破解“新常態”下農險發展“瓶頸” 管見

張強++張革風

新的中央一號文件連續12次鎖定“三農”，凸顯出“三農”問題在中國“重中之重”的地位。文件明確要求，把農業保險作為支持農業重要手段，擴大農業保險覆蓋面、增加保險品種、提高風險保障水平，并積極開發適應新型農業經營主體需求的保險品種；探索開展重要農產品目標價格保險，以及收入保險、天氣指數保險試點：支持地方發展特色優勢農產品保險等；探索建立農業補貼、涉農信貸、農產品期貨和農業保險聯動機制：積極探索農業保險保單質押貸款和農戶信用保證保險；鼓勵和支持保險資金開展支農融資業務創新試點；進一步完善農業保險大災風險分散機制等恚農政策。

毋庸置疑，自2007年中央財政農業保險（以下簡稱農險）保費補貼試點啟動以來，我國農險走過了發達國家幾十年乃至上百年走過的道路，對農業發展的“穩定器”“減震器”和“助推器”的作用凸顯。同時還應看到，隨著我國農業現代化進程的加快和《農業保險條例》、《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（以下簡稱新“國十條”）的頒布，我國農險發展進入了新常態，面臨難得的戰略機遇。但農險發展仍不平衡，尤其是欠發達地區農險仍存在著明顯的“短板”。本文擬以地處陜西秦嶺山區的鳳縣花椒低溫霜凍災害成本保險（以下簡稱“‘椒霜凍保險”）為例，就如何破解“新常態”下農險發展“瓶頸”進行探討。

一、鳳縣樣本

鳳縣地處陜西秦嶺山區，正置中國南北地域“界碑”之地，由于獨特的地域氣候優勢，被冠以“鳳椒”之稱的當地產“大紅袍”花椒，以個大、肉厚、色艷、味濃，被視為花椒中的極品而聞名遐邇，但4月中下旬“鳳椒”出花期的霜凍災害，卻成為影響“鳳椒”產業發展的大敵。

農險啟動伊始，鳳縣政府和財險公司便采用“政府+椒農+險企”的保險方式，開展“鳳椒”霜凍保險試點，并逐步推行。具體方法是：以行政村為單位，對椒園面積相對集中、綜合管理水平較好的椒園，采取志愿投保，農戶每畝繳費10元，縣政府每畝補貼40元。如遇凍害，賠付標準不大于200%。從2013年開始，這一業務由中華保險公司經營，保費由過去的每畝50元減少到45元，其中農戶只繳付10元，35元財政補貼中，則由往年全部由縣財政承擔改為縣財政承擔5元、省財政承擔20元、市財政承擔10元，賠付標準由過去的絕收每畝200元增加到300元。近些年，“鳳椒”已發展成為縣域特色主導產業，達4000多萬株，年產值超億元，并相繼獲得國家原產地域保護產品、綠色食品AA級認證和陜西名牌產品等，并被國家林業局授予“中國花椒之鄉”稱號。“鳳椒”產品已從油脂生產擴展到花椒芽菜、花椒芽醬、花椒茶等系列開發，成為農民的“錢袋子”，其中農險功不可沒。

二、幾大瓶頸

山區鳳縣雖然在農險發展上進行了一些有益地探索，取得了積極地進展，但與一些欠發達地區一樣，鳳縣仍存在著一些制約農險發展的瓶頸。

其一：地方政府規劃引導支持農險的“短板”猶存。農險的特殊屬性，必然要求在國家財政、法律、行政資源的支持下，采取政府科學規劃引導，商業保險公司市場化運營，農村金融合作組織、產業、經濟組織有效參與的運作模式。試點以來，地方政府在政策性農險的發展中，發揮的積極作用毋庸置疑 。但由于種種原因，鳳縣在農險的規劃、支持、引導等方面仍存“短板”。首先是認識上還滯后于農險新常態，缺乏立足經濟長遠發展大局的農險整體規劃，仍局限于就事論事的布局和一般性地推動。其此是機制和人員素質滯后于農險新常態。如“鳳椒”霜凍保險中，僅限于依靠保險公司與縣花椒果業局和鄉、村干部開展工作，統一投保，在通過制度建設和機制設計，引導主體整合，組成農村金融合作組織、產業、經濟組織等有效參與，形成市場合理競爭、信息共享、風險分散、服務共促、利益共沾等方面缺乏創新。鳳縣雖是一個ll萬人口的山區縣，但縣域面積卻達3187平方公里，由于山大溝深，地塊、人口分散，農保工作人員少、素質參差不齊，難以保障農戶知情權；理賠也受制于山區環境、時效要求和勘查技術手段等限制，主要以村為單位抽樣協商定損，且多側重降低參保農戶的負擔和增加受災農戶的賠付額度；此外，管理數據庫的缺失，致使保險公司難以獲取準確種植信息，不僅缺乏合理判斷依據，而且承受巨大的人力和財力成本。三是配套財力不足。鳳縣僅“風椒”就有約40多萬畝，卻往往因政府資金困擾，使“鳳椒”霜凍保險徘徊在數千畝至二三萬畝的規模。如2009年，志愿參保達2萬余畝，但由于地方政府難以擔負巨額陪付，最終僅確定1萬畝參保。發生霜凍后的多次理賠，都因政府補貼的姍姍來遲而被推遲。

其二：外部環境弱勢及“三高”風險成農險“攔路虎”。 隨著中央支農扶農政策的不斷增強，農業在各產業中的弱勢和政策上的強勢進一步凸現，政策性農險成了某種程度上的農業補助，共保體的不完善甚至缺位，導致利益權衡中保險人多處于弱勢，商業利益常常屈服于農民利益，使保險人承擔著高風險、高成本、高賠付的農險負擔。以經營“鳳椒”霜凍保險業務為例，鳳縣財險公司承保7年中，僅后3年就虧損66萬余元。中華保險公司承保3年來，2013年共承保15791.8畝，保費71萬余元，其中農戶投保資金7.89萬元。承保首年就遭遇霜凍，全縣花椒絕收，賠付額高達473.754萬元，是保費收入的5.7倍。由于該險種每畝保費由過去的50元減少到45元，40元財政補貼中，則由往年全部由縣財政承擔改為縣財政承擔10元、省財政承擔20元、市財政承擔10元；賠付標準也由過去的絕收每畝200元增加到300元，保險公司不僅賠付到位，且表示讓參保農戶成為最大受益者，是政策性保險的宗旨，也體現出保險公司應有的社會責任，從而使2014的“鳳椒”霜凍保險規模實現歷史新高，全縣共承保38428.90畝，保費172.93萬元，其中農戶投保資金19.21萬元，此年全縣除極個別地塊發生霜凍，保險公司僅賠付2160元；2015年全縣共承保33039.7畝，保費148.67萬余元，其中農戶投保資金16.51萬元，又遇低溫霜凍，造成“鳳椒”程度不同受災，局地“鳳椒”絕收，賠付金額達338.79萬元。3年累計賠付812.76萬元，是保費收入292.60萬元的2.77余倍，虧損520.16萬元。

除了高賠付，保險人還需付出極大的人力資源等成本。如2015年4月13-14日出現低溫霜凍后，風縣支公司即會同縣花椒局人員，分組對參保的地塊進行現場查堪，迅速上報受災情況；隨后，省、市公司又派員前來奩堪；6月7日，市中支公司正、副經理又帶領26名人員分成7個查堪小組，逐村、組查堪受災情況，僅此次查堪就花費30余萬元。

非市場化的外部環境和巨大的賠付和查堪成本，使保險人不得不對“鳳椒”霜凍保險采取審慎態度。

其三：農戶認識的偏差制約農險發展。農險發展的又一大瓶頸，是農戶對這一政策性保險認識上存在的偏差。“農保純粹是保險公司的商業行為”，“讓我們參保就是增加農民負擔”，農險發展中，部分農戶仍抱著“靠天吃飯” 的思想，缺乏風險意識，不愿意投保：“我和他人繳了一樣的保費，為啥賠得不一樣？”不分損失大小，在賠付額上攀比和追求“平均主義”，也在部分參保農戶中不同程度的存在；虛報參保畝數、以次充好，以及極少數人的“鬧賠”等現象， 又暴露出農險進程中存在的道德風險。

以上不利因素，在欠發達地區普遍存在，致使這些地區多存在農保承保區域小、險種單一，風險集中，果農逆選擇嚴重，處于災害帶的農戶投保較為積極，受災較少地方的農戶投保積極性較差，致使承保風險大。險種單一，承保面積上不去，直接影響了惠農政策的落實，使果農體會不到惠農政策的好處。

三、對策建議

面對欠發達地區的現狀和農險新常態，亟需切實拿出突破制約農險發展瓶頸的應對之策，才能使農險的路子越走越寬。筆者以為，應從以下幾方面人手；

其一：提高地方政府應對農險新常態的能力。“國十條”明確指出，農險的基本原則之一是，對具有社會公益性、關系國計民生的保險業務，創造低成本的政策環境，給予必要的扶持；對服務經濟提質增效升級具有積極作用，但目前基礎薄弱的保險業務，更好發揮政府的引導作用。地方政府首先不僅應在對農險的認識上適應新常態，而且應將農險發展納入經濟社會發展的長遠規劃。其次是在政策制訂和產品設計上，既能切實保護農民權益，滿足農民多元化保障需求，又能更大限度調動保險、農村金融合作組織、產業、經濟等有關組織，參與農險的積極性，同時要著力建立適應農險新常態，以償付能力和服務能力為核心、以專業化為導向、以風險管控為基礎的市場準入制度，提高對基層網點、專業人員以及服務能力的標準和要求，引導市場主體從低層次的價格競爭、費用競爭向高層次的服務競爭轉變。通過建立經營能力考核評估機制、理賠服務評價機制和承保理賠標準化流程，實現農險制度化、規范化、精細化和經營的可持續。三是汲取先進地區的經驗，盡快補齊巨災風險分散機制這一“短板”。如通過政府引導推動和財力支持，設立農業巨災風險基金、再保險等，逐步構建起高效實用的巨災保險體系。四是加強政府對農戶的農險知識宣傳和誠信教育等。

其二：金融保險行業應積極擔當農險的主力軍。保險行業首先應牢固樹立社會責任意識，站在農險可持續發展的高度，建立農險的短、中、長期發展規劃。要立足“三農”的實際需求，轉變粗放式管理方式，發揮自身資金技術密集型行業的資本、技術優勢，積極探索服務農業現代化的新路徑、新模式。其次是加強基礎建設。據筆者對中華保險寶雞中支的調查，近年來，為化解農險業務線長、面廣、工作量大和承保理賠難，中華保險陜西寶雞中心支公司（以下簡稱“中華寶雞中支”），已先后在鳳縣、岐山、眉縣建立分支機構，設立和正在建設的農險鄉鎮服務網點達26個，聘請協保員70余名，并力爭做到“鄉鄉有網點，村村有人員”。三是積極開展產品創新和服務創新，努力滿足農戶尤其是新型農業經營主體多元化的保障需求；同時加強與農業、林業、民政、扶貧、科研、基層央行等部門的合作，努力探索服務新模式，拓展服務新領域。還應當好政府在建立適應農險發展新常態的市場合理競爭、風險分散、服務提升運作模式等方面的“參謀、助手”。四是細化管理，注重建立健全重點農險項目檔案，有效規避風險。如中華寶雞中支通過組織霜凍災害普查，基本建立健全了“鳳椒”產業農戶檔案。

其三：加強中省政府對欠發達地區農險的財力支持。經過持續多年各級政府的大力推動及各方的積極參與，農險實現了跨越式發展，規模也迅速擴大。隨著我國農業現代化進程的加快，種養大戶、專業合作社、家庭農場、農業龍頭企業等新型農業經營主體大量涌現，其“投入高、收益高、風險高”的特性，對農業保險的需求急劇增加。這些使過去的補貼政策邊際效應在逐步遞減，地方政府配套補貼能力必然面臨“天花板”的挑戰。加之中西部欠發達地區往往也是財政弱省，由于財力有限，對中央財政保費補貼的配套能力較差，不能及時或者難以提供相應的地方財政保費補貼，導致中央財政的保費補貼資金撥付滯后，進而影響整個保費補貼資金的到位。這就使得最需要農業保險保障的地區反而更少、更滯后地享受到中央財政的保費補貼，從而產生補貼累退效應。特別是市縣級政府不僅負責提供農業保險的相關公共服務，而且還承擔著沉重的籌資責任。這種分散化的籌資安排是農業保險公共服務的地區差距不斷擴大的重要原因。因此，這些地區在主動適應新常態，積極發揮市場在資源配置中的決定作用，通過產品創新和服務創新等，努力求得農險發展的同時，仍需上級政府給予財力傾斜。