京津冀協同發展亟需加快公共服務一體化進程

孔祥利

公共服務一體化是京津冀協同發展的重要目標，也是突破京津冀發展瓶頸、促進區域協同發展的關鍵所在。貫徹落實京津冀協同發展的重大國家戰略，亟需加快公共服務一體化進程。

加快公共服務一體化進程的制約與困境

京津冀公共服務一體化進程推進較為緩慢，是歷史與現實多種因素綜合作用的結果。其中，最重要的是建立在行政區劃基礎上利益區隔機制的影響。行政區劃導致了區域空間的割裂，也帶來了區域合作中政策法規體系、財政支出體制、政績考核制度的各自為政以及發展的不均衡，阻礙了京津冀公共服務一體化的順利推進。

區域政策法規的缺失與沖突。區域政策法規體系，將為完善區域協調與合作機制、推動公共服務一體化提供制度保障。但在京津冀公共服務一體化進程中，相關政策法規稀缺而零散。在中央層面，雖然新近出臺了《京津冀協同發展規劃綱要》以及相關部委針對產業轉移制定的若干指導性目錄，但在地方層面，三省市幾乎沒有出臺過專門性的政策文件。政策法規缺失將導致三個方面的問題：一是產生制度空白，致使公共服務供給程序、標準等不清晰，地區間無法實現有效對接和流轉;二是造成政府職能缺位，政策法規明確了政府提供公共服務的權力，更規定了政府提供公共服務的責任和義務，敦促政府保質保量地履行職責;三是導致政策權威性差，對政府和其他供給主體無法起到激勵和約束作用。

財稅體制的不健全、不合理。一是分灶吃飯財政體制的影響。分灶吃飯是在20世紀80年代形成的一種以劃分收支為基礎的分級包干和自求平衡的財政體系。它確立了基本公共服務事權由地方財政負擔的原則，使公共服務供給與地方財政能力直接相連。京津兩地因其具有多種功能和資源疊加的優勢，且經濟實力較強，公共服務供給能持續獲得充裕的財政支持;而河北資源有限、經濟實力整體較弱，一旦縱向轉移支付不到位，公共服務支出便難以保障。更為重要的是，分灶吃飯使各地財政“畫地為牢”，直接削弱了區域公共服務一體化的經濟基礎和利益紐帶。二是GDP導向下重經濟建設輕公共服務。分灶吃飯的財政體制使地方政府面臨巨大的經濟增長壓力，進而形成所謂的GDP導向。產業發展、公共投資直接產生GDP效應，而公共服務供給不僅不能直接拉動GDP，反而會增加財政負擔。因此，地方財政政策歷來都是重經濟建設而輕公共服務。三是城市偏向型的公共服務支出體制。受城鄉二元體制的影響，我國城鄉公共服務提供形成了兩套截然不同的財政支出體制——城市基本公共服務由公共財政承擔，農村絕大部分公共服務由集體或農戶自籌資金解決，進而造成城市公共服務水平明顯優于農村。京津城鎮化水平高，而河北農村腹地廣闊，這也是造成京津冀區域間公共服務不均衡的重要原因。

政績考核制度的偏差與抵牾。首先，政府績效考核中的GDP導向并未獲得根本性的改變，公共服務職能有待進一步凸顯。近年來，伴隨服務型政府建設的推進，各地盡管都在探索和試點服務型政府的績效評估制度，但囿于政府間權責不清晰、績效評價指標體系難于建立等原因，以GDP為核心的政績考核制度仍在繼續發揮作用。這套政績考核制度不僅抑制了政府的公共服務職能，而且因其建立在不考慮地區差異性、不考慮區域功能定位的基礎之上，所以還將進一步激發地方政府爭取項目、發展經濟的熱情，導致區域間的無序競爭和難以協同。其次，政府績效考核都是基于當地財政狀況和經濟社會發展水平的考核，不僅缺乏對區域經濟發展水平、區域基本公共服務均等化和一體化進程的考核指標設計，而且可能還會導致相關績效評估政策的不協調。

首都圈的區位特殊性及其桎梏。作為首都圈，京津冀區域協同發展有其區位戰略優勢和政策優勢，但由此也會帶來更多的挑戰。首先，首都圈意味著京津冀協同不止于“兩市一省”發展關系的協同，更包括中央與地方之間的協調和溝通。其次，首都圈意味著京津冀三省市在協同發展中將有著不完全對等的行政級別和地位。例如，作為直轄市，京津無疑處于區域城市體系的第一層級，而河北省內的各城市只能處于區域城市體系的第二三層級。更為重要的是，作為首都，在北京的府際關系概念里，首先是北京與全國的關系，其次才是北京與所屬經濟區域的關系;與其他省市開展合作時，它首要考慮的是確保首都功能的實現。再次，與長三角、珠三角比較，京津冀協同屬于跨省合作，而且具有京津“雙核心”，整體協調難度較大。因而，在推動京津冀公共服務一體化進程中，如何在地方政府之間、地方與中央之間建立明確的行為邊界和科學合理的協調機制，值得深思。

加快公共服務一體化進程的思路與建議

京津冀公共服務供給失衡實質上是制度的“失衡”，歸根結底是部分城市功能和資源的過度“疊加”。作為一項系統性工程，京津冀公共服務一體化必須圍繞有序疏解北京非首都功能，進行全局性、前瞻性、戰略性的制度設計。

準確把握公共服務一體化的政策目標。公共服務一體化，旨在突破行政區劃的界限，逐步實現區域內公共服務的對接共享并最終達到同一標準。其中，統一區域基本公共服務最低標準、提高次發達地區基本公共服務水平和實現區域公共服務自由流轉，是實現區域公共服務一體化的主要任務。但是，公共服務一體化不等于公共服務同等化、同質化或一城化，而且基于各地自然資源稟賦、經濟發展水平等方面的差異，區域公共服務亦不可能實現完全的均等化、同質化。它只能是打破行政區域壁壘，提升市場化程度，構建地區差異但公平的基本公共服務平臺，推動公共服務資源合理有效配置。因此，公共服務一體化實質上是從“不同不和”到“同而不和”，再到“和而不同”的發展過程。

科學確立公共服務一體化的基本原則。加強頂層設計，強調系統性。公共服務一體化是一項系統工程，必須從協同的理念、規劃、管理和績效考核等維度全面構建，防止因某塊管理上的“短板”而導致“全盤皆亂”。與此同時，公共服務一體化涉及深刻的利益問題，例如重新布局公共資源，就意味著京津尤其是北京部分公共資源的轉移，怎么轉移、轉移多少、轉移到哪里，需要京津冀三地甚至是與中央的溝通和協商。因此，相關決策必須具有宏觀戰略思維和系統思維。

鼓勵多方參與，合作共贏。京津冀公共服務一體化必須充分調動相關利益主體的主觀能動性、創造性，讓地方政府、企業、社會組織、社區和居民等都能主動參與進來，共同制定決策、運行規則和利益分享機制，從而實現決策民主化和科學化的有機統一。鼓勵多方參與、合作共贏，既有利于發揮地方政府的自主性、能動性以及第三部門、社會公眾的參與性，又有利于區域整體利益的有效實現。

協調公平與效率以及可持續發展的關系。公共服務一體化存在復雜的利益關系，需要處理好功能分工與共同利益、地方利益與區域整體利益、短期利益與長期利益的關系。在實現市場對資源優化配置起決定性作用的同時，提升政府的區域治理能力，通過政府調控和市場調節有利于效率和公平的兼顧。以利益機制為紐帶，以市場配置資源為基礎，形成多方共贏的局面，這是區域合作的基礎和動力所在。

積極推進公共服務一體化的具體建議：完善京津冀公共服務一體化的政策法規。首先，探索京津冀地區總體控規立法，重點是以《京津冀協同發展規劃綱要》為支撐，三地共同編制公共服務均等化和一體化的規劃和相應的法律法規，防止“制度真空”;其次，確保兩市一省政策法規的有效銜接，建立共享的公共服務網絡系統，防止“制度沖突”;再次，建立公共服務立法公眾參與制度，使相關政策制定切實體現公眾利益和需求，防止“制度空轉”。

優化公共服務供給的財政投入及保障機制。首先，建立縱橫向相結合的財政轉移支付制度。既要優化縱向財政轉移支付制度，清晰劃分中央和地方的事權和責任，加大對農村和邊遠地區的公共服務投入，也要健全橫向財政轉移支付制度，推動重點開發和優化調整地區向限制開發和禁止開發地區的橫向財政轉移支付，逐步完善地方政府間的稅收橫向分享制度;其次，完善基本公共服務供給成本分擔和利益共享機制，主要是區分公共服務的性質和類型，建立不同的成本分擔和利益共享機制;再次，創新基本公共服務供給的評價監督機制，重點是從整體和分類、內部和外部等角度，對公共服務和公共服務供給者進行全方位、多層面、復合型的評議與監督;最后，改革區域公共服務政績考核制度，既要建立基于功能分區的政績考核制度，也要構建基于人口、資源、環境、經濟發展等指標的政績綜合評價體系和多元評估主體的公共服務評估制度，從根本上改變GDP導向的政府績效評估制度。

推動京津冀公共服務資源共享和功能互補。目標是在區域內實現基本公共服務信息、資源、技術、設備等要素共享和充分流動，統一公共服務建設規劃，合理布局公共服務基礎設施，避免重復建設與資源浪費，充分發揮基本公共服務資源的效用，探索公共服務均等化和一體化。為此，一方面，要積極推動公共服務資源共享，通過統一公共服務標準、推動區域之間待遇互認以及推進區域制度對接促進公共服務資源的融合發展;另一方面，要合理布局，核心是以疏解北京非首都功能為契機，推動地區公共服務資源存量疏解、增量均衡。

實現基本公共服務均等化，縮小非基本公共服務差距。通過綜合試點，建立基本公共服務體系。其中要強調兩點：一是合理確立公共服務保障項目數量，確保政府公共服務供給的可持續性;二是優先推進民眾最期待、現實最緊迫的項目，確保政府公共服務供給與民眾需求相匹配。合理配置資源，縮小非基本公共服務差距。既要合理配置公共服務資源，均衡優質資源布局，又要推動公共服務要素趨同，保證各種公共服務資源能在區域內順暢有序流轉。

強化組織保障，實現公共服務決策指揮協調統一。京津冀公共服務一體化，不僅需要依賴政府“看得見的手”的推動，更應發揮市場“看不見的手”的協調作用，鼓勵行業協會等社會組織的有效參與。為此，在政府層面，建議在國務院牽頭成立的京津冀協同發展小組下設區域公共服務一體化專門小組，具體承擔制定政策、協調關系、監督執行的功能。在民間層面，建議在京津冀條件成熟的領域或行業組建區域性民間組織，具體承擔直接提供公共服務、構建區域交流與協商平臺的功能。

構建多元參與的區域公共服務供給新格局。核心是在明確公共服務各供給主體的前提下，實現政府的行政機制、市場的競爭機制、第三部門的自治機制的良好分工、互相補充、共同努力、協同合作，具體包括：一要創造良好的民間資本的發展環境;二要塑造規范高效的公共服務管理模式;三要幫助市場和社會主體提升公共服務和自主創新能力。

（作者單位：中共北京市委黨校公共管理教研部）

責任編輯：譚???丁