信賴利益保護原則對建設法治政府的作用

白楊

[摘 要]近年以來我國社會中不斷爆發官民沖突事件，政府部門的暴力執法和不文明執法大大降低了政府機構的威信度。政府機構不斷的失信行為也導致了公民信賴利益的損失，再加上我國特殊的政治體制格局，造成了司法機關對行政機關監管不足。信賴保護原則是行政法上新型原則，它旨在保護行政相對人的信賴利益，只要具備三個方面的適用條件都可以啟動信賴保護原則。這一原則對于挽救政府的公信力起到了很大的作用，從官民地位、自身方面、公民方面、司法機關方面論證了信賴保護原則對建設法治政府的作用。最后對信賴保護原則的幾個問題進行探討。

[關鍵詞]行政法；信賴保護；公信力；法治政府

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0068 — 03

一、引言

建國以來，我國建立了“人民代表大會制度”的政治體制，人民從此當家作主，過上了平等、自由的生活。政府官員是人民的“公仆”，“為人民服務”是官員的宗旨，這些觀念早已深入人心，官民沖突也是鳳毛麟角。然而，“官本位”的思想卻時刻影響著官員的心態，尤其在改革開放初期確定的政策“穩定壓倒一切”的影響下，官員的“自我優越”態勢逐漸膨脹。在這種情況下，政府作出了很多不恰當的決定和政策，并造成了嚴重的后果。例如，“嚴打”時期的冤假錯案，計劃生育的嚴苛執法，還有近幾年的城管“暴力執法”，央視曝光的部分政府部門“門難進、臉難看、事難辦”。這些事例中，政府高高在上的姿態引發了嚴重的官民沖突。若不加以改正，政府將逐漸地失信于民，然而為了維護社會穩定，會陷入更加暴力執法的惡性循環。

造成這種局面的原因有很多，除了民智未開以外，主要的責任還是在于政府部門。一方面，行政機關擁有不可侵犯的行政自由裁量權，即行政主體依據法律、法規及行政的目的和精神，正對具體行政法律關系，自由選擇而做出公正、合理的行政決定的權力①。這是行政主體提高行政效率所必須的權限，也是現代行政的必然要求。但是，如果僅僅給行政主體賦予行政自由裁量權，而沒有對公民基本權力給予保障的話，行政自由裁量權很容易成為行政主體任意行為的保護傘。另一方面，基于保護公民信賴利益的信賴利益保護原則始終沒有確立為我國行政法的基本原則，其基本精神僅僅體現在《行政許可法》和《中華人民共和國行政訴訟法的若干解釋》中，信賴利益保護原則在我國行政法中還存在的很多的問題，比如法律環境的缺失②。

從行政機關執法的威嚴和可信度的角度來說，信賴利益保護原則對法治政府的建設發揮了巨大的作用，既提高了自身的執政水平，又激發了行政相對人的參政熱情，而且還促進了司法機關對行政機關的實施。這對于緩和當前社會緊張的官民關系具有重大的調節作用，使得行政機關更加良好的貫徹十八屆四中全會的精神，加快進入法治政府的步伐。

二、信賴利益保護原則的涵義

（一）信賴保護原則的基本含義

“信賴利益保護原則是在第二次世界大戰后由聯邦德國發展成功的一項行政法的原則。德國行政法院根據法律安定性原則和民法的誠實信用原則逐步確立，其目的是為了維護法律秩序的安定性和保護社會成員的正當權益。③”自從德國發展了這一原則以后，英國、法國、美國等歐美國家，日本和我國臺灣地區相應地繼承和移植了這一原則，信賴利益保護原則在20世紀七八十年代得到了長足的發展。

“行政法治的發展緊緊依托于每一個歷史階段的社會現實，④”信賴利益保護原則之所以發展的這么迅猛，就是因為行政民主化的潮流影響的“政府——公民”關系結構。受這一潮流影響，我國在新世紀之初也引進了這一原則，只不過我國法律并沒有把它確立為行政法的基本原則，而是作為基本精神體現在行政法中。

（二）信賴保護原則的適用條件

對于信賴利益保護原則需要滿足一下條件：①

1.信賴基礎。此為該原則的基本構成要件，即行政相對人究竟信賴什么？信賴基礎就是行政主體的行政行為。行政相對人正是因為信賴行政行為能為自己帶來一定的利益或損害，才作為或不作為。因此，行政主體制定行政法規、規章和政策，進行行政指導、實施行政處罰、行政征收、行政征用和行政確認等行政行為，均應是行政相對人信賴的客體。

2.信賴表現。信賴行為的穩定性是維持行政相對人對行政主體信任的根本。而信賴表現則是指行政相對人基于法的安定性原則信賴行政行為不會輕易變動，并據此作為或不作為。當然，信賴基礎與信賴表現之間必須存在因果關系，信賴基礎是信賴表現存在的前提條件，

3.信賴值得保護。這是指行政相對人因行政行為的變動遭受損害時，必須在本身無重大過錯時，才能依據該原則主張賠償或補償。如因行政相對人自己的過錯，造成違法行政行為的做出，或者明知或因重大過失而不知行政行為違法，則不能適用該原則。

三、信賴保護原則對建設法治政府的影響

（一）信賴利益保護原則確立了平等的“官——民”關系

從法律地位上來劃分，法律關系分為平等法律關系和隸屬型法律關系。傳統認為行政機關和行政相對人是典型的隸屬型法律關系，在這種觀念的主導下，行政機關和行政相對人會被分為對立的關系。而大法學家盧梭則將行政主體視為“比例中項”，盧梭認為主權者和臣民是通過行政體連接在一起的，即主權者，行政體，臣民。行政機關只是在國家機關中起到上傳下達的作用，盡管行政機關是代表了國家統治階級的意志，但是其職能是對憲法規定的各項行政事務進行管理，是國家機構的重要組成部分。“而信賴利益保護原則將地位的天平偏向行政相對人一邊，其主旨就是要保護公民對政府的信賴利益，信賴利益保護原則觸發了行政相對人的利益主張權”②，行政相對人基于信賴而產生的利益當然是利益的一種，當這種利益受到行政機關的侵害時就可以據此主張利益的權力，另外信賴保護原則約束了行政機關恣意更改的行為，從而限制了行政機關龐大的權力。

（二）信賴利益保護原則有利于政府的科學決策

信賴保護觀念無論是在公法還是私法上都及其重要，是維護社會秩序的基礎。隨著社會的發展和分工，人們為了有效地進行經濟交易、安排生活，就必須對政府部分有起碼的信任，行政機關也應該給行政相對人基本的信賴感。而公民信賴感的獲得來自于政府部門合理且說一不二的政策、規則和慣例等，行政機關要想被信任起碼不能夠朝令夕改。因此，這就形成了一種倒逼機制——行政機關為了贏得公民的信任度就要制定出沒有瑕疵，不會出現違反原則問題的方針和政策，降低撤銷和更改政策所引發的公民信賴利益的頻度，使得公民的信賴利益減少被侵犯的可能。行政機關為了保護公民的信賴利益，在做出決定時就會三思而后行，認真、仔細的出臺相關的決策，從而有助于法治政府的建設。

（三）信賴利益保護原則有利于激發民眾參政議政的熱情

如前所述，信賴利益保護原則的目的就是維護社會法律秩序的穩定性和保護公民的信賴利益。如韋伯指出的，“法律的穩定性是資本主義經濟理性交易的前提，人們的政治行為就如同經濟行為只有在行為人可以依賴什么東西的時候才能夠得以實施。③”信賴利益保護原則對公民地位和行政主體威信的提高，大大激發了公民參與行政的熱情。首先，信賴利益保護原則保障了公民的基本權力，這使得公民的基本權利有了行政法的保護，公民在參與行政的過程中沒有后顧之憂；其次，公民可以行政機關是否違反信賴保護原則來檢驗行政機關的行政行為，行政機關在制定政策的時候難免會有瑕疵，如果這一瑕疵不能被及時的發現和糾正就會觸犯一些人的利益，而發現后的撤銷和更改又會觸犯另一些人的利益，所以，公民為了自身利益的考慮，在相關政策出臺前會積極地參政議政以保護自己的合法權益；最后，信賴利益保護原則順應了新時期的民主化的思潮，符合十八屆四中全會提倡的依法執政、依法行政的精神，提高了公民參政議政的法律意識。

（四）信賴利益保護原則有利于司法機關對行政機關的監督

依憲治國，建設社會主義法治國家的核心就是限制權力，在我國的政治體制中，行政權是最容易和最直接與公民、法人發生矛盾的權力。而行政法的核心就是行政權，行政機關迅速有效的實施行政行為就是依靠強大的行政權。按照法律羈束的程度，行政權可以分為羈束型行政權和自由裁量型行政權，前者規定了行政權的范圍、條件和程序，后者賦予了行政主體按照自己意愿行使行政行為的自由權利。“對行政法強大權力的規制是依法治國的本質要求，而行政法信賴利益保護原則不僅規制羈束性行政權，更規制了自由裁量性行政權④”。

信賴保護原則是從立法層面限定了行政權的權力，對這精神的實現則還需法院的司法審查。當前法院制約行政自由裁量權，將個別行政自由裁量權推入法制軌道的唯一方式就是依據和運用信賴保護原則審理和執行涉及信賴利益保護的行政案件。信賴利益保護原則雖然是行政法中的一項基本原則，它制約了政府的龐大的行政權力，但是另一方面，行政機關又必須按照自己認為最好的方式行使行政權力，此就出現了行政裁量權和信賴保護原則之間的沖突。一旦有需要更改和撤銷的行政行為，行政機關可以借助行政裁量權的力量進行干涉。另外，行政機關也不會主動給自己按一個“緊箍咒”來制約自己的權力。因此，對信賴利益的保護必須借助司法機關的干預，相反，司法機關的關注又會增強對行政機關的監督。

1.程序性保護為司法機關的介入提供具體的操作標準

對信賴利益的程序性保護，就是司法機關要求行政主體在改變先前的承諾或政策時，應當給已經產生合法預期的相對人提供最基本的程序保障。美國學者弗里德曼說：“感到程序上的合法性最終導致實質上贊同規則或我們所謂的信任。①”也就是說，只有按照法定程序所做的行政行為，行政相對人才能對該行為所設定的權利義務表示信服。行政程序是行政主體在相對人的合作下作成、變更或消滅有效行政行為所必須遵守的，由相互銜接的先后階段所組成的法律程序。行政程序對信任有直接的保護作用，行政程序有利于培植行政主體的信任意識。完備的行政程序要求健全各種行政程序制度，如告知制度、期間制度和回避制度以及聽證制度。行政主體履行程序上的誠實義務，主要目的就是使自己的實體意思表示得到對方的信任。比如，行政主體只有遵守回避、順序、聽證等程序規則，才能表明自己所作出的實體意思表達的誠意。而一旦這樣的程序沒有被啟動或者對方的意思表示不具有誠實性那就破壞信賴利益保護原則，就意味著對信任關系的破壞，相應地，司法機關就可以據此對行政機關開展司法審查。

2.實體保護是司法機關直接保護信賴利益的救濟方式

在行政法上，信任的實體保護則是通過行政行為的確定力原理來實現的。②行政行為是一種意思表示，一種承諾。信守承諾是社會生活的必然要求，任意的改變承諾將會破壞利益的恒定性，導致權利義務的不穩定狀態。所以行政機關的承諾一經做出就必須遵守自己的承諾而不得隨意變更。在特定條件下，即使行政行為違法，但該行政行為使得行政相對人產生了信賴利益，也不能任意的撤銷和更改。行政主體任意改變自己的諾言，是對自己誠實義務的違反，是對信賴關系的破壞，就應該承擔相應的法律責任。而這里承諾是指行政主體的最終承諾，是基于相應的法律根據和事實根據所設定的實質性的權利義務，否則就不具有確定力。

如果行政機關不愿遵守承諾，那么法院就可以直接支持原告獲得其信賴利益，要求行政機關不得改變，必須繼續執行原先的承諾或政策。“之所以考慮實體性保護，一方面是由于程序性保護有時會因為成本過高和耗時而變得不可行，另一方面，單單從程序上保護行政相對人的信賴利益似乎還不夠充分。③”

四、對信賴保護原則的思考

上文考察了信賴保護原則對建設法治政府的作用，著重從行政機關和行政相對人的關系、行政機關的自身原因、行政相對人的方面和司法機關方面分析了信賴利益保護原則對法治政府的影響。總的來說，信賴利益保護原則維護了社會生活中的法律秩序，它從多個方面將行政機關納入到大家的監督之中，使得行政機關不能以大欺小、謹慎制定政策、不得隨意變更和撤銷其承諾，這大大提高了政府的信譽度。

但是在我國的政治體制下對引進和運用信賴保護原則還有不少的問題：

1.信賴保護原則要求增加司法機關對行政機關的干預會不會違反我國的政治體制？

西方國家實行的是三權分立的政治體制，立法機關、行政機關、司法機關三者之間互相牽制、互相監督。在這樣的體制下，司法機關對行政機關的干預是理所應當和常有的事。但是，我國實行的是人民代表大會制度，其他國家機關都由人大產生，對人大負責。更為奇怪的是我國的司法機關還依附在行政機關中，最重要的表現就是司法機關的財政經費來自行政機關的撥付。這就造成了司法機關在形式上對行政機關沒有明顯的干預權，在事實上也不敢對行政機關干涉。而信賴保護原則要求增加司法機關對行政機關的干涉會不會造成對司法機關的“趕鴨子上架”呢？十八屆四中全會以來，我國政府立志要建設成法治政府、服務政府，這一目標的實現離不開公民對政府的信任，從法律上來說，政府的行政行為就是一種承諾，政府想要立信就必須嚴格遵守承諾。但是這始終是一種“自律”，所以信賴保護原則要求司法機關對行政機關的干涉，對于行政機關的不誠信行為要判決作出更改。這也是符合我國憲法要求的，更不會偏離我國的政治體制。

2.比例原則是否可以覆蓋信賴保護原則

行政法中有幾大原則，其中比例原則就是指“行政主體在實施行政行為時，必須基于該行政行為的必要性，權衡行政目的和行政相對人的利益，且應當對相對人的利益損害降到最低。④”這一原則也是保護行政相對人的利益，有些學者認為這跟信賴保護原則很相似，為了避免累贅和重復，應該把信賴保護原則歸入比例原則中。筆者認為這樣的看法不妥：首先，比例原則是保護行政相對人的合法利益，這一利益的范圍很廣，而信賴保護原則的利益主要是信賴利益，這是一種合法預期；其次，比例原則是對行政目的和行政相對人利益的權衡，然后做出的最合理的決定，而信賴保護原則是主要考慮行政決定的穩定性，不能朝令夕改；最后，比例原則主要是側重保護行政機關或者公共利益，而信賴保護原則主要側重保護個人的利益，除非有重大的公共利益。

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〔責任編輯：陳玉榮〕