育部印發(fā)的中央電大和省級(jí)電大分別轉(zhuǎn)型為開(kāi)放大學(xué)的批復(fù)辭令并不一致，對(duì)應(yīng)國(guó)家開(kāi)放大學(xué)的是“《教育部關(guān)于同意在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立國(guó)家開(kāi)放大學(xué)的批復(fù)》”；而對(duì)應(yīng)省級(jí)開(kāi)放大學(xué)的是“《教育部關(guān)于同意××廣播電視大學(xué)更名為××開(kāi)放大學(xué)的批復(fù)》”，而非之前提出的“以中央廣播電視大學(xué)和地方廣播電視大學(xué)為基礎(chǔ)組建國(guó)家開(kāi)放大學(xué)”的構(gòu)想，表明國(guó)家層面仍然確定了堅(jiān)持開(kāi)放大學(xué)建設(shè)應(yīng)該以中央和地方兩級(jí)為主的設(shè)想[10]，從而也明確了舉辦省級(jí)開(kāi)放大學(xué)的責(zé)任主體，即：省級(jí)電大是否更名為省級(jí)開(kāi)放大學(xué)，應(yīng)該由其主管的省級(jí)政府來(lái)決定。省級(jí)政府作為舉辦省級(jí)電大的責(zé)任主體，享有充分的自主決定權(quán)。至于省級(jí)電大或者說(shuō)未來(lái)的省級(jí)開(kāi)放大學(xué)是否成為國(guó)家開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)系統(tǒng)中的一部分，則是另外一個(gè)與學(xué)校設(shè)置無(wú)關(guān)的問(wèn)題。此外，批復(fù)中表明的另一重大變革，就是為多年來(lái)在法律身份上尚不屬于辦學(xué)實(shí)體的中央電大“正名”，使之名正言順又水到渠成地成為像省級(jí)開(kāi)放大學(xué)一樣的獨(dú)立辦學(xué)實(shí)體。在這之后，兩級(jí)開(kāi)放大學(xué)之間的關(guān)系以及體系架構(gòu)等辦學(xué)思路在理論上逐漸明確。

在這期間，研究者們關(guān)于兩級(jí)辦學(xué)關(guān)系格局的觀點(diǎn)基本達(dá)成共識(shí)。其中，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)校長(zhǎng)楊志堅(jiān)在2012年撰文認(rèn)為，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)與省級(jí)開(kāi)放大學(xué)均為獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)，兩者之間的關(guān)系是兄弟的關(guān)系，“根據(jù)‘自愿、平等、合作、共贏’原則及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立相關(guān)分部、學(xué)院和學(xué)習(xí)中心。”“各廣播電視大學(xué)的地位，不會(huì)因?yàn)閰⑴c國(guó)家開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)而受到影響，就如歐洲各國(guó)加入歐盟并不喪失其獨(dú)立國(guó)家地位一樣。”“出于種種原因，如選

擇不參與國(guó)家開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系共建，也屬正常現(xiàn)象。”[11]這表明，地方電大或省級(jí)開(kāi)放大學(xué)是否參與國(guó)家開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)系統(tǒng)，由其自主決定。對(duì)此，天津電大的馮雪飛（2013）認(rèn)為，一所國(guó)家開(kāi)放大學(xué)不能包打各省市繼續(xù)教育發(fā)展的天下，應(yīng)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性；國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和地方開(kāi)放大學(xué)轉(zhuǎn)型后應(yīng)各自成為完整意義上的新型大學(xué)，形成既相互合作辦學(xué)（在國(guó)家層面），又各自獨(dú)立辦學(xué)（在地方層面）的嶄新體系[12]。

然而事實(shí)上，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)在向教育部申報(bào)的《國(guó)家開(kāi)放大學(xué)建設(shè)方案》中卻對(duì)省級(jí)電大提出“錯(cuò)位發(fā)展”的原則，明確要求“國(guó)家開(kāi)放大學(xué)已有專業(yè)，各分部要充分利用，不再重復(fù)建設(shè)。”[13]從文字表述上看，這里的“錯(cuò)位發(fā)展”或“不再重復(fù)建設(shè)”是針對(duì)國(guó)家開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)的“分部”而言的。而對(duì)于一所享有辦學(xué)自主權(quán)的學(xué)校來(lái)說(shuō)，如何設(shè)置專業(yè)應(yīng)屬于自主決定的問(wèn)題。但問(wèn)題是，本來(lái)是對(duì)其分部的內(nèi)部要求，卻將其對(duì)象擴(kuò)大至各省級(jí)電大，使之成為各省級(jí)電大申辦開(kāi)放大學(xué)以取得獨(dú)立辦學(xué)主體資格的外部前置條件，即要求申報(bào)的專業(yè)需與國(guó)家開(kāi)放大學(xué)已有專業(yè)“錯(cuò)位發(fā)展”①5所省級(jí)開(kāi)放大學(xué)（北京開(kāi)放大學(xué)、上海開(kāi)放大學(xué)、江蘇開(kāi)放大學(xué)、廣東開(kāi)放大學(xué)和云南開(kāi)放大學(xué)）在申報(bào)之初均被要求在對(duì)申報(bào)專業(yè)進(jìn)行選擇論證時(shí)要與國(guó)家開(kāi)放大學(xué)已有專業(yè)“錯(cuò)位發(fā)展”。。乍一看，這好像正是國(guó)家當(dāng)前所提倡的發(fā)展特色區(qū)域經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向。但仔細(xì)分析，似乎又走入了原有一所電大行政化主導(dǎo)，包打天下統(tǒng)包格局的老路，成為另一種“變相”的全國(guó)統(tǒng)一的開(kāi)放教育。對(duì)于之前已然形成的國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)兩級(jí)自主辦學(xué)格局，無(wú)疑是一種自我的否定和倒退。

從總體上講，在對(duì)國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)關(guān)系的認(rèn)識(shí)上形成的“分而自治”與“和而不同”的共識(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是某種程度的重大突破。但是，這種共識(shí)并未成為行動(dòng)的指導(dǎo)，觀念上，特別是有關(guān)“錯(cuò)位發(fā)展”的思路，仍然落窠于原有思維的套路，進(jìn)而影響到?jīng)Q策。學(xué)者彭坤明（2015）指出，整個(gè)國(guó)家的教育行政管理體制障礙尚未破除，執(zhí)行乏力，對(duì)于開(kāi)放大學(xué)發(fā)展相對(duì)優(yōu)化的環(huán)境尚未真正形成，開(kāi)放大學(xué)“在做強(qiáng)的路上已然顯示出了諸多不適應(yīng)”[14]。同時(shí)，研究者們和決策者們并未深層次地挖掘和觸碰到兩者之間真實(shí)存在的一些頑疾和困擾，開(kāi)放大學(xué)建設(shè)仍然面臨著諸多需要破解的難題[15]。而理順國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)關(guān)系就是需要破解的“難題”之一。

二、國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)關(guān)系產(chǎn)生的邏輯悖論及其原因

本研究認(rèn)為，有關(guān)國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)關(guān)系問(wèn)題之所以成為糾纏多年的“難題”，主要源于長(zhǎng)久以來(lái)兩者在辦學(xué)關(guān)系上存在著管理模式和運(yùn)行機(jī)制的邏輯悖論，體現(xiàn)為：

其一，開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)管理模式沿襲自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“二元結(jié)構(gòu)”模式，即系統(tǒng)的招生、學(xué)籍、教學(xué)等業(yè)務(wù)屬于國(guó)家開(kāi)放大學(xué)，地方開(kāi)放大學(xué)（分部）的人、財(cái)、物管理隸屬于地方政府。即使在轉(zhuǎn)型為開(kāi)放大學(xué)之后，這種塊狀分離的現(xiàn)狀依然未曾發(fā)生任何改變，使得開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)與地方行政系統(tǒng)在省級(jí)開(kāi)放大學(xué)這一層面上出現(xiàn)二元交叉[16]。國(guó)家開(kāi)放大學(xué)具有辦學(xué)項(xiàng)目管理權(quán)，地方政府具有機(jī)構(gòu)行政管理權(quán)，兩種體制之間長(zhǎng)時(shí)間分離又缺乏相互溝通協(xié)調(diào)的機(jī)制，造成雙重決策機(jī)制存在。這種自廣播電視大學(xué)建立之初就缺乏明確的法律規(guī)范而單純依據(jù)行政手段舉辦成人高等學(xué)歷教育的辦學(xué)體制，在今天的法治背景下依然習(xí)慣性地被沿襲下來(lái)，盡管有了尊重獨(dú)立的學(xué)校法人主體的意識(shí)，使得二者在表面看起來(lái)運(yùn)行模式平衡，而實(shí)則失衡，基于辦學(xué)權(quán)益而產(chǎn)生的矛盾依然沒(méi)有消除。

其二，開(kāi)放大學(xué)作為龐大的辦學(xué)體系，面對(duì)社會(huì)復(fù)雜的辦學(xué)情況，需要系統(tǒng)中的各級(jí)開(kāi)放大學(xué)以抱團(tuán)的力量捆綁在一起，共同應(yīng)對(duì)變革和競(jìng)爭(zhēng)。開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)只有成為一個(gè)整體，才能體現(xiàn)出“筷子效應(yīng)”，變得堅(jiān)不可拆。因此，在中央電大實(shí)施開(kāi)放教育項(xiàng)目的時(shí)候，舉全國(guó)之力發(fā)揮統(tǒng)一質(zhì)量的優(yōu)勢(shì)，為電大能成功轉(zhuǎn)型為開(kāi)放大學(xué)提供了不可多得的機(jī)遇。然而，此悖論點(diǎn)在于，雖然全國(guó)各地的開(kāi)放大學(xué)對(duì)于這種整體力量心向往之，但省級(jí)開(kāi)放大學(xué)長(zhǎng)期實(shí)施由國(guó)家開(kāi)放大學(xué)主辦的本專科學(xué)歷教育，盡管也為國(guó)家培養(yǎng)了一批又一批的人才，卻與地方要求為其培養(yǎng)特色性、區(qū)域性人才的理念相悖，長(zhǎng)期以來(lái)的辦學(xué)努力難以被地方政府所重視，

因而也常常處于“被忽略”的尷尬地位。

國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)在辦學(xué)關(guān)系上之所以存在上述邏輯悖論，其原因主要有以下兩方面：

第一，主辦者的行政化思維。

我國(guó)自封建社會(huì)開(kāi)始就有根深蒂固的權(quán)利權(quán)力化（權(quán)利的潛規(guī)則行使）與權(quán)力權(quán)利化（權(quán)力部門(mén)化、集團(tuán)化甚至私人化運(yùn)用）的文化傳統(tǒng)[17]。建國(guó)以后長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃體制，行政管理模式高度集權(quán)，政府職能滯后，更缺乏以法制化、規(guī)范化為基礎(chǔ)的行政決策和管理制度的社會(huì)土壤[18]。再加上電大的初期建立以及后來(lái)的發(fā)展是“先上馬后備鞍”，與行政指令不無(wú)關(guān)系，自然而然，這種思維同樣也泛化至電大系統(tǒng)中，其生態(tài)也仿照“中央和地方”的權(quán)力模式運(yùn)行，呈現(xiàn)“政校合一”的特征，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)行政化和等級(jí)的特點(diǎn)。結(jié)果就是出現(xiàn)中央級(jí)別的中央電大和地方級(jí)別的省級(jí)電大，行政化管理色彩濃厚。這些思維無(wú)一不制約著電大的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，以致長(zhǎng)久以來(lái)，系統(tǒng)內(nèi)的行政氛圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)濃于學(xué)術(shù)氛圍，同時(shí)也默認(rèn)了新建的國(guó)家開(kāi)放大學(xué)與省級(jí)開(kāi)放大學(xué)是全國(guó)和地方的關(guān)系，是上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系。

同時(shí)，廣播電視大學(xué)還長(zhǎng)期存在著被政府、社會(huì)和學(xué)界邊緣化的現(xiàn)象，有大學(xué)之名卻無(wú)大學(xué)之實(shí)[19]。具體表現(xiàn)在：（1）主辦者缺乏法治思維。從法律上看，管理者法律意識(shí)淡漠，主辦者嚴(yán)重缺乏法治思維。我國(guó)的教育立法遲緩，如《高等教育法》是在一直到新中國(guó)成立后的將近50年，于1998年才通過(guò)；至今尚未有一部全國(guó)性的《遠(yuǎn)程教育法》或是《終身學(xué)習(xí)法》，依法治教和依法治校的觀念，在許多地方政府的心中尚未完全確立。（2）電大的大學(xué)屬性缺乏應(yīng)有的認(rèn)同。在超過(guò)30年的辦學(xué)歷史中，電大沒(méi)有學(xué)位授予權(quán)，沒(méi)有生均撥款經(jīng)費(fèi)，大學(xué)的實(shí)體性內(nèi)涵建設(shè)嚴(yán)重滯后于時(shí)代的發(fā)展。雖然電大在艱難的環(huán)境中自力更生地堅(jiān)持發(fā)展，成為當(dāng)今中國(guó)占據(jù)一半遠(yuǎn)程教育學(xué)生數(shù)的高等學(xué)校，但也僅僅是被當(dāng)作成人高等教育，為社會(huì)培養(yǎng)出來(lái)的人才并未完全得到社會(huì)認(rèn)可和接納，也未進(jìn)入到教育的主流體制。（3）電大缺乏具體辦學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。在過(guò)去的幾十年中，電大行政性決策影響痕跡嚴(yán)重，普通高校有具體的學(xué)術(shù)及辦學(xué)自主權(quán)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，電大卻沒(méi)有類(lèi)似標(biāo)準(zhǔn)用來(lái)參照或衡量。

這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，正是因?yàn)楦叩冉逃e辦者始終存在著將成人高等學(xué)校與普通高等學(xué)校區(qū)別對(duì)待的僵化思維。但凡被歸入成人高校序列或其身份被成人化的高校，往往都不被重視，在制度和政策上鮮有得到政府支持。學(xué)者彭坤明（2015）指出，我國(guó)傳統(tǒng)的教育管理體制對(duì)大學(xué)有著“普通高校”與“成人高校”身份的嚴(yán)格區(qū)分，這種分類(lèi)讓大學(xué)從一出生就被打上了“身份”烙印，也讓其之后在“成長(zhǎng)”過(guò)程中面臨系統(tǒng)建設(shè)、辦學(xué)自主權(quán)、政策支持、發(fā)展環(huán)境等諸多政策支持時(shí)也存在明顯的差別。目前，開(kāi)放大學(xué)正是被類(lèi)型界定或者說(shuō)應(yīng)當(dāng)被歸入何種類(lèi)型的困境糾結(jié)纏繞，這一困境已構(gòu)成了開(kāi)放大學(xué)建設(shè)整體推進(jìn)以及持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困難[20]。

第二，系統(tǒng)內(nèi)部的不完全信息博弈。

從法律關(guān)系上講，廣播電視大學(xué)系統(tǒng)在開(kāi)放教育中的辦學(xué)一開(kāi)始就屬于受中央電大委托的行為。因?yàn)槠駷橹梗瑑蓚€(gè)層級(jí)的開(kāi)放教育辦學(xué)仍然以國(guó)家開(kāi)放大學(xué)的為主，其開(kāi)放教育占據(jù)了主流地位，無(wú)論從招生人數(shù)、設(shè)置專業(yè)還是從學(xué)歷證書(shū)的頒發(fā)來(lái)說(shuō)，在全國(guó)電大系統(tǒng)中都有著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，省級(jí)電大因?yàn)閺囊婚_(kāi)始并未取得開(kāi)放教育的辦學(xué)資格，為了維持自身的生存，不得不以“委托-代理”的合作方式參與辦學(xué)（苑秀芹等，2014）[21]，可以說(shuō)幾乎沒(méi)有任何自主權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。這種現(xiàn)象與市場(chǎng)信息的極度不對(duì)稱密切相關(guān)，當(dāng)國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)主體同時(shí)進(jìn)入遠(yuǎn)程開(kāi)放教育領(lǐng)域時(shí)，由于雙方所占有的信息不均衡，信息資源豐富、政策優(yōu)勢(shì)強(qiáng)、實(shí)力雄厚的一方自然在該領(lǐng)域占領(lǐng)了舉足輕重的地位，從而成為規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，當(dāng)市場(chǎng)缺乏更多有力競(jìng)爭(zhēng)者時(shí)，占有極大市場(chǎng)份額的行為可以使整個(gè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)接近于壟斷。也就是說(shuō)，這種實(shí)力，已經(jīng)成為強(qiáng)壟斷實(shí)力。即使諸多省級(jí)開(kāi)放大學(xué)意識(shí)到這種合作方式是基于實(shí)力不對(duì)等和信息不對(duì)稱的基礎(chǔ)，但出于生存需要，在沒(méi)有選擇余地的情況下只能成為“規(guī)則接受者”或“價(jià)格接受者”，與其進(jìn)行合作，接受“規(guī)則制定者”和“價(jià)格領(lǐng)袖者”的支配。

三、國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)新型辦學(xué)關(guān)系的基本內(nèi)涵和意義

（一）“錯(cuò)位發(fā)展”不應(yīng)成為二者新型辦學(xué)關(guān)系的應(yīng)有之義

無(wú)需諱言，在對(duì)待省級(jí)開(kāi)放大學(xué)依法應(yīng)當(dāng)享有辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題上提出所謂的“錯(cuò)位發(fā)展”，盡管

被披上了“應(yīng)當(dāng)舉辦有地方特色的專業(yè)”這樣一件華麗的外衣，但其實(shí)質(zhì)就是限制省級(jí)開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，以避免國(guó)家開(kāi)放大學(xué)的既得利益受到?jīng)_擊。其實(shí)，對(duì)此稍加分析就不難看出，首先，“錯(cuò)位發(fā)展”這一概念來(lái)自于國(guó)家在“十一五”期間對(duì)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作出的規(guī)劃，主要是要求地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要揚(yáng)長(zhǎng)避短，形成自己的經(jīng)濟(jì)特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，從而達(dá)到快速發(fā)展的目的。所謂“錯(cuò)位”，其實(shí)質(zhì)是要求自身擺正位置，找準(zhǔn)并發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。可見(jiàn)，“錯(cuò)位發(fā)展”的本意應(yīng)是一種主動(dòng)行為，即行為主體有意選擇與眾不同的方式，充分利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，以謀求效益最大化的路徑和方法。從我國(guó)過(guò)去10年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，這顯然是一條成功的經(jīng)驗(yàn)。如果將其用在我國(guó)高等教育特別是職業(yè)高等教育的發(fā)展問(wèn)題上，自然也應(yīng)該由辦學(xué)主體根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)各類(lèi)高級(jí)專門(mén)人才的需求自主定位，在服務(wù)國(guó)家地方對(duì)人才的戰(zhàn)略需求中辦出自己的專業(yè)特色，而不應(yīng)由其他辦學(xué)主體或機(jī)構(gòu)強(qiáng)制要求如何“錯(cuò)位”。而如果將“錯(cuò)位發(fā)展”作為省級(jí)開(kāi)放大學(xué)的申報(bào)和審批的門(mén)檻條件，要求擬開(kāi)設(shè)的專業(yè)必須與國(guó)家開(kāi)放大學(xué)已有專業(yè)“錯(cuò)位”，就更不僅破壞了開(kāi)放教育辦學(xué)中應(yīng)有的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，還有侵犯高等學(xué)校依法享有的辦學(xué)自主權(quán)之嫌。其次，專業(yè)的“地方特色”也不應(yīng)僅限于專業(yè)名稱這一表面上的不同，更應(yīng)當(dāng)是專業(yè)內(nèi)容上的不同，即使是名稱相同的專業(yè)，不同的舉辦者也會(huì)辦出各自不同的特色。在國(guó)家舉辦的眾多普通高校中，又有多少高校開(kāi)設(shè)的專業(yè)體現(xiàn)了“錯(cuò)位發(fā)展”呢？難道普通高校開(kāi)設(shè)的眾多名稱相同的專業(yè)就沒(méi)有各自的特色了嗎？是否可以說(shuō)，凡“211”、“985”高校已經(jīng)開(kāi)設(shè)的專業(yè)，其他地方高校就不能辦或不應(yīng)辦了呢？在構(gòu)建終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)的過(guò)程中，國(guó)家提出“辦好開(kāi)放大學(xué)”，教育部也為此專門(mén)印發(fā)了《關(guān)于辦好開(kāi)放大學(xué)的意見(jiàn)》。在這樣的背景下，地方申辦開(kāi)放大學(xué)卻被要求與國(guó)家開(kāi)放大學(xué)“錯(cuò)位發(fā)展”，這顯然背離了地方的意愿，客觀上阻礙了省級(jí)開(kāi)放大學(xué)充分利用本區(qū)域的資源優(yōu)勢(shì)培養(yǎng)具有地方特色的通用型專門(mén)人才的路徑。

（二）“平等參與、責(zé)任共擔(dān)、利益共享、合作共贏”才是二者新型關(guān)系的基本內(nèi)涵

我國(guó)幅員遼闊、各地經(jīng)濟(jì)與教育發(fā)展水平極不均衡，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)應(yīng)形成“平等參與、責(zé)任共擔(dān)、利益共享、合作共贏”的新型辦學(xué)關(guān)系[22]。

開(kāi)放大學(xué)的建設(shè)應(yīng)遵從教育法律法規(guī)辦事。在系統(tǒng)的運(yùn)行中，不能有模糊的權(quán)力錯(cuò)位，更不希望出現(xiàn)教育部有關(guān)職能部門(mén)通過(guò)國(guó)家開(kāi)放大學(xué)協(xié)助其指導(dǎo)和監(jiān)管省市開(kāi)放大學(xué)進(jìn)行開(kāi)放大學(xué)試點(diǎn)探索，賦予其特殊地位和權(quán)利后，直接介入到省市開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)微觀領(lǐng)域的情況（楊晨，2015）[23]。作為分別由中央政府部門(mén)和地方政府依法設(shè)立的辦學(xué)實(shí)體，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)依法享有開(kāi)放教育辦學(xué)自主權(quán)，省級(jí)開(kāi)放大學(xué)也同樣享有開(kāi)放教育辦學(xué)自主權(quán)，兩者不存在誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)，也不存在放權(quán)或是剝奪自主權(quán)的說(shuō)法。只要依法定程序獲得辦學(xué)主體資格，均有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)自身的條件開(kāi)辦本區(qū)域需要的專業(yè)，而不論開(kāi)辦的專業(yè)是否與國(guó)家開(kāi)放大學(xué)已開(kāi)辦的專業(yè)“錯(cuò)位”。當(dāng)然，省級(jí)開(kāi)放大學(xué)是否自己開(kāi)辦專業(yè)或與國(guó)家開(kāi)放大學(xué)合作辦學(xué)，取決于省級(jí)開(kāi)放大學(xué)自己的發(fā)展理念，不能強(qiáng)求但也不應(yīng)阻礙。正如國(guó)家開(kāi)放大學(xué)校長(zhǎng)楊志堅(jiān)所說(shuō)：“各分部根據(jù)國(guó)家開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在本區(qū)域內(nèi)自主設(shè)立學(xué)院和學(xué)習(xí)中心并進(jìn)行管理。在這過(guò)程中，需要解決的核心問(wèn)題，是在平等基礎(chǔ)上明確各自的責(zé)、權(quán)、利。”[24]“在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，它們也可以根據(jù)發(fā)展需要，通過(guò)其他方式與國(guó)家開(kāi)放大學(xué)合作。”[25]

也許有人會(huì)提出疑問(wèn)，如果全國(guó)所有的開(kāi)放大學(xué)都蜂擁而上，舉辦相同的專業(yè)，勢(shì)必會(huì)造成資源的重復(fù)配置與浪費(fèi)、無(wú)序的競(jìng)爭(zhēng)以及辦學(xué)質(zhì)量的下降。這里首先應(yīng)該明確，辦學(xué)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是由國(guó)家制定而不應(yīng)由某一個(gè)學(xué)校制定。一個(gè)學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量如何，應(yīng)由第三方進(jìn)行事后評(píng)估，而不是人為地預(yù)先假定。一個(gè)學(xué)校只要滿足國(guó)家規(guī)定開(kāi)設(shè)某個(gè)專業(yè)所具備的條件，它就依法享有開(kāi)設(shè)該專業(yè)的獨(dú)立辦學(xué)權(quán)。其次，一個(gè)學(xué)校只要依法獨(dú)立設(shè)置，它就依法享有根據(jù)自身的發(fā)展目標(biāo)獨(dú)立配置相關(guān)資源的權(quán)利，這與是否“重復(fù)配置”沒(méi)有任何關(guān)系。再次，在辦學(xué)的良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，相信所有的學(xué)校都會(huì)把優(yōu)秀的資源輸送給學(xué)生，如果說(shuō)這樣會(huì)造成所謂的“資源浪費(fèi)”，那我們只能說(shuō)這是“劣汰”，即淘汰學(xué)生不喜歡、對(duì)自己想獲得的專業(yè)知識(shí)和技能沒(méi)有幫助的資源。全體社會(huì)成員得到的學(xué)習(xí)產(chǎn)品越豐富，就越能從中選擇適合自己的、質(zhì)量更優(yōu)的產(chǎn)品，更有利于滿足全社會(huì)的需要，也更有

利于學(xué)習(xí)資源向精細(xì)化和多元化發(fā)展。

總之，專業(yè)發(fā)展得良與莠，質(zhì)量的好與壞，都需接受市場(chǎng)的淘瀝和錘煉，并不需要過(guò)多地人為干涉。換言之，當(dāng)省級(jí)開(kāi)放大學(xué)全部建立，它們與國(guó)開(kāi)大在開(kāi)放教育辦學(xué)過(guò)程中的關(guān)系就應(yīng)當(dāng)與各普通高校在辦學(xué)過(guò)程中的關(guān)系相同，共同在構(gòu)建我國(guó)終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)的過(guò)程中，形成“平等參與、責(zé)任共擔(dān)、利益共享、合作共贏”的局面，為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的發(fā)展，提高學(xué)習(xí)者的工作能力和生活質(zhì)量，促使其獲得全面發(fā)展而做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)，并同時(shí)獲得社會(huì)應(yīng)有的回報(bào)。

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（責(zé)任編輯： 微風(fēng)）

A Study on New School-running Relationship between The Open University of China and Province-owned Open Universities——A Legal Perspectives

JIANG Ying SONG Yong-shou
(Sichuan Radio and Television University, Chengdu, Sichuan, China, 610073)

There are different views on owning running-school right between The Open University of China and provinceowned open universities in the past few years. After 2012, an agreement on perception of pattern in running-school relationship of them has been reached, but “major-dislocation development” has also been proposed in the same time, which is originated from logical paradox of managing pattern and running system in running-school relationship. The contradiction is resulted from the assumption of traditional administrative idea in school-runner and incomplete information game of market. Therefore, it is necessary to construct a new type relationship which is different from the old one in nature. That means that the idea of “majordislocation development” should not become an inherent connotation. On the contrary, the construction of Open University must be in accordance of laws. Both of them should be strengthened to cooperate on the basis of independent school-running right. The Open University of China defi nitely owns its school-running right while province-owned open universities should possesstheir same right too.

legal perspectives；The Open University of China；province-owned open university；new relationship

G724.82

A

2095－932x（2016）03－0001－06

國(guó)家開(kāi)放大學(xué)“十二五規(guī)劃”2014-2015年重點(diǎn)委托課題“基于法學(xué)視角的國(guó)家和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)關(guān)系研究”（G14G3305W）、四川省教育廳2014年度人文社科重點(diǎn)科研項(xiàng)目“構(gòu)建四川省終身教育體系研究”（14SA0219）和四川省教育廳2016年度人文社科一般科研項(xiàng)目“學(xué)習(xí)型社會(huì)視野下四川網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育發(fā)展研究”（16SB0410）階段成果之一。

2016－04－15

江穎（1978－），女，四川成都人，四川廣播電視大學(xué)科研處助理研究員；宋永壽（1954－），男，四川成都人，四川廣播電視大學(xué)教授。