綜合評價法在城市治理評估指標體系中的應用*

顧輝

摘要：隨著中央推進國家治理體系和治理能力現代化建設，治理評估指標體系越來越受到政界和學界重視。作為一項系統工程，城市治理能力現代化指標體系構建需要一整套研究方法和操作體系來指導，綜合評價法的綜合性、開放性等特點適應城市治理指標體系的要求，是一種較為適宜的評估方法體系。

關鍵詞：城市治理;綜合評價法;指標體系;治理體系;治理現代化

中圖分類號：C931.2〓〓〓文獻標志碼：A〓〓〓文章編號：1001-862X（2015）06-0021-005

二戰之后，治理指標體系受到了聯合國、世界銀行等國際性社會組織的青睞，中外學術界的專家學者也設計了諸多關于政府治理現代化的測度指標體系，盡管評價對象是民族國家或地區，但對于我們制定城市治理綜合評價指標體系具有重要的參考價值。

一、城市治理評估指標體系建構的國內外經驗

二戰后，一些國際組織源于對發展中國家投資、援助以及支持經濟增長和社會進步的需要，紛紛研究和制訂了社會治理評估指標，以評價發展中國家和地區的治理狀況。西方國家和國際組織的治理指標體系構建在理念上強調政府、公民社會和私人部門之間的相互支持和合作關系，在指標內容上重視參與、決策透明、負責任、法治和可預測。如世界銀行的“世界治理指標體系”在言論和責任、政治穩定、政府效能、管制質量、法律、控制腐敗這六個治理領域，通過大量調查和跨國評估發展出了包括集成指標和單一指標在內的指標體系;美國國際發展署的“民主與治理評估框架”主要集中于法律、民主和責任政府體制、政治自由和競爭、公民參與和建議四個方面。[1]

隨著國內治理研究的興起，越來越多學者建構出不同的治理指標評估體系。俞可平提出的“中國民主治理的主要評價標準及指標”設計了15個二級指標和98個三級指標[2];包國憲“中國公共治理績效評價指標體系”從法治、參與、透明度、責任、效能、公平、可持續性等七個維度評價達成善治目標的進展[3];天則研究所“中國省市公共治理指數”從公民權利、公共服務、治理方式三個二級指標20個三級指標出發，利用問卷調查方式收集數據，并進行了實際測評[4];胡稅根和陳彪從輸入、過程、輸出、結果四個環節入手，提出了治理評價的13個維度。[5]從治理指標的理論和系統開發來看，我國治理評價工作還處于起步階段，更多的指標評估工作處于理論探討階段而缺少實際操作和實踐檢驗，這同西方治理指標的實用主義和實踐導向存在較大的區別。

與治理指標體系的多元化和透明化不同，指標建構的方法和過程往往是治理研究的“黑箱”。在方法論上，治理指標的有效性、測量的可靠性、樣本的代表性、指標設計的透明性、指標綜合的邏輯一致性等越來越受到質疑。國內治理指標體系由于多數仍處于理念模型階段，較少進行實際測評，因此指標體系的操作化、測量方法體系的選擇以及諸如指標權重的計算、測量數據的來源、綜合分值的函數模型等往往被忽視。城市治理評估指標體系的制定不僅要將基于治理理論的發展理念納入指標建構中，還需要系統的方法論來指導指標的具體操作化。

二、城市治理綜合評價指標體系的構建過程

城市治理指標是一個多元復合性的指標體系，它包含著復雜多樣的評價內容，因此要對調查對象進行全局性的評估，必須考慮到指標體系的綜合性。綜合評價（Comprehensive Evaluation）是指為了進行全局性和整體性的評價，對評價對象構建指標體系，并根據所給的條件對每個評價對象的各指標賦予相應的值，通過相應的評價模型得到綜合評價結果，據此擇優或者排序。[6]美國的科學管理學派最早提出綜合評價理論，隨著系統科學、管理科學、數學、計算機及人工智能等學科的不斷融合和創新，綜合評價法被不斷地改進與創新，涌現了許多新的綜合評價理論與方法。城市治理能力現代化指標體系適用綜合評價法構建，不僅該指標體系具有綜合性、全局性和整體性的特點，同時評估指標政策導向結果性原則，指標指向具有明確的目的性;指標體系能夠全面、客觀反映城市治理水平，同時在指標設計上又能夠簡潔明了;指標體系能夠反映城市發展的動態性，增加指標設置的靈活性。這些特點使綜合評價法在城市治理評估體系建構中應用成為可能。

構建評價指標體系是人們對評價事物的認識從具體到抽象再到具體的邏輯思維過程，它要求人們對評價對象本質特征的認識逐步深化、逐步精細、逐步完善、逐步系統化。綜合評價法的邏輯過程正是在這一思維過程基礎上形成、發展和完善的，它的一般思路主要包括評估的理論準備階段、指標體系初建和篩選、指標的采集和無量綱化、確定權重及確立函數式計算分值等步驟。[6]同時，需要不斷地反饋與修正，逐步完善以綜合指標評價體系的開放性。運用綜合評價法構建城市治理指標的邏輯過程如下：

（一）指標的初建

綜合評價指標體系的初建有多種方法，如綜合法、分析法、目標層次法、指標屬性分組法等。由于城市治理能力現代化作為城市治理的目標選擇，是指標體系的目標層，城市治理的二級指標圍繞目標層確立分目標，因此城市治理指標體系的初建以目標層次法作為建構方法，計算簡便、實用性強，既有利于確立城市治理目標結構，又可以減少指標之間交義重復。

目標層次法一般先確定評價對象發展的目標，即目標層，然后在目標層下建立一個或數個較為具體的分目標，稱為準則層。準則層則由更為具體的指標組成，形成指標體系。綜合評價法較多地采用定性方法進行指標初建。根據這一方法，我們從城市治理能力現代化的基本理念出發，認為城市治理能力現代化必須從制度（體制機制）、治理過程（控制監督）、治理績效（結果）以及公眾滿意度等方面全面地理解城市治理，把治理視為一個動態的過程，既注重頂層設計，更注重治理的效果，并最終落實到群眾的切實感受上，不斷提高治理質量和治理能力，達到實現城市“善治”的目標。這樣，城市治理能力現代化作為一級指標（目標層），一級指標包含著四個二級指標（準則層），即體制機制、過程監督、治理績效和公眾滿意度。體制機制主要考察落實全面深化改革的治理創新精神，主要關注城市治理的法規政策體系的完備狀況，主要治理改革措施的制定和操作情況等。在指標體系中，強調法律法規文本的制定完善，符合治理現代化目標的合規性評估等;過程監督主要考察治理過程中治理手段和效果符合城市治理的現代化要求情況，主要強調治理過程中公民參與、透明度和公平公正性;治理績效，主要是指城市治理的結果和成效，主要從經濟、政治、社會、文化、生態建設等客觀指標來考察;公眾滿意度是城市居民對城市治理效果的切身感受，主要通過公平、公共服務、治安、生態環境的滿意度以及幸福感等指標來綜合評價。

（二）指標的篩選和優化

指標層確立往往被認為是綜合指標體系建構的最后環節，對于多指標的復雜體系來說，指標之間盡管在測度上存在差異，但指標內容實質上可能是相同的，或者是高度相關的。因此，指標體系要兼顧指標的全面性和代表性，使指標體系精簡，抓住核心指標，剔除冗余指標，是指標體系建構最后環節的重要內容。一般來說，指標的篩選需要定性分析與定量分析相結合。定性分析法主要考慮指標可獲取性、指標計算方法、內容的科學性，以及指標之間的協調性、必要性和完備性等;定量分析篩選指標則主要通過統計方法，將具有統計顯著性的多個指標進行縮減，保留核心指標或統計上易獲取、科學性更強的指標。例如在評價城市治理結果的指標體系中，對生態環境影響的評價指標就可以專門做一個多元指標庫，其中主要包含城市生態服務用地指數、公共綠地覆蓋率指數、污水處理率、城市空氣質量、生活垃圾無害化處理等等。根據經驗，我們發現許多指標可能存在較為顯著的相關性，就可以通過主觀判斷篩選一些關鍵性、公眾反應敏感的指標，如城市綠地覆蓋率、空氣質量等來作為城市治理指標。當然，也可以納入更多的指標，在指標體系的試測量階段之后通過統計相關檢驗篩選更具代表性的精簡指標。

指標體系的優化是對指標建構的整體檢視，檢查評價目標的分解是否完備，避免目標交叉而導致指標體系結構混亂，分析指標體系內部各層元素的重疊性與獨立性。實際上，它是對指標初選和篩選的再次確認。指標體系的優化與否與準則層之間的獨立性相關，由于城市治理體系的二級指標主要依據治理的動態過程來區分，指標的交叉性較小，有利于指標體系的優化。

（三）綜合評價指標權重的確立

城市治理指標權重體現出城市治理中的價值導向和評價者對該指標重要性的認識，它直接影響到綜合評價的結果，關系城市治理評價結果的真實性、公正性和合理性。綜合評價指標權重確定方法有主觀賦權法、客觀賦權法和組合賦權法。主觀賦權法主要是利用專家的知識和經驗，對實際問題作出判斷而主觀給出權重的，主要有Delphi法、AHP（層次分析）法、相對比較法等。客觀賦權法是根據調查數據反映的指標變異程度或各指標間相關關系來確定指標的重要性，由于客觀指標法過分強調數據重要性，指標權重可能難以完全體現指標自身的實際意義和在指標體系中的重要性，因此在城市治理綜合評價指標體系中適宜采用層次分析的主觀賦權法。

層次分析法又稱多層次權重解析方法，它在定性分析的基礎上進行定量研究，將復雜的決策目標分解為多層次的子要素，從而為決策者的決策制定提供依據。對于城市治理指標體系來說，首先是構造出一級指標和二級指標所有分析矩陣，共有6個分析矩陣（一級指標1個，二級指標5個）;其次是建立三級指標的判斷矩陣。通過專家咨詢對分析矩陣中的因素進行兩兩比較與判斷，構造出6個比較判斷矩陣;最后對特征向量做歸一化處理即得二級指標和三級指標的權重值。一般來說，層次分析法還要對判斷矩陣進行一致性檢驗，通過閾值判斷權重的合理性。主觀賦值權重關鍵專家評分，為了使主觀評價更具合理性，可以增加專家的數量和多輪咨詢，注重遴選專家的知識和經驗背景，注意專家判斷的一致性，考慮專家的地域特點等。

（四）綜合評價指標的標準化

綜合指標體系中，由于各指標的單位不同、量綱不同、數量級不同，不便于分析，甚至會影響評價的結果。因此，為統一標準，要對所有的評價指標進行標準化處理，以消除量綱，將其轉化成無量綱、無數量級差別的標準分，然后再進行分析評價。將不同量綱的指標，通過適當的變換，化為無量綱的標準化指標，稱為指標的標準化。[7]城市治理指標體系中包含三類指標，一是主觀評價性指標，如法律法規完備情況指標，通過對城市人大法制委員會掌握的城市各級部門出臺的法律法規、政策文件的材料審核，以經過專業培訓的調查員打分為基礎，形成1～5分的正向分值;公眾滿意度指標，也可以用量表形式量化，形成計算的分值。二是客觀性統計指標，如人均收入、失業率等。這兩類指標按照城市治理的相關方向來看，又可以分為正向指標和逆向指標。指標通過改進的向量歸一方法進行標準化：首先將逆向指標轉化為正向指標，使原來最大指標值變為0，最小值變為原最大值和最小值的差。然后利用列和等于1的歸一化方法進行標準化處理。為了避免由于評價指標數比較多造成標準化化處理后的值較小，可以使單項指標值乘以100轉換為百分制。經標準化處理后的標準值克服了正逆向值數據方向不一致的特點，又考慮了指標值之間的差異性，較真實地反映原指標值之間的關系。

三、城市治理指標體系的數據采集

城市治理指標進入測評階段的關鍵是數據采集，它是檢驗指標體系真實合理的基礎性工作。對于客觀量化指標，這些指標以原始數據形式出現，不需要進一步轉化，數據直接進入指標錄入系統。一般而言這類數據多是統計數據，可以直接從統計部門或政府職能部門獲取。主觀考察指標中一類是政策性評價指標，這類指標考核的依據主要是材料審查，一是出臺相關法律法規、政策措施的數量構成、時間進度，形成具有約束性的衡量標準，由調查員或者專家進行等級判斷;二是材料抽樣性分析，如公共信息公開狀況不可能對政府所有公共信息全部審查，可以采用抽樣的方式進行檢查并賦予相應等級的分值。政策評價類指標的量化可采用等級評價。主觀考察指標中另一類是城市居民的主觀感受指標，這類指標可以通過量表的形式對感受的程度進行排列并賦相應的值。調查問卷是收集主觀感受指標較為有效的手段和方法，鑒于城市治理評估指標體系中主觀感受指標不多，且調查對象為城市居民，所以適宜采用計算機輔助電話訪問（CATI）進行數據收集。

四、結論與討論

本文試圖將綜合評分方法應用于城市治理能力現代化評價指標的建構中，完整地呈現整個構建的思路與過程，使基于治理理念出發指標體系更能夠反映出治理現代化的目標追求。綜合評價法用于多指標綜合性指標體系構建具有多方面的優勢：1.綜合評分法本身是一個開放的評分系統，它以一種系統的觀點將綜合評價過程流程化，將眾多的評價方法以某種形式組織起來，有效地完成整個綜合評價過程并合理選擇具體的評價方法。因此城市治理指標體系中各環節使用具體方法可以靈活搭配，以適應評估目標和方法的需求。2.綜合評分法融合了主客觀評價相結合的方法系統，專家主觀評定、半標準化的審核評定以及數據統計分析法在不同評估階段靈活運用，使評估結果能夠全方位地反映出城市治理能力現代化的真實水平。3.綜合評分法有效地處理了綜合指標和分類指標的關系。綜合分值有利于宏觀目標實現程度的比較，同時準則層保留了分組類別指標，為不同城市具體治理目標的比較奠定基礎。綜合評價使理論性系統分析與政策決策有效結合，評估結論提供了城市治理決策的基礎和依據，構成科學決策的前提。因此，綜合評價是實現決策最優化的關鍵，被越來越多地應用于各類機構的決策評價和判斷中。

參考文獻：

[1]周紅云.國際治理評估指標體系研究述評[J].經濟社會體制比較，2008，（6）.

[2]俞可平.增量民主與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2003.

[3]包國憲，周云飛.中國公共治理績效評價的幾個問題研究[C]//中央編譯局比較政治與經濟研究中心.治理評估的理論與實踐學術研討會論文集，2008.

[4]賈西津.省市公共治理指數探討——基于天則項目的思考[A]//中央編譯局比較政治與經濟研究中心：治理評估的理論與實踐學術研討會論文集[C]，2008.

[5]胡稅根，陳彪.治理評估的主要維度和通用性指標框架研究”[A]//中央編譯局比較政治與經濟研究中心：.治理評估的理論與實踐學術研討會論文集[C]，2008.

[6]李遠遠.基于粗糙集的指標體系構建及綜合評價方法研究[D].武漢理工大學，2009.

[7]李美娟，陳國宏，陳衍泰.綜合評價中指標標準化方法研究[J].2004，（12）.

（責任編輯 焦德武）