地方政府環境治理的雙重境遇
——基于大數據視角

夏 莉， 江易華

(湖北工業大學經濟與管理學院， 湖北 武漢 430068)

地方政府環境治理的雙重境遇
——基于大數據視角

夏 莉， 江易華

(湖北工業大學經濟與管理學院， 湖北 武漢 430068)

作為一種新興戰略資源，大數據不僅深刻影響著經濟社會發展，也在改造和重塑地方政府環境治理。大數據的應用和研發，將為地方政府實現治理主體多元化、環境決策科學化、環境監管高效化、環境預警精準化等多重價值帶來前所未有的機遇。然而，在制度、理念、合作機制以及技術等層面仍面臨種種挑戰。地方政府在此過程中如何應對大數據便成為從現代化中期向現代化后期復雜轉型的過程中關系國家能否真正全面實現生態現代化的重大理論和實踐問題。

大數據； 地方政府； 環境治理

隨著2008年“大數據”專題在《自然》雜志中的出現，大數據正演變成各國爭相追逐的戰略性資源。當前，我國也在順應時代的趨勢，把握大數據下的管理變革。2014年，中央和地方政府投資4.36億元在全國177個城市建設了空氣質量檢測點，通過1 436個監測點的連結初步構筑了空氣質量檢測預警體系。2016年，“十三五”規劃將大數據確定為國家戰略，同年3月，環保部頒發了《生態環境大數據建設總體方案》，在方案中確立了環境管理的三大目標，生態大數據建設逐步明朗化。大數據對于環境治理的重要性從政府的政策定位到具體實踐便可見一斑，而地方層面的生態環境治理，是構成生態戰略行動框架的基礎依托，也是通過經濟、社會、生態可持續發展從而實現民生幸福愿景的根本依歸之一。因此，探尋大數據對于環境治理的價值，剖析地方政府面臨的實踐困境將是環境治理進程中的重大議題。

1 擁抱大數據：地方政府環境治理的現實契機

數據時代，政府的管理決策不能僅憑經驗，而需用數據說話。大數據為公共管理提供了技術新背景和方法論新注解，客觀上已經成為政府治理社會的關鍵要素。地方政府作為公共權力的代理人，亟需把握大數據為環境治理帶來的多重機遇。

1.1 環境治理主體多元化

環境治理是一項跨行業、跨部門、跨層級的綜合性公共事務，其治理復雜性決定了僅靠行政力量將難以完成這項艱巨性、長期性、多變性并存的任務，而更多的是需要各方通力合作、信息豐富全面、互動高度有效。傳統的環境治理中，“全能型”地方政府角色使其具備壟斷性的行政權力，卻沒有產生與之相應的強勢效能，雖然環境治理經歷了環境管制—參與式管理—治理的變遷過程，公眾參與公共事務的主動性及合法性在大大增強，但地方政府主導型的管控實質上使得公眾、企業及及其他社會組織的作用仍被邊緣化。伴隨市場經濟與民主政治的強勁發展，催生了公眾心中的主體意識和責任意識，在環境治理這一領域中，人們呼喚更加平等、開放、多元的立體化治理模式。數據作為一種新生的資源要素，不僅滿足了治理主體平權化的利益訴求，也順應了環境治理的信息化發展趨勢。網絡時代下，數據和信息在各種載體的傳播下逐漸趨于扁平化，對置身其中的個體都將是公平開放的，每個人都能成為數據的發布者和擁有者，甚至每個人都能對生態環境決策產生影響。換言之，數據的價值特性使得組織及個人獲得社會治理話語權，環境治理會更多地考慮全體社會成員的利益[1]。因此，大數據不僅表征著環境治理未來的發展方向是以地方政府為主，公眾、企業、NGO組織等多元群體廣泛參與的立體化治理，也將成為社會各主體參與到環境治理進程中的手段和媒介。

其次，大數據應用可加強環境治理主體間的互動性，打破信息孤島怪圈，提升信息和數據使用效率。傳統環境治理過程中,各種信息和資源主要由政府自上而下單向分配,公眾及各社會組織在環境治理中的主體責任由于其信息不對稱而導致角色缺位。大數據作為一種信息媒介，為構建地方政府、企業、社會組織立體化的環境治理體系提供了強有力的技術支持，不僅讓地方政府為公眾、企業等主體提供了豐富信息，也可讓其成為環境數據搜集與監督的一員。例如，美國環保局在搜集數據時，積極與其他部門開展合作，聯合美國航空航天局，利用衛星技術收集空氣質量數據，同時，通過在線系統向公眾公布環境執法和守法信息；企業通過在線系統自主上傳相關的許可證信息并及時更新；公眾則通過網絡會議、電話或電子郵件對環境數據和政府及企業的行為進行監督，政府、企業、公民在大數據平臺上形成了高效封閉的合作循環。由此可見，大數據技術的應用不僅使市場組織和社會組織在環境治理中發揮獨特的作用，也能使政府各部門更加開放，逐步形成社會網絡化的多元協作治理模式。

1.2 環境決策科學化

目前，地方政府環境治理面臨諸多問題，決策作為環境治理實踐的起點，在治理效能的發揮上起著至關重要的作用，而大數據在環境領域的顯著優勢便首要體現于環保決策支持層面上。海量數據的出現催生了一種新的實踐模式，即從數據中直接查找或挖掘所需要的信息、知識和智慧[2]。大數據的出現將使地方政府治理角色由數據“搜集者”轉變為數據“分析者”，走向“數據+模型+分析”的決策路徑。在環境治理的數據搜集與共享中，地方政府可將公眾、企業、社會組織的廣泛參與納入到環境管理和決策中，通過環境數據大平臺采集大量社會公眾訴求及建議，將這些信息與業務部門數據相結合，形成環保大數據?；趤碓磸V泛、豐富多樣、嚴謹全面的數據集合上，地方環保部門可進行有效的模型構建與分析，優化環境政策的信度與效度。不僅如此，就決策效能而言，大數據的運用可立體化地展現決策過程和手段，進行科學化、智能化的決策分析，提高政府決策的時效性和科學性。一方面，大數據可以通過多種渠道獲取數據，并從海量數據中將看似毫無關聯的、碎片化的信息進行分析以發現異常問題，進而掌控有利時機，把握決策進程；另一方面，大數據可以提供龐大的、高質量的、全方位的信息以提高決策效果。

1.3 環境監管高效化

當前環境執法隊伍人員有限，面對環境監管對象日趨復雜、范圍擴大、任務繁重、社會關注度高等的諸多現實問題，常規執法手段將難以應對當前的監管要求，地方政府在其提供服務或治理過程中需要引入新型工具和技術手段，將政府權威與信息化手段、技術創新的優勢結合起來以強化環境治理執行力。作為一種技術回應，數據應用在描述環境質量和優化監管手段方面具有兩大亮點。在環境質量描述方面，區別于以往的數據羅列、文字陳述或簡易報表的形式，大數據能基于可視化方法來呈現環境數據分析結果和立體化展現監管依據。在這種發展趨勢下，環境數據不再是高高在上，可視化數據將拉近公眾與環境保護的距離，使得環保相關部門以外的組織或個體都能看懂環保數據、讀懂環保數據、運用環保數據。在環境監測層面，地方政府可以利用大數據技術改變以往靜態的、被動的、后發性的監管方式，對有關污染源進行360天×24小時的動態監管，實現數據實時傳送，并結合社會公眾舉報信息，通過分析與整合，來發現有關企業的數據造假、未批先建、違法偷排等現象，使地方政府的環境治理逐漸從粗放型向精細化、從抽象型向精準化轉變，改進監管手段，提高監管效能。

1.4 環境預警精準化

依據“十三五”規劃，我國環境監測行業正逐步由污染源監測轉向環境質量監測，其發展動態某種程度上反映了對傳統的“先污染，后治理”路徑的矯正，從另一角度來看也表明了環境預警的重要性。從污染后的監管到污染前的監控，本質上是環境治理進程中監管關口的前置位移，而其津要在于信息的全面把控和數據的有效分析。針對于當前環境狀況急速變化的現實狀況，迫切需要加強監測與預警作用，減少環境污染的“破窗效應”。面對河流、空氣、土地等自然環境的數據變化，地方政府可通過對本區域內生態環境的污染來源、演化路徑、風險概率和負面效應等進行分析與研判，基于數據處理，虛擬真實環境來預測發展趨勢，準確把握生態環境風險擴散過程中的各種不確定因素，提高環境風險防范能力。目前，這種極具創新性的預警方式在也已在許多領域得到運用，如2006年，環保界領軍人物馬軍創立了中國首個公益環境數據庫，開發了數據結合的“中國水污染地圖”，用戶可查詢全國300多個地市級行政區的相關水質信息及污染信息，加強了對水質污染的預警和治理。2014年世界資源研究所聯合Google開發了全球森林監視系統。這個在線工具結合了大數據處理技術和衛星圖像來采集森林采伐及受損的情況，并可在發生森林火災或非法砍伐時及時向管理者發出警報。

2 直面大數據：地方政府環境治理的多重困境

蘊含于經濟、政治、社會、文化和環境領域的大數據新常態描繪出了未來環境治理發展的新路徑，然而存在于實踐中的現實困境儼然已成為制約環境治理現代化有效推進的瓶頸。

2.1 制度困境

數據作為一種資源要素，意味著信息的開放和流動，但在目前地方的環境治理體系中，權力縱向分工、管理橫向合作、信息流動自上而下的傳統行政體制仍然發揮著主導作用，這種體制使得大數據背景下的環境治理產生了諸多“水土不服”。首先，政府權力的縱向分工意味著政府生態治理責任的縱向配置，但制度變革背后的利益博弈往往帶來制度變革的“滯后性”，生態危機頻發亦表明縱向權力分工帶來的地方政府生態治理責任的縱向配置處于相對“低效”或者說“失靈”的窘境。在權力真空境遇下，難以確保地方政府對社會訴求和市場信息的及時回應，更難以言之相應的互動和協調，地方政府在數據和信息層面的遲緩反應極易造成信息孤島現象，阻滯環境治理過程中信息的傳遞與應用。

其次，橫向權力關系伴隨著區域生態治理中各級地方政府的博弈與欺詐。縱向權力分工將地方政府置于環境治理的關鍵位置，但日益滋生的“脫域”問題已經遠遠超過各地方政府的治理意愿和治理能力[3]。在環境合作治理面前，“集體行動的困境”便成為常態，由此引發各級政府和相關部門之間工作銜接“梗阻”和制度漏洞，在利益機制驅動下產生勾結或各自為政的局面，不僅讓環境保護信息數據傳遞失真，也大大降低了信息傳遞時效性。簡言之，在大數據時代，這種條塊分割的體制日益顯露其弊端，改革治理體制已成為大數據時代地方政府環境治理的重要議題。

2.2 理念困境

據統計顯示，我國數據體量遠遠高于世界其他國家水平。截止2015年12月，我國互聯網用戶規模已近9億，手機用戶突破13億，這些都是數據產生的重要來源，由此可知，當前我國不是缺乏數據，而是缺乏數據意識。首先，環境治理主體缺乏“數據思維”，數據應用乏力。受傳統行政文化影響，長期以來地方部門的公共決策都是基于經驗而非數據，數據在某種程度上淪為論證工具而非決策基點。當前全國近2/3的省市已建立環境數據資源中心，許多業務部門已集成相關數據，但數據應用卻僅限于基本的的統計和報表，環境數據對于業務部門的幫助十分有限，反映了地方政府在環境治理時對數據科學性的漠視和對其工具性地使用。其次，數據開放和共享存在障礙。很多數據產生部門主觀上存在 “數據保護主義”，數據的權力化和利益化導致數據共享缺乏實現機制，時常采取各種手段將其“秘密”隱藏在幕后，這不僅導致環保系統內部出現了所謂的“數據割據”局面，也阻礙了業務部門與其他部門的數據共享。目前，環保部門的數據開放和共享僅限于業務上的需要，數據的利用缺乏持續共享機制支撐。

2.3 公眾參與困境

地方環境公共事務管理與決策是事關民眾生態權益、環境代際正義的重大事項。隨著社會利益主體的多元化，公眾的民主意識、法治意識以及社會主體意識不斷增強的民主政治發展，公眾參與并發揮自身作用的期望越來越來強烈。面對空氣污染、水質惡化等環境問題，許多公民開始自發的通過網絡、媒體等實時互動的全新信息空間維護自身的環境權利，傳統的被動參與模式將不再符合時代的發展需要，公眾對事關生存權益的關注已逐漸由幕后走向幕前。然而，在傳統的環境治理過程中，地方政府主導已成為我國環境治理最為明顯的特征。從制度層面來說，公眾在政策制定層面缺乏制度化的參與渠道，公眾聽證機制在某種程度上已淪為“空殼制度”，公共決策的重要環節并未體現在現行環評制度當中；從實踐層面來看，在環保政策推動時由于各種信息數據的傳遞都是采用自上而下的動員方式，數據及信息傳遞的滯后性使得公眾往往只能被動接受，難有參與和發揮作用的空間，同時，政府環境數據信息不透明，也使公眾難以了解到相關的決策信息，導致公眾對政府的環保決策透明度與可信度均提出質疑。

2.4 技術困境

著名咨詢公司Gartner在研究報告中指出，數據的爆炸是“三維的”、立體的，表現在一是同類型的數據量在快速增大，二是數據增長的速度在加快，三是新的數據來源和新的數據種類在不斷增加[4]。首先，海量級的數據增長在豐富了政府環境治理信息資源的同時，也增加了地方政府運用數據的難度。一方面，如何將海量級的生態數據進行整理、分析和交叉對比，針對用戶進行智能化提取、迭代分析是新的技術命題；另一方面，就數據最重要屬性而言，不論數據的體量如何龐大，只有能給環境治理帶來價值的數據才是地方政府需要著重探索的，如何從海量級的數據中挖掘出有效信息，從而形成有價值的環境決策也是當前面臨的重大挑戰。其次，許多環境大數據來源于物聯網傳感器、網絡定位、視頻影像，以及文本、圖片等信息，如何將這些多源異構數據轉換成合適的格式和類型，并將這些數據應用于環境決策和監管，仍需不斷探索[5]。概言之，由于大數據的客觀屬性，地方政府構建環境大數據和云平臺的相關技術還存在許多問題，技術落地還需“搭梯”。

3 結束語

大數據時代的到來，讓環境治理面臨機遇與挑戰并存的雙重境遇，但無論如何，大數據技術及其應用都將成為治理現代化進程中的必然趨勢。作為環境治理的一線主體，地方政府如何利用自身優勢，清晰把握時代脈搏，構建信息化體系的環境治理大數據系統將是實現環境愿景轉變為環境績效的關鍵所在。同時，要實現藍天白云、綠水青山的美好圖景不僅需要地方政府的智慧與勇氣，也需要社會主體的多元參與協同配合，攜手借力大數據技術，突破重重挑戰，實現環境治理的現代化轉型。

[1] 徐琳.機遇和挑戰;大數據時代中國國家治理的雙面境遇[J].社會科學家.2015(05)：32-33.

[2] 徐宗本. 大數據驅動的管理與決策前沿課題 [J].管理世界.2014(11)：22-25

[3] 沈承誠.政府生態治理能力的影響因素分析[J].社會科學戰線.2011(07)：30-32

[4] 涂子沛.大數據——正在到來的數據革命[M].桂林：廣西師范大學出版社,2012：55-57.

[5] 程春明.環境大數據建設的思考[J].中國環境保護.2015(06)：53-54.

[責任編校： 張 眾]

The Dilemma of Local Governments’ Environmental Governance from the Perspective of Gig Data

XIA Li，JIANG Yihua

(SchoolofManagement,HubeiUniversityofTechnology,Wuhan430068,China)

As a new strategic resource, big data not only deeply affect the economic and social development, but also reform and reshape the local governments’ environmental governance. The application of big data can help to achieve diversification of the governance, scientific environmental decision-making, high efficiency of environment management, and the accuracy of environmental caution. However, local governments still face challenges in institutional mechanisms, concept, the cooperation mechanism and technology. How local governments deal with big data in this process is a fundamental theoretical and practical issue whether China could really realize ecological modernization in the process of transforming from the middle period of modernization to the later period.

big data; local governments; environmental governance

1003-4684(2016)03-0022-04

D630

A

2016-03-26

湖北省教育廳哲學社會科學研究重大項目(14zd018)

夏莉(1991-)， 女，湖北武漢人，湖北工業大學碩士研究生，研究方向為公共政策分析

江易華(1976-)，女，湖南邵陽人，管理學博士，湖北工業大學副教授，研究方向為城鎮化與公共政策分析