論歐洲法院合法預期保護原則的適用

左文君

（中共武漢市委黨校，湖北　武漢　430072）

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論歐洲法院合法預期保護原則的適用

左文君

（中共武漢市委黨校，湖北武漢430072）

摘要：合法預期保護原則是歐盟法的基本原則，旨在保障行政相對人根據公共機構依法做出的生效意思表示而產生預期合法利益。歐洲法院逐漸從直接行政行為擴展到間接行政行為甚至立法行為。歐盟分權治理機構、歐盟法安定性和市場一體化是歐洲法院適用合法預期保護原則的法理基礎。歐洲法院采用合法預期保護原則推進歐盟機構及成員國做出公平、理性的行政行為或立法，通過司法審查推動歐盟法律一致性，保護行政相對人合法權益，完善歐盟法律體系。這對我國建設法治政府、完善司法制度和全面推進依法治國具有重要借鑒意義。

關鍵詞：合法預期；司法審查；立法行為；法安定性

合法預期保護原則涉及公共利益與私人利益關系，在保護行政相對人合法權益、實現行政管理目標和維護國家法制秩序中具有重要作用。隨著世界各國對人權保障的重視，合法預期保護原則已成為各國行政法基本原則，部分國家甚至將其上升為憲法原則。目前，合法預期保護原則已成為歐盟法核心原則之一，并廣泛應用于司法審查中，推動歐盟法制的發展和完善。

一、歐洲法院適用合法預期保護原則的產生與發展

合法預期保護（legitimate expectations）的核心內容是“保護信任”，指行政機關因先前行為（如制定政策、決定或承諾等）使行政相對人產生某種預期則不能隨意改變，除非出于特殊理由。合法預期概念最早由英國丹寧勛爵提出，自20世紀70年代隨著各國對人權保障的重視逐步發展，迄今已成為歐盟法基本原則之一。合法預期保護原則在德、日等大陸法系國家與行政行為拘束力和確定力理論以及行政行為撤銷理論密切相關，在英、美等普通法系國家主要基于自然正義原則，通過平衡公共利益和個人利益維護行政相對人合法預期利益。近年，國內對合法預期保護原則的研究逐漸增多，但用語不統一，除合法預期外，還有“合理預期”“正當預期”“信賴保護”和“正當信賴”等，國內行政法習慣用“信賴保護”一詞，但在國內歐盟法學界多譯為“合法預期保護原則”。

合法預期保護原則的基本含義是指公共機構依據歐盟法做出生效行為，相對方基于此做出特定行為且產生可預期利益，受法律保護。一般而言，合法預期保護原則的司法適用要件是行政機關根據職權做出意思表示，即有符合理性人預期的行政行為存在并已生效；行政相對人產生合理預期，即行政相對人據此做出符合法律的相關行為，并有理由相信預期可獲相應利益；行政相對人的預期合法利益受損，即無特殊理由改變行政行為，并損害行政相對人的合法預期利益。合法預期保護方式主要有以下三種：第一、程序性保護，主要英美國家適用，行政機關撤銷、廢止和變更行政行為前應給予行政相對人相應的程序性權利，主要包括聽證和申辯等；第二、實體性保護，又稱存續性保護，即行政行為一旦對行政相對人產生合法預期利益，就不應撤銷或變更；第三、賠償性保護指改變行政行為時若對當事人的合法權益造成損失，應當給予財產性賠償。

歐洲法院對合法預期保護原則的適用通過“法官造法”引入司法過程，最終于1973年歐洲法院判決中實現，后由歐盟法律承認。歐盟不僅是經濟和政治共同體，也是法律共同體，不斷影響各成員國的法律制度發展，歐洲法院對歐盟法律秩序做出重要貢獻，合法預期保護原則就是由歐洲法院逐漸適用，成為歐盟法律秩序組成部分[1]。歐盟法，尤其是《里斯本條約》更突出歐洲法院作用，強化司法控制功能，特別在基本權利保障方面[2]。Commission v.Council案中，1972年3月歐盟理事會依據《人事條例》第65條作出決定：今后給予歐盟雇員更高工資，但在1972年12月的《條例》中卻規定要降低雇員工資，歐盟委員會將歐盟理事會訴至歐洲法院，歐洲法院認為歐盟理事會侵犯雇員合法預期，給雇員造成損害，判定1972年12月12日的《條例》不被適用。1974年第78號案件中，合法預期保護原則得到進一步確認，基本案情是歐盟理事會為解決糧食生產過剩問題，鼓勵加工商將糧食處理后移作他用，并給予糧食加工商一定優惠政策。德國一公司依此購買小麥用于加工，但由于形勢變化，歐盟理事會終止該項優惠政策。該德國公司根據購買小麥時不能預見到政策變化為由向歐洲法院起訴，請求繼續享受原有優惠政策，歐洲法院依合法預期保護原則判決德國公司勝訴。1978年French Republic v.Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities案中歐洲法院宣布合法預期保護原則是“歐共體法律秩序的一部分”。1999年，歐洲法院明確闡述對合法預期保護原則的態度，認為它是歐盟法的一般原則，來源于各成員國共同法律傳統；合法預期范圍及適用條件由國內法確定；但在國家層面上適用該原則的主體須遵循平等原則與歐盟法有效性原則，尊重歐盟整體利益；歐洲法院有權限制國家法制自治，要求承認合法預期，甚至直接影響國內法條款適用。在保護方式及傳統上限制法院監督行政權的法律體系與法院甚至有成文憲法為依據的對行政行為實施實體性審查的法律體系之間尋求中間領域[3]。

二、歐洲法院適用合法預期保護原則的法理基礎

合法預期保護原則成為歐盟法的基本原則，除歐洲法院推動外，歐盟機構和成員國的一致認同，各國理論和制度基礎，甚至歐盟的性質以及國際法治均為此提供堅實基礎。

（一）分權的治理機構

自1992年《馬斯特利赫特條約》和《歐洲聯盟條約》簽訂后，歐盟超越歐共體轉向政治經濟聯盟，并隨后逐漸涉及社會政策、移民政策等方面。歐盟作為超國家組織與其他國際組織相比既有一般國際組織特征，又有某些類似聯邦國家的性質[4]。歐盟治理機構包括歐洲聯盟理事會、歐洲聯盟委員會、歐洲議會、歐洲法院和審計院，有權制定公布拘束歐盟及其成員國的法律。歐洲法院作為超國家司法機構具有先決性，各國法院可向歐洲法院提起預先裁判之訴，厘清歐盟法與國內法的關系[5]。歐洲法院作為歐盟的最高司法機構，主要職能是通過解釋歐盟法律，明確歐盟法律意義和范圍，建立歐盟法律秩序。歐盟的立法權和行政權由不同機構共同行使，相互制衡，歐洲法院管轄權較大，既行使普通法院管轄權，還行使一些類似國家憲法法院和行政法院管轄權，涉及事項廣泛，在推進歐洲法律一體化方面扮演不可替代的角色[6]。雖然合法預期保護原則在各國可由不同機關行使，甚至可通過政治途徑行使，但歐洲法院司法審查無疑與歐盟治理結構極為相稱。歐洲法院在歐盟法實施方面處于中樞地位，在歐盟組織機構中負責前后聯絡、左右斡旋，以消除誤解和矛盾，在歐盟與成員國間承上啟下、上傳下達，消除沖突并落實行動[7]。尤其在Les Verts案中，法院明確宣稱歐洲經濟共同體建立在法治基礎上，對共同體與成員國行為是否與條約的基本憲章一致問題均需司法審查。另外，歐盟法律優先于國內法律，國內法院受歐洲法院判例約束，歐盟法律在各國內直接適用的效力，優先于國內法效力，對國內法院具有約束力，各國政府必須遵守國內法院判決[8]。

（二）歐盟法的安定性

國際法治是國際法的發展趨勢，國際法主要包括“條約法”以及習慣法和強行法，前者要求凡在有效期內國際條約對各當事國均具有約束力，必須善意履行，但很大程度上取決于成員國的善意與政治意愿，或政治途徑的施壓，而無法律上的強制手段；后者按照《維也納條約法公約》第53條規定為“國際社會作為整體接受并承認為不得背離且只能由發生在后且具有同一性質的一般國際法規則予以更改的規則”，但哪些條約具有國際強行法性質較模糊，在條約以外其他領域運行效果也不甚清楚[9]。傳統國際法因缺少救濟途徑前途渺茫，而歐盟法則突破此局限，通過一系列制度和機制保障歐盟法的實施效力。

歐盟是第一個建立在法治基礎上并在實踐中貫徹法治原則的國際組織，歐盟基礎條約為其提供法律基礎[10]。自2009年12月1日《里斯本條約》生效后，新的歐洲聯盟條約（TUE）和歐洲聯盟運作條約（TFUE）取代舊的歐洲聯盟條約和歐洲共同體條約，在法律上改變了歐盟和成員國憲政體制與政治制度。歐盟法在歐盟內部享有直接適用力與優先適用力，也是國內法律制度的一部分[11]。歐盟的權力源自各成員國針對特定事務的授權，法治原則是歐盟法基本原則之一，法治有形式主義法治和實質主義法治之分，各國大多為實質法治國家，歐盟成員國大多是當今世界法治發達國家。歐盟自身制度設計及實際運作也利于實現法治，《歐盟條約》序言第三段、第6條第1款、第11條、第177條第2款均提到歐盟法治追求，而法治基本特征是法的穩定性、連續性及一致性。法治最重要的要件是公權力守法，法院通過司法審查作為法律裁決者，而合法預期保護原則正是限制公權力的自由裁量權，以平衡個人利益和公共利益，經司法審查也符合法院主導之治原則。為確保歐洲一體化建立在法治原則上，歐洲法院在司法判例中常援引合法預期保護原則，彌補歐洲立法的空白與缺陷。

（三）歐洲市場一體化

歐盟是全球最重要經濟體之一。市場一體化是歐共體乃至歐盟建立的最重要目標，早在1992年底就實現在內部單一市場保證商品自由流通、人員自由遷徙、勞務資金自由流通，2002年歐元啟用后，歐盟經濟統合達到新的里程碑，單一市場需要共同法律體系整合調適[12]。合法預期保護原則因歐洲法院以保護個人權利、平衡市場發展與運行過程中的各種利益為目的，推動歐洲市場一體化形成。合法預期保護原則保護的預期利益大多是商業利益，對間接行政行為審查更可打破市場壁壘，促進共同體內貿易與人員流動，對直接行政行為的審查使相對方產生預期利益信賴從而做出符合歐盟市場調節的行為，發揮歐盟委員會等機構的市場調節能力。另外，從經濟學而言，保護合法預期利益可明顯提高經濟效率，實際反映歐盟對政策變動等風險的不同態度：若對合法預期保護原則司法審查，則歐盟可能承擔風險，否則就會轉移至對方，而理性人會選擇邊際成本較小方式。所以，歐盟承擔合法預期成本有利于邊際成本降低，積極性必然增大，隨之經濟效率必然提高。

三、歐洲法院適用合法預期保護原則的對象

合法預期保護原則被確立為歐盟法原則迄今已有幾十年歷史，范圍不僅局限在行政行為領域，早已擴大到立法領域。當然，歐洲法院在對行政行為和立法行為適用此原則時，具有不同審查強度與限度。

（一）行政行為

歐盟法上的行政行為可分為直接行政行為和間接行政行為，前者指歐盟機構實施歐盟法的行為，后者指歐盟成員國的行政機構實施歐盟法的行為。因合法預期保護原則主要是對行政相對人的保護，一般法院在審理行政行為是否合法時會考慮該原則。

1.直接行政行為。歐盟機構直接行政行為中有四種行政行為需接受歐洲法院司法審查：第一、撤銷行政行為，又可分為廢止合法的行政行為和撤銷違法的行政行為。一般來說在歐盟法中合法的行政行為不能被廢止，因為相對人對此產生信任，行政行為本身具有確定力，但是基于相對人同意或欺詐、依據的法律法規廢止或客觀情況變化等情況下可廢止，而違法行政行為有時基于法律的繁雜與模糊，歐盟機構并非有意為之，相對人也無能力判斷其合法與否。歐洲法院在French Republic v.Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities案中認為，撤銷違法的授益性行政措施，國家機關無裁量權，并在向前撤銷和向后撤銷間作出區分，違法的授益性行政行為并不總是溯及既往地可撤銷，只有在撤銷的公共利益優于私人因支持該決定而獲得的利益，并且撤銷在合理期限內行使，歐盟機構才具有內在權力向后撤銷，在決定是否追溯既往地撤銷時有五種因素需考慮：決定的最終性，受影響人的利益，合法性原則的重要性，允許非法決定存在是否影響第三方，以及撤銷與決定成立間的時間長短[13]；第二、歐盟機構違背行政意思表示。行政意思表示并非真正的行政行為，一般來說無法律效力，相對人不能據此得到任何預期利益，但如果歐盟機構向相對人發布明確清晰的意思表示，相對人據此可預期自身能夠得到某種利益，但事后違背相關意思表示，此時歐洲法院認為歐盟機構受合法預期保護原則的拘束，并以平等對待原則加以補充；第三、歐盟機構改變政策。行政機構可根據形勢發展改變政策，歐盟機構也不例外，政策本身具有易變性和靈活性，相對人不應對政策產生合法預期，但相對人若能證明與政府存在某種形式契約，相對人基于此契約可獲得合法預期保護，或者在政策實施過程中歐盟機構向相對人作出某種保證，相對人亦可基于此保證獲得合法預期保護。當然，如果公共利益明顯大于個人預期利益，相對人的預期利益也可能不被保護，歐洲法院在利益衡量問題上有裁量權；第四、歐盟機構不遵守行政慣例。行政慣例表示行政行為的一致性，使相對人產生預期利益，國內行政慣例也是行政法淵源之一，而歐盟法起初并未采納此觀點，在Rijn-Schelde-Verolme v.Commission案中法院意識到應當保護相對人依行政慣例產生的預期利益，但此行政慣例不能違法。此外，歐盟機構不作為也可能引起合理期待，但如果申請者負部分責任，這種預期利益的合理性就存在疑問[14]。

2.間接行政行為。歐盟很多領域由成員國行政機構通過國內程序法規范。然而，成員國在行使行政權力過程中可能與共同市場精神不符，給予本國企業各種補助或優惠，歐盟委員會責令成員國追回時，相對人可能援引合法預期保護原則向法院申請司法審查以抵制撤銷行為。主要包括兩方面行為：一是成員國給予本國企業一定補助或者變相獎勵；一是成員國按照歐盟法應對國內企業征稅而未征收，或不符合歐盟法出口退稅政策，卻對不符合出口退稅企業實施退稅行為。在Deulil GnbH & Co.KG v.Commission和Commission v.Federal Republic of Germany案中適用合法預期保護原則，但申請人提出的合法預期保護要求一般不會為法院采納，法院主要基于共同市場考慮。

（二）立法行為

歐洲法院可以對歐盟機構如歐洲議會、歐盟理事會、歐盟委員會和中央銀行制定的法令展開司法審查（包括程序和實體審查），對歐洲議會制定適用于成員國的法律也有權展開司法審查。此外，歐洲法院如果認為歐盟委員會發布的決定、決議和通告有法律約束力即可進行合法性審查，并可宣告無效。合法預期保護原則是歐盟法律秩序的一部分，立法者在制定規范性文件時確保相對人及利害關系人的合法預期利益得到保護[15]。歐洲法院在具體案件中對某一條例是否可溯及既往問題常援引合法預期保護原則[16]。公民能夠以自身合法權益受到侵犯為由向法院申請該法律對其不適用，在一些歐盟條約中也對合法預期保護原則予以確認，如1964年2月22日《理事會協調關于被證明是基于公共政策、公共安全或公共健康的合法理由涉及外國國民流動和居住的特別措施第64/221/EEC號指令》第4條第2款中規定：“發生在第一次已經頒發居住許可之后的疾病或殘疾不應該被援引以證明拒絕更新居住許可證或驅逐出境是合理的。”在立法溯及既往問題上，真正溯及力一般不被應允，但為特定管理目標可溯及既往，必須考慮相對人的合法預期，即“盡管法安定性原則一般阻止歐盟法條在其公布之前生效，但符合下列兩個條件可例外成立：第一，所欲追求之目的要求如此；第二，合法預期已適當考慮”；在表面溯及力問題上，法律對已開始尚未結束的行為，若事實可分，不可適用于生效前行為，但可適用于生效后行為狀態。

四、歐洲法院適用合法預期保護原則的發展及其啟示

合法預期保護原則在歐盟法中已成為不可或缺部分，與平等原則、比例原則、國家責任原則等并列成為歐盟法一般原則。該原則在歐洲法院適用領域和強度不斷增大，開始僅適用于行政決定撤銷行為，不斷發展到歐盟行政機關不遵守承諾和改變政策等領域，未來重點適用在抽象行政行為和立法上，尤其是行政法規變動致使行政相對人合法權益受損案件中。由于歐盟法在歐盟及其成員國具有直接法律效力和優先法律效力，歐洲法院對合法預期保護原則的適用直接影響全體成員國對該原則的態度，必將推動此原則在歐盟各國法院的適用甚至立法確認。當然，歐洲法院在適用合法預期保護原則時堅持司法克制，應嚴格解釋合法預期保護原則要件，權衡公共利益與個人利益，保持法律穩定性，某些領域不適用該原則，如防止行政相對人利用法律漏洞、當事人應當預見歐盟當局的行為變化、為個人利益而附加特殊補貼等[17]。

歐洲法院擴大適用合法預期保護原則的主要原因：第一、歐盟面臨很多政治經濟問題，尤其是歐債危機和難民問題，以往側重的政治協商和政策協調方式式微，歐洲法院作為歐盟統一整合的司法保障機構，具有權威性和獨立性，通過司法審查可將相關問題中立化、技術化和法律化，從而減輕政治敏感。在歐洲經濟、政治一體化進程中，實踐證明歐洲法院功不可沒，司法治理在歐盟治理中產生越來越重要作用[18]。第二、歐盟基本法律體系的完善，《里斯本條約》明確規定歐盟的國際法人格，享有國際法權利能力，明確原有法律中很多不確定性問題，歐盟機關逐漸改變政策協調方式運作模式，通過規章方式頒布法規運作，有助歐盟政策貫徹執行。歐盟是第一個建立在法治基礎上并在實踐中貫徹實施法治原則的國際組織，除《歐洲聯盟基礎條約》提供堅實法律制度基礎外，歐洲法院通過司法實踐推動法治原則發展。法安定性是法治的核心要義，合法預期保護原則是保證法律安定性的重要原則，歐洲法院在法律規定不明確或形成行政慣例等領域通過適用此原則推進歐盟法治建設。第三、人權法律地位在歐洲一體化進程中作用日漸重要。歐洲共同體建立初始，重點在經濟事務而對人權并不重視，但隨歐洲政治一體化加快，人權成為歐洲對外合作關系的基石，人權法律制度不斷發展和完善。司法是人權保障的最后防線，歐洲法院在推進人權保障方面注力甚多，填補人權保護法律空白，1969年歐洲法院開始在涉及人權案件中通過對共同體條約的解釋指出基本人權蘊含于歐盟法的一般原則[19]。合法預期保護原則防止權力濫用，保障行政相對人合法權益。

歐洲法院運用合法預期保護原則具有重要啟示作用和借鑒意義。首先，法院在國際社會中的重要性值得重視，現代社會已進入司法治理時代，司法審查標準已由合法審查逐步邁入合理審查。因司法的中立性與獨立性，可將許多政治問題法律化和技術化，避免陷入政治漩渦。在涉及港澳臺問題上應更應重視司法角色。其次，歐盟各國的支持和歐盟法的優先性為合法預期保護原則發展完善提供堅實基礎，歐盟具有多元一體化特點，任何法律制度的完善必須達成共識，無歐盟各成員國的支持，無法通過歐盟法律制度予以確定。歐洲法院利用歐盟和成員國層面的有利因素推動合法預期保護原則發展，也重視與各成員國溝通交流，并且對于個案具有高度依賴性。再次，合法預期保護原則在歐洲法院的確立說明雖然英美法系和大陸法系有很大差別，但在基本法律理念和法律原則等方面具有共同性，法律發展一致性具有跨實定法秩序的韌性，可為其他國際組織和國家借鑒，國際法治的發展需要借鑒國內法治有益經驗。復次，隨著經濟社會發展，合法預期保護原則已成為歐盟及諸多國家的基本原則，但尚未在我國正式確立，雖然修改后《行政訴訟法》已作類似規定，但在司法實踐中仍存在諸多問題。此乃漸進過程，即使在歐盟法中合法預期保護原則司法審查標準和技術仍在不斷梳理、重述與發展。最后，我國處于轉型時期，作為新興發展中國家，經濟發展需要法治環境，尤其是法治政府建設，合法預期保護原則的適用可促進政府以法治思維和法律手段實施監管，要求行政機關為權衡相對人合法預期與改變涉及公共利益提供更為充分的工具和公開論辯過程，為我國法治政府建設提供新的視野、原則與技術。

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作者簡介：左文君（1987-），女，中共武漢市委黨校法學教研部講師，研究方向為歐盟法、WTO法與國際網絡法。

基金項目：中國法學會部級法學研究重點課題“司法規律研究”（CLS（2015）A01）

中圖分類號：D912.1

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3805(2016)01-0058-06

收稿日期：2015-12-07