城市治理現代化：理念、價值與路徑構想

計永超+焦德武

編者按

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為“全面深化改革的總目標”。據統計，截至2014年，我國城鎮化率達到54.77%。城市問題正在成為我國轉型發展中重大的時代性課題?；诖耍不帐^域發展研究會展開“城市治理體系與治理能力現代化”系列研究?，F刊發首批優秀研究成果，以期引發深入探討。

摘要：在梳理城市治理現代化理論的基礎上，結合實踐論述了推進城市治理現代化的科學價值，文章認為城市治理現代化是國家治理能力現代化的基礎，是解決當前城市問題和社會矛盾的主要途徑，是推進城市與社會發展的本質需求。最后，文章對城市治理現代化的實現路徑進行了構想。

關鍵詞：城市治理;治理能力現代化;治理理念;科學價值

中圖分類號：C931.2 ?〓文獻標志碼：A〓〓〓文章編號：1001-862X（2015）06-0011-005

城市是生產、消費和服務中心，是文化聚集高地，也是權力的集中點。[1]歷經5000余年，城市伴隨著人類由簡單到復雜，由低級到高級，自身也獲得了極大發展。然而，放在當今的時代命題下，城市在公共衛生、住房、食品安全、環保等多方面，還存在這樣那樣的問題;城市管理過程中也還存在層次多、成本高、效率低等現象;政府對城市的管理與社會組織的活力還未很好地結合……黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，城市是國家治理的重要組成部分，是國家治理的落腳點，因此，推進城市治理現代化迫在眉睫。

一、城市治理現代化的科學理念

1. 城市治理理論溯源

城市問題一直是現代社會科學的重要研究對象[2]16，以列斐伏爾、卡斯特和哈維為翹楚的新馬克思主義城市理論家，都“嘗試從不同的視角對后現代城市的權力關系、空間發展與資本主義生產之間的關系進行深入解析”。[2]17列斐伏爾在《城市的權利》（1968）、《城市革命》（1970）、《馬克思主義思想與城市》（1972）等著作中，開創了西方新馬克思主義空間研究的先河，他認為資本主義為什么幸存而沒有滅亡就在于資本主義對空間的占有。他反復強調，存在著空間政治學，空間是經濟、政治和文化觀念的權力斗爭場域?？ㄋ固氐拇碜魇恰冻鞘袉栴}》（1972），他把社會進程中的各因素進行了空間化，比如生產、交換、管理等都和空間有關，他認為意識形態是“用符號網絡來組織空間，符號的意義由空間形式組成，它的所指是意識形態的內容”[3]。堅持用馬克思主義政治經濟學的分析方法研究城市問題，是哈維的學術特色。他最早的空間理論是《社會主義與城市》，他認為城市是一個便利生產、交換、消費的建成環境，是一個空間的社會組織形式。美國社會學家沙朗·佐京在《城市文化》中認為，文化同經濟一樣是控制城市的有力武器，人類不是簡單地生活在城市之中，而是很大程度上從城市生活的復雜性之間發源。

城市治理理論方面，著名的城市與區域專家約翰·弗里德曼說：“尋找一個合適的治理模式，對這些區域而言是至關重要?！盵4]94瓦利斯·阿蘭從城市區域空間結構的歷史角度把美國大都市治理劃分為三個階段：單核心中心發展的工業城市區階段，多核心中心的城市區域階段，強調在同一區域內的地方政治實體的競爭階段（這一階段以網絡化即復雜的補充和相互依賴為特征）。第三個階段強調治理而非統治，主要涉及參與主體的多樣性、參與機制的綜合性、參與規范的靈活性、參與方式的自愿性等;強調跨部門而非單一部門;強調協作而非協調;強調過程而非結構，例如遠景、戰略規劃、建立共識或解決沖突等;強調開放而非封閉等。[4]97

2.城市治理現代化的內涵

按照全球治理委員會的定義，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。[5]城市治理是治理理論在城市管理方面的應用，屬于國家治理的一部分。王浦劬認為，國家治理能力是政治權力主體和公民權力主體運用國家制度體系進行國家治理和參與治理的能力。[6]王紹光、胡鞍鋼將國家治理能力分為汲取財政能力、宏觀調控能力、合法化能力、強制能力。[7]郭蕊、麻寶斌強調治理能力包括系統思考能力、制度創新能力、公共服務能力、電子治理能力、溝通協調能力和危機應對能力等。[8]李景鵬認為，推進國家治理體系和治理能力現代化是自上個世紀五、六十年代后黨和政府提出的第五個現代化，主要是指使國家的治理體系和治理能力適應現代社會發展的要求。[9]俞可平認為，強調國家治理、社會治理，是思想觀念的變化，是我們黨對社會政治發展規律的新認識。國家治理體系是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，是“善治”，是建立與社會經濟、政治和文化發展要求相適應的現代治理體制。[10]

西方學者20世紀90年代開始對城市治理進行研究，主要集中在六個方面：一是基本概念;二是城市治理結構，主要是治理主體間的權責配置及其關系[11];三是城市治理模式轉型研究;四是城市社區治理;五是城市區域治理;六是城市治理評價。放在當前國家治理體系和治理能力現代化的語境下，城市治理體系與治理能力現代化還是個全新的命題，當前理論上的論述還很鮮見。但是從實踐來看，北京、杭州等大都市開始明確提出城市治理能力現代化問題。借鑒國家治理的內容，城市治理體系包括五個方面的內容：塑造共同價值，城市具有城市的精神、品格，只有具有較強的核心價值體系，一個城市才具有凝聚力，吸引力;美化城市形象，城市形象是外界對城市的認可度、認同度、美譽度的集中體現，好的城市形象，才能體現城市治理的效果;提升城市效率，城市效率反映城市管理者和市民的組織方式、組織能力、組織效力，改進城市的效率，以適應現代治理體系的要求;促進經濟發展，經濟發展得好，意味著有更多的資源、能力改善城市的社會服務;完善社會保障，城市保障體系是城市治理中重要內容，是通過國家調控，給予弱勢群體以基本保障的重要措施。城市治理能力現代化有四條標準：民主化、法治化、文明化、科學化。[12]我們認為城市治理現代化，至少包括：（1）治理理念。要求城市治理過程中，強調正確處理政府與市場、政府與社會之間的關系，使其在法治基礎上運行。和傳統的城市管理不同，城市治理強調三個方面：一是城市治理不僅僅是政府的事，還包括公共機構、組織及個人;二是注重參與性，不再是自上而下的管理，要多運用協商、合作;三是城市治理的目的是增加人民的福祉，而不僅僅是追求經濟發展和社會穩定。（2）治理主體。城市治理過程中，政府要通過積極引導，鼓勵多主體參與城市治理;政府不要把手伸得過長，該由社會解決的，交給社會解決。（3）治理目標。黨的十八屆三中全會對治理目標、治理時間有明確要求，在城市治理方面，也要和國家治理現代化的目標相一致，到2020年，城市治理要系統完善、科學規范、運行有效，使各方面制度更加成熟更加定型。（4）治理方法。過去城市治理習慣用經濟、行政的方法，現代化的治理要求多運用法治、科學技術等力量。（5）治理路徑。主要按照五位一體的要求，全面建設政治、經濟、文化、社會、生態的現代化。

二、推進城市治理現代化的科學價值

1.城市是國家治理現代化的基礎

城市是社會的細胞，是所有社會關系和社會組織的集中地，正如芒福德認為的那樣，城市是一個磁體和容器，是一種精神的聚合。[13]首先，城市在國家治理中起著舉足輕重的作用。城市是一個國家的政治、經濟、文化中心，是一個國家發展的集中展現。其次，城市治理是國家治理的重要組成部分。城市治理和國家治理在內容上具有相似性，在路徑選擇上也有很多共同之處。城市是國家的重要組成部分，是國家發展的內在動力，是國家治理的重要窗口。第三，城市治理能力的高低是國家治理能力的體現。城市作為國家政治、經濟、文化的“前臺”，在國家政治經濟與社會發展中具有核心作用，城市治理能力直接體現著國家治理體系與治理能力。

2.適應城市化是城市治理現代化的現實指向

從世界范圍看，1800年生活在城市中的人口只有3%，1900年是14%，到了2000年，則有55%的人口生活在城市里。[14]在經濟、技術與人口遷徙等因素作用下，城市由商業城市發展到工業城市、都市化。從目前來看，世界范圍內的城市發展表現為幾個趨勢：一是人口規模持續增加。當前，東京、新德里、圣保羅、孟買人口都超過了2000萬，墨西哥城、紐約、上海、加爾各答也都超過了1500萬。越來越多的大城市正在誕生。二是城市帶的形成。以美國為例，已經形成百萬人口以上的大都會地區超過61個，全美形成了5大片跨州或全州的大城市地帶。[15]當前，美國東北部的波士頓華盛頓地區、大湖區，日本東京大阪地區，西北歐阿姆斯特丹至魯爾區，中國的長三角、珠三角區等，都形成了大規模的城市帶。三是城市化越來越快。過去城市和大城市主要集中在發達國家，近幾十年來，大城市甚至超大城市開始出現在發展中國家，中國、印度等國家的大城市、城市群越來越多。四是“城市病”日益普遍。隨著城市的快速發展，交通擁堵、環境惡化、水電地等緊張成為普遍現象。以交通為例，城市中的擁堵時間越來越長，居民待在車里的時間越來越多，英國倫敦的平均車速只有14.3公里/小時。如果把歷史看作時間的軸線，在這條軸線上可以清晰地發現世界范圍內的城市化越來越快，在過去一百年里，有更多的人進入城市，而且這個速率還在進一步加快。按照聯合國的統計，截至2011年，全球有36.32億人生活在城市，占總口的52.1%，預計到2050年城市化率將達到67.2%。[16]五是城市崛起有賴新因素。傳統城市的崛起主要依靠資源、交通、文化、政治、經濟等多種因素，新的城市要快速發展，除上述因素外，具有吸引力和特色將成為發展的重要力量?？傊鞘兄卫砜简灣鞘泄芾碚咧腔?。傳統的城市管理以統一的權力為核心，高效快速，但是隨著城市的發展，城市治理角色需要重新定位，分散而連貫的治理體成為新的治理主體;治理權力開始發生轉移，多層次治理開始出現。

3.城市治理現代化是促進經濟社會發展的必然要求

之所以強調國家治理體系和治理能力現代化是“深化改革的總目標”，內在因素之一是中國這個巨型國家正面臨著社會轉型。當前，中國的現實形態紛繁復雜，社會結構悄然變化，社會秩序結構發生了不可逆轉之變化。[17]因此，在30多年的高速發展后的“三期疊加”時期，必須解決政治、經濟、社會、文化發展帶來的矛盾與沖突，通過城市治理與治理能力現代化建設，則能較好地解決上述難題。

第一，解決“經濟新常態”與中等收入陷阱的沖突。從1979年起，中國經濟進入了體制轉型和發展轉型的雙重轉型階段[18]，從發展指標來看，近些年我國經濟都保持在兩位數的高速增長態勢中。近兩年，經濟發展有所放緩，但仍然保持在7%～8%的高位運行狀態。然而，按照世界銀行的標準，中國在2012年人均國民收入總值達到6100美元，已經進入中等收入國家行列，也即進入大多數發展中國家必經的“中等收入陷阱”階段。這就要求城市治理要把握大局，綜合治理，多方發力，以確保經濟在合理的區間發展。

第二，解決社會治理創新與利益多元化的矛盾。改革開放制度的確立，為整個社會結構的變化提供了制度空間，經濟、政治、文化、社會變化有了前提與基礎，隨著網絡化、全球化、信息化的來臨，社會結構發生了劇烈變化，其中不同利益群體的形成是客觀存在的不得不承認的事實。城市是人口聚集的地方，最容易形成新的利益群體。利益群體多元化要求利益格局重組，要求社會資源重新分配，這導致社會沖突增多。解決的方式，主要是進行社會治理的創新，而這種治理創新的科學化即是治理能力的現代化。

第三，全面推進“四個全面”戰略布局的內在要求。以習近平為總書記的黨中央治國理政思想的重要內容是“四個全面”戰略布局的確立，即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。這四個方面是國家治理體系和治理能力現代化的“頂層設計”。城市是全面建成小康社會的排頭兵，是全面深化改革的重點，是全面依法治國的集中地，是全面從嚴治黨的主陣地。要通過對城市治理體系和治理能力現代化的構建，來探索國家治理體系和治理能力現代化的過程、方法、模式。

三、城市治理現代化的路徑構想

從城市管理到城市治理，不僅是關鍵詞的變化，而且是城市發展過程中資源配置和行為方式的深刻變革，是城市發展的新思維、新階段，可以把城市發展帶到一個新的高度。

1.創新思維，重塑城市與政府、社會、市場之間的關系

國家發展處于重要的戰略機遇期，城市發展同樣處于決定前途命運的十字街口。城市治理需要解放思想，加強頂層設計，選擇合適的治理工具，注重統籌、服務、參與。

解放思想，是一個民族保持其理論思維的先進性和激發其精神活力的生生不息的源泉。[10]城市治理只有不守舊，不因襲，敢于創新，才能增加城市活力，“增進人民福祉”。頂層設計，是從戰略高度謀劃城市發展，是對城市治理的“治理”。由于城市稟賦、歷史、文化各不相同，簡單的借鑒難以獲得較大發展，必須“摸著石頭過河”。但是實踐探索不能作為頂層設計缺位的借口，相反，在實踐中必須注重宏觀指導，只有城市發展具有清晰的思路，才能在總體規劃下有目的、有步驟的創新、發展。治理工具，是城市治理的手段，城市發展必須借助外力，科學地發展。當前，可以借助大數據等先進手段進行城市治理。《大數據時代》中紐約利用大數據預測和防范沙井蓋爆炸就是一例。

城市治理需要注重統籌。城市治理需要多方力量，政府需要做的主要工作是統籌、協調各方力量，形成合力。服務型政府的建設，要求城市治理從政府本位、官本位、計劃本位向社會本位、民本位、市場本位轉變。公眾參與則是城市治理的新取向，也即調動公眾參與城市治理的積極性，鼓勵公眾參與政治，參政議政;促進公眾與城市的合作，激發城市活力;培育公眾的社會責任感，為城市發展增添力量。

2.依法治理，在治理要素和治理方式上轉變思路

十八屆四中全會明確提出，依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，城市治理，法治是基本方式。城市治理從歷史脈絡來看，也經歷了統治、管理、治理幾個階段，科學治理城市，依法治理是不可或缺的手段和要素。首先要在憲法和國家法的基礎上，建立健全城市法律法規。其次，要注重法治政府、法治社會、法治公民的建設。第三，注重黨的領導和依法行政相統一。

依法配置城市資源。當前，城市資源還較多地掌握在政府手中，政府的“手”在一定程度上干擾了市場的“手”、社會的“手”，城市治理需要通過法治體系，來合理分配現有資源，促進城市健康、可持續發展。建立明確的責任體系。城市發展，需要明確政府、社會、公眾各存在什么樣的責任，只有通過明確、平等的責任體系建設，才能讓城市發展更具活力。引領核心價值觀。社會主義核心價值觀是社會的向心力、凝聚力，城市建設要在平等的基礎上，注重核心價值觀建設，只有擰成一股繩、勁兒往一處使，才有城市發展的不竭動力。

3.合理借鑒，讓先進的城市治理經驗為我所用

歐美等發達國家城市化早，城鎮化率高，城市治理有著豐富的經驗教訓，借鑒西方發達國家和國內發達城市的做法，在城市治理過程中可以少走彎路。

英國倫敦曾經是有名的“霧都”，城市秩序也乏善可陳。在不斷探索過程中，倫敦采取政府與社會共同治理的模式，政府、私營部門和志愿部門合作，政府購買公共服務，公眾良性參與。美國城市化進程快，其治理講究市場化、民主化、扁平化、信息化。[19]市場化指政府部門主要精力集中在政策制定和城市服務、協調、監督等方面，利用市場機制，調動城市發展資源;民主化主要是強調公眾參與的重要性、合法性;扁平化強調橫向管理，用一些服務職能機構直接為居民提供服務;信息化是利用先進的互聯網技術，為公眾提供及時、準確的信息。

發達國家重視治理主體的多元，強調民主、開放、包容、互動，注重公共服務和產品的供給，強調市場在城市發展中的作用，運行機制上重視公私合作，這些都為我們提供了較好的思路。但是，我們也要清醒地認識到，西方發達國家的城市治理是和資本主義制度以及資本主義社會現實相聯系，如果借鑒，必須考慮我國城市治理的實際，注意為誰服務的問題。此外，國內一些發達城市的治理也為其他城市的治理提供了可資借鑒的樣板，可以吸收借鑒這些城市的治理經驗，降低城市發展過程中的風險因素。

4.科學評價，讓城市發展更有目的性、客觀性、可持續性

確立一套科學的評估體系，是認識城市發展現狀，促進城市科學發展的必要前提。目前來看，城市治理體系與治理能力現代化問題，還處于起始與探索階段，論及評價體系的內容非常少。關于城市發展的評價主要有兩個傾向，一種是學術性的，一種是實踐性的。學術性的城市評價科學、嚴謹，但是可操作性弱;實踐性的城市評價接地氣、可操作性強，但是不夠嚴謹。當前在城市治理理論研究與實踐過程中，亟須一種既有科學性又有可操作性的評價體系。

首先，城市治理現代化的評價要立足實際。城市治理牽涉政治、經濟、文化、社會、環境、形象、能力、方法、手段、效果等多個方面，既要評價材料的科學性、可獲得性，又要注意能為現實服務。其次，城市治理現代化的評價要顧及幾個方面：城市治理、治理能力、治理體系、現代化，這幾個因素缺一不可。再次，注重治理評估框架的建構。從目前來看，城市治理的參與、法治、民主、穩定、公開、政府責任等都需要納入其中，這需要多方研究、實踐、再研究、再實踐，最終才能提出科學合理的方案。

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