消除對農地確權的十三種疑慮

蔡繼明

如何深化我國土地制度改革，官方和學界都各自提出了許多不同的主張，筆者認為，農地確權利大于弊。首先，土地兼并作為一種經濟行為，與企業兼并相比，并無特別不合理之處：我們既然從法律法規和政策上允許企業之間進行兼并，特別是允許私營企業兼并國有企業，外資企業兼并民族企業，那為何不能允許作為土地所有者的農民彼此之間進行產權交易并通過土地兼并實現土地的規模經營呢？

其次，勿把發生在社會主義市場經濟條件下的土地兼并想象得如同封建社會那樣可怕：在自給自足的封建社會，農民一旦失去土地就意味著失去了賴以生存的源泉；但在市場經濟條件下，失去土地的農民還有機會從事非農產業或進城謀生，從一定意義上說，這種農民的進城欲望和壓力也是加快城市化進程的一個動力。

第一，有觀點認為農地確權會導致土地兼并，出現“大地主”。我認為，至少就目前情況而言，這種擔心是必要的。但擁有多少土地才算大地主呢？我國目前農戶的平均土地規模是7.5畝。即使通過兼并擴大3倍，也只相當于韓國和日本的規模；擴大40倍，也只相當于歐盟的水平；擴大100倍，達到750畝，也只相當于美國家庭農場的四分之一。當然，出于公平考慮，我們不希望土地兼并的規模過大，對此，國家完全可以通過制定相應的政策加以控制。

第二，認為農地確權會使失地農民失去社會保障。農民是否會失地以及失地后會否失去社會保障，確實與農地所有權有著必然聯系。改革開放以來，在農地集體所有的條件下，已有約4000萬農民失地，其中大多數成為“三無農民”（務農無地、上班無崗、低保無份）。

實際上，土地作為一種生產資料，本質上并不能作為社會保障的手段。我們既不能以農民有地作為基本生活保障為由而不給農民享有真正的社會保障，相反，更不能以農民一旦失地就會失去社會保障為由反對農地確權。正確的做法應該是在推行農地確權的同時，為進城務工的農民完善真正的社會保障。

還應該看到，農戶人均7.5畝的地對農民而言能起到何等程度的保障作用。顯然，我們已不能再把農地的保障狹隘地理解為每畝地可能提供的口糧了：若農民通過出租土地而獲得合理的租金，或按照市場價格出售土地獲得合理的收益，在市場經濟條件下，這些現金流或一次性現金收入，難道不比土地直接提供的口糧更具有保障作用嗎？

第三，認為農地確權后會導致大量失地農民涌入城市，從而增加城市的就業壓力。不得不承認這樣一個事實，農村現有的4億多勞動力，就農業生產而言，已有一半以上是絕對剩余的——滿足全社會對農副產品需求而必需的農業勞動力為1.7億。隨著農村人口的增加和農業技術的提高，剩余勞動力還會增加。城市在發展第三產業和提供更多就業機會方面，無疑比農村更具有優勢，把這些剩余勞動力轉移到非農產業，適得其所，社會的總福利就會增加。

從現代化進程看，目前服務業的發展離現代化的要求還有明顯的空間，實際上農民進城是創造了新的就業機會，而非搶占了城市職工的工作崗位。需進一步指出，上述擔憂代表了城市既得利益的觀點，如果從以人為本、城鄉統籌的科學發展觀出發，從加快城市化進程的必要性和迫切性出發，就不難達成社會共識：在一定程度內，城市就業壓力增加并非不可接受的。

第四，認為農地確權會導致大量耕地流失，從而危及國家的糧食安全。土地所有權的轉移和土地兼并是一回事，而變更土地的用途則又是另一回事，后者是通過土地管理法來約束的。在歷史上，農地確權的結果是農業生產的集中和規模化。從經濟理論的角度看，只要存在農產品的需求，就不可能沒有供給。只要保護耕地的制度未得到嚴格實施，在任何農地制度下，耕地面積都會減少。相反，農地確權后，城市建設用地征收或征用農地的成本相應增加，客觀上會更加真實地反映出土地的稀缺性和社會價值，反而有助于全社會節省使用土地，保護耕地和確保國家的糧食安全。

第五，認為土地私有會損害農民的利益。我國城鄉居民收入差距高達3倍，其中財產占有差距更大，主要原因是現行土地制度限制了農民土地財產權在經濟上的實現，堵塞了農民獲取土地財產收入的渠道。據國務院發展研究中心課題組的估計，我國農村127萬億凈資產中，土地資產占了近70%，但農民卻始終難以致富。不僅如此，農村集體建設用地總量高達19萬平方公里，其中70%以上是宅基地，而這些農村集體建設用地要轉變為城市建設用地，必須先被征收為國有土地，但征地補償標準又通常是由政府單方面確定。

中國農村改革之父、中共中央農村政策研究室原主任杜潤生先生曾指出：“集體化使農民的各種權利受到剝奪，而且找不到一種可以激勵農民積極性的適當的分配機制。”杜老指出，我國農村推行集體化，“歷史證明，農民是不接受的，是不可取的”。

第六，認為土地確權會導致農民造反。以往的歷史教科書都是說農民沒有土地就會造反，如今為什么有的學者卻說土地確權會導致農民造反呢？這種觀點的邏輯是：若土地私有，農民在遇到天災人禍、衣食無著時就會賣掉土地以解燃眉之急，或一旦經營破產失去作為抵押品的土地后就會造反。這顯然一方面低估了政府和社會各界對農村支持的能力，另一方面則低估了農民進行理性決策的能力——農民怎么可能稍有困難就會放棄視作命根子的土地呢？即便農民的其它財產和政府與社會救濟都不能解燃眉之急，有土地抵押或變賣總比一無所有要強。

第七，認為土地確權后會導致農民流離失所，使城市周邊出現大量貧民窟。土地確權特別是允許農村居民的宅基地連同住房進入城鄉統一的建設用地市場和抵押融資，自然也就有可能使一小部分經營失敗的農民失地或流離失所，但和眾多農民從中獲得的土地權益相比，無疑是利大于弊。至于進城務工不能落戶、遷徙不能定居、不得不居住在城中村或城市周邊的農民工，政府理應加快完善他們的住房條件，為他們提供保障性住房。

第八，認為土地確權會導致征地成本提高，影響工業化和城市化進程。土地確權的確會在一定程度上提高征地成本，從而會相應地提高工業化和城市化成本。但伴隨著征地范圍的縮小和大量符合城鄉統一規劃的農地進入城鄉統一的建設用地市場，打破政府對城市建設用地供給的獨家壟斷，城市建設用地價格就會逐漸下降，房價也會相應下降。這種由市場配置城鄉土地資源的結果，不僅會降低農民工進城落戶的門檻，加快人口城市化進程，而且還能減輕政府大規模興建保障房的財政負擔，通過開征房地產稅而獲得持續穩定的稅源，從長期看，最終會降低工業化和城市化的成本。

第九，認為農地確權就是否定農村集體所有制。農村集體所有制經濟是否存在，并非以集體土地所有制為前提，正如城市非公經濟和外資企業，并不會因為使用國有土地而改變其所有制性質。更何況我國目前尚處在社會主義初級階段，憲法承認現階段實行公有制為主體的多種所有制形式。我國的資本所有權已經多元化，勞動力的私有屬性也基本確立，展現企業家才能的市場正在形成，為何作為四大經濟資源或生產要素之一的土地不能實行公有制為主體的多元所有制呢？這并不會影響國民經濟的公有制主導地位。

第十，認為土地不能“私有化”，否則不能保證國防安全等必要公共物品的供給。我想絕大多數主張土地確權的學者，其本意并不是說全部土地都“私有化”。其實，一些西方國家政府在推行所謂“國有化”或“私有化”時，也只是對國有經濟或私人經濟在整個國民經濟中的比重進行調整，而非全盤私有或國有。

我所理解的土地“私有化”，一是指部分土地確權。很多公共產品和公共利益借助于私人土地也可生產和實現，但若國家出于公共利益的需要，也可保持一定量的土地公有。二是國家法律允許土地“私有化”，但并非強制推行。農地最終性質的確定應由村民通過民主協商獨立自主地選擇。只要生產資料所有制符合勞動者的意愿，能夠調動生產經營積極性，促進生產力的發展，就是先進的、合理的，就該得到國家法律的認可和保護，得到政府政策的支持。

第十一，認為歷史上幾千年的土地私有制并沒有讓農民致富，因此現在也不能實行。我國曾有過燦爛輝煌并長期雄居世界的歷史，有過貞觀之治、文景之治、康乾盛世，有過清明上河圖描繪的路不拾遺、夜不閉戶、人們安居樂業的市井繁榮，而這種繁榮和盛世恰恰是在以土地作為最重要的生產資料的農業經濟基礎上實現的。如果農地確權不能調動農民生產的積極性，怎么可能有農業社會的繁榮呢？

第十二，認為中國的土地不能像美國一樣私有，因為中國沒有美國的大農場主，而美國沒有中國這么多農民。美國歷史上也曾是一個農業國家，最初也沒有那么多大農場主。美國的農民數量是伴隨著工業化和城市化進程逐步減少的，大農場主是在農業現代化進程中通過土地流轉和兼并出現的。土地制度是因，城市化和大農場主是果，不能倒因為果。反過來說，中國現在的農民還很多，以家庭為單位的農地經營規模還很小，這恰恰需要通過土地制度改革，包括賦予農民完整的土地產權等，才能加快城市化進程，促進農地流轉，擴大農地經營規模，為農業現代化創造條件。

第十三，認為中國的土地所有制不是由政府或黨的部門制定政策的問題，而是中國《憲法》所規定的。不錯，中國現行的土地公有制是1982年的《憲法》規定的，但只要符合農民的意愿，適應工業化、城市化和農業現代化的需要，黨和政府理應領導人民對現行《憲法》中有關土地制度的規定進行合理修改。

總之，土地制度改革是一個系統工程，它必須伴之以城鄉統一的土地市場、勞動力市場以及農村金融市場的完善，必須有健全的法律法規作保障，必須與消除城鄉隔絕的戶籍制度、建立城鄉統籌的就業制度和社會保障制度配套進行，必須和第三產業的發展和城市化進程同步進行。因此，如果從動態的、發展的、開放的角度，而非靜止的、孤立的、封閉的角度來討論農地所有制問題，就可消除很多不必要的憂慮，減少片面性，避免無謂的爭論。建議政府要積極進行農地制度改革的試點，根據不同地區、不同經濟發展水平和不同的土地資源稟賦，探索不同的農地制度改革方案，取得成功經驗后適時推廣。