基層公務員服務能力優化的對策探討

何春岐　楊巍

[摘 要]合理建構和優化基層公務員公共服務能力體系，是建設服務型政府的核心要素。本文以十八大精神和要求對基層公務員公共服務能力進行梳理，重點分析問題的成因，從三個方面提出優化公共服務能力的對策以及實施路徑。

[關鍵詞]基層公務員；公共服務能力；優化；強化；對策

[中圖分類號]D630.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0052 — 03

建設公共服務型法治型政府已成為中國政府改革的一種趨勢。基層公務員群體是政府公共服務的承載者和執行者。基層公務員除了自身職責外還肩負政府與民眾聯系的紐帶作用。他們是廣大群眾意見傳達者，是政府方針、政策的詮釋者，也是政府方針、政策的最終執行者。由此可見，基層公務員在公務員群體中占有重要位置。在公務員組織層級中，基層是組織結構的基礎，同時也是中高層不可或缺地支持力量。提升基層公務員公共服務能力是構建服務型法治型政府的普遍共識，是適應政府職能轉變的趨勢和要求，是提高公眾對公共服務產品滿意度的必然選擇。

一、公共服務能力的內涵

對于公務員內涵的基本定義是依照人事部2003年印發的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》，對公共服務能力是這樣要求的：牢固樹立宗旨觀念和服務意識，誠實為民，守信立政：責任心強，對工作認真負責，密切聯系群眾，關心群眾疾苦，維護群眾合法權益；有較強的行政成本意識，善于運用現代公共行政方法和技能，注重提高工作效益；樂于接受群眾監督，積極采納群眾正確建議，勇于接受群眾批評。這體現了對公務員崗位職責的要求。在更廣的層面上，更多認為把公務員公共服務能力定位在，公務員向社會提供公共服務產品去滿足社會需求，所具有技能，知識，意識所顯示的實際能力是公務員綜合素質與崗位技能的高度統一。在公共服務能力內涵界定上，公共服務素質、應包括公共服務態度、知識、技能服務行為等方面，公共服務能力應以人事部《框架》為建構基點，含群眾工作能力，行政成本能力，現代公共行政能力，自我管理能力，批評與自我批評能力，守信立政能力。

公共服務能力應是公務員向服務對象提供服務所體現，所要求的技能，效率和水平，這是公共服務能力建構的綜合體系。綜合公共服務能力最好體現是對服務對象實施主體具有差別，即面對不同群體提供針對性的貼心服務。公共服務能力體現在應對公共服務需求所能使用的管用的技能和技巧。它包括幾個層面：知識技能、社會角色、自我概念；同時也包括應知、應會部分特質、動機等情感智力部分構成。不但要強化基層公務員的顯性能力建設，同時也要 推進隱形的智力建設，以促使公務員成為具有最優者的公共服務能力。以上論述包含了所有的公共服務主體。

政府和企業事業，社會機構提供的服務內容、程序、效果是有差別的，公務員群體內也是有差別的。不同類別的公務員存在職責、層級、目標的不同，對其公共服務能力要求是一樣的。不同崗位職責要求不同的特殊的公共服務能力。公共服務特殊能力的要求，應以公務員層級分類為基礎，從崗位需求出發，提出具有側重點，務實的特殊崗位公共服務能力要求。這種要求，從政治角度看，提升公務員公共服務能力對于提高各級公務員的思想覺悟、業務水平、服務效率、法制觀念和依法執政具有重大意義；從經濟角度看，可以提高公務員的全面素質、發展生產力、增強服務本領，降低行政成本；從文化角度看，可以提高公務員個人內涵及對組織文化的認同力和心理成熟度，確立并實現為人民服務的宗旨，從社會角度看，可以增強民眾對政府的信任，促進社會公平、正義、構建和諧社會最高價值。

二、基層公務員公共服務能力的現狀與問題

基層公務員職責要求直接面對民眾提供所需要的公共服務。基層公務員本身是一個有著各種利益需求的社會群體，不同程度地受到社會各方面因素及公務員自身素質等方面的影響，存在著公共服務意識的缺失，技能差和為人民服務執政意識淡薄等一系列的問題。隨著服務政府構建，我國對公務員管理得到制度層面強化和約束，取得了一定成效。在公共服務能力建設上初步形成了制度規范、培訓、激勵、獎懲和監督架構。但這些遠遠不能滿足日益增長的社會與民眾對公共服務產品多樣性的需求，因此，梳理和剖析公共服務能力存在的問題，優化公共服務能力，從源頭上找到問題根源，找到提出優化的路徑是完全必要的。

（一）公共服務總體能力建設有待強化

公共服務職能是政府體系中比較重要的細成部分。基層公務員作為實現地方政府公共服務職能的直接主體，其能力水平關系公共產品和服務的產品質量與供給效率。一些基層公務員導向定位不準確。沒有把實現為人民服務的核心行政價值觀念，維護公共權力，公共利益，實現社會公平正義為基本目標。主要原因是社會管理方式轉型不到位，是封建殘余“官本位”思想作祟，“官本位"是中國封建社會的殘余，官員自詡為父母官，把自己擺在人民群眾之上，沒有把立黨為公，執政為民擺在首位，在自己掌握的權力中，出現權力亂用，該作為不作為，甚至弄權私用，在利益沖突面前，以個人利益，小團體利益為第一位。面對民眾，缺乏主動為人民服務，積極提供公共服務產品的意識，更為嚴重的是，違犯紀律，不守規矩的事件也很多。吃拿卡要，買官賣官，貪污受賄，權色交易嚴重腐蝕了一些公務員。一些違反中央八項規定的現象也時有發生。這些行為敗壞了公務員的形象。我國基層公務員公共服務能力建設沒能完全納入法制化的軌道上來，提高其建設的水平和質量。法制化的前題是健全法制體系。《中華人民共和國公務員法》等法律規范了公務員隊伍的建設工作，同時也缺少公共服務職能領域專項法律、法規，以及相關領域的具體工作內容、方法及標準。《國家公務員通用能力標準框架（實行）》等一系列法規，對公共服務能力進行了整體描述。該標準過于籠統、模糊，不利于具體落實和操作。

（二）公共行政成本意識弱，服務效率低

一是政府財政收入逐年增加，而在財政支出的三公經費也在不斷的攀升。地方官員為了政績搞面子工程，在建設上面拆了建，建了拆，無長遠規劃，更沒有地方法規保障。公共行政成本居高不下，勞民傷財；二是效率低，監控執行成本高。政府的職能需要不斷調整以適應社會發展的需要。政府職能轉變，涉及到政府政治職能與社會職能的關系問題。三是經濟快速增長同發展不平衡，資源環境約束的突出矛盾；四是公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、與公共產品缺失的矛盾。基層公務員思想轉變慢，計劃經濟體制的帶有強制色彩的剛性管理仍然存在，過分強調遵守和服從；五是公務員群體內缺乏競爭，捧著鐵飯碗，作風飄浮，工作不扎實，得過且過，人在崗心離崗現象嚴重；六是在履行職務上不能由微觀干預性的管理方式向宏觀行政性的管理方式，向綜合性轉變，提供公共服務時令出多門，繁文縟節多，造成執行成本高；七是獎懲與績效脫鉤，與薪金不掛，干好干壞區別不大，考核流于形式也是影響公共服務產品質量的重要原因，激勵獎懲機制不健全，流于形式導致基層公務員工作缺乏動力導致公共服務質量差，效率低。監管成本高，問責機制啟動難。一些基層公務員缺乏正確的權力觀和服務觀，對黨的方針政策理解不足，為了個人私欲違法亂紀，存在的問題凸顯公務員運行機制的缺失，在選拔任用上缺乏有效的競爭機制，在考核制度上缺乏操作性強的量化標準。缺乏公務員退出機制和監督機制，出了問題無法問責，無人問責，往往大事化小，小事化無，不了了之。

（三）基層公務員培訓、考核制度滯后，難以履行政府公共職能

加強基層公務員公共服務能力建設是區域合作背景下，提高地方政府綜合競爭力的現實需要。完善培訓考核制度是基層公務員服務體系建設的重要環節。一是在培訓內容上缺乏針對性，學習課程少，并沒有開設培養基層公務員服務技能的課程。公務員培訓無法滿足公務員個性化及特殊崗位的需求。《中華人民共和國公務員法》對培訓作出了規定，但對有關培訓的經費保障，培訓機構設立，資格認證，質量評估沒有或少有提及。在公務員隊伍公共服務能力建設上，缺乏系統性，整體性。主要表現在能力建設上培訓，師資招聘，監督、考核上的缺失。由于對培訓重視不夠，培訓教材陳舊，教學手段單一，講解乏味，造成培訓不培訓一個樣，培訓變成了程序上的事。二是培訓經費不足。有的地方財政經費不足，沒有把培訓費列為財政預算，變成誰培訓誰出錢，要培訓就交費。三是沒有建立培訓效果的評價機制，培訓結果的使用機制。四是公務員去培訓教育基礎建設滯后。我國大部分培訓任務是由地市級行政學院承擔。教師是臨時召集，教材是生疏的。由于公務員面廣層次多，涉及知識面廣，原有的教學手段更仍停留在填鴨式教學方法上，缺乏現代化的新媒體教育形式和手段。涉培機構不能滿足培訓需求，基層公務員公共服務能力的提升需要其自身能力的加強，更需要機構培訓，機構的科學、有效地培訓對于建構完整地公共服務能力綜合體系具有重大作用。

三、基層公務員公共服務能力優化的路徑

能力管理體系建設應加強公共服務鍛煉和科學有效地培訓，同時強化和健全能力考核評估制度，加強法治建設，適應“廉潔、公正、高效”講紀律、懂規矩、有權絕不能任性。要進一步優化、激勵、獎懲、問責、錄用、培訓，晉升機制。加強公共服務一般能力和特殊能力培養，以滿足日益增長的公眾需求。

（一）更新行政觀念，構建合理的公共服務能力體系

優化基層公務員履行公共責任的能力。首先要更新行政觀念，牢固樹立公仆意識，樹立以人為本，執政為民的理念。擯棄“官本位"的腐朽思想，實現從管制到綜合服務的轉變。要切實樹立依憲執政的思想，做事要守規矩，依照職權，執政按法定原則，遵守程序，履行職務不任性。養成良好的公共責任意識和個人的行為品格，要培養擔當相應責任的精神，具有自律和他律的品格，善于接受各類監督主體的監督和問詢。

大力改進和加強群眾工作能力。基層公務員的服務對象是群眾，群眾工作是公共服務體系重要一環。基層公務員要有群眾觀點，形成正確的認知。要深入群眾，傾聽訴求，健全民意表達管道，在合理滿足群眾需要上下功夫。依靠群眾，服務群眾藉以得到群眾認同，真正權為民用，情為民系，利為民謀，做人民群眾的貼心人，努力建設高效、公平、廉潔、群眾滿意的政府。

（二）加強思想建設，提升公共服務效率

加強公務員自身修養和思想建設，明確公共服務的目的和其核心意義，有助于基層公務員愛崗敬業，樹立起公共服務意識，全心全意為人民服務的政治意識，使之成為自覺意識的行為和習慣思維。堅持做到以人為本，維護和實現廣大人民的根本利益。

進行法治精神的學習和職業道德的規范養成，尤其是要加強黨的十八屆三中四中全會的精神學習和領會。要加強紀律建設，把守紀律講規矩擺在更加重要的位置。公務員在任何情況下做政治上的明白人，在思想上政治上同黨中央保持一致。不得有任何隨意。時刻自律并規范自己的行為。基層公務員不管在任何情況下不能有特權思想和特權行為；不以民賦之權作為自己謀私利的特權。要自覺平等地對待所有的公共服務對象，對他們要有平等的思想和作為。平等，首先是人格上的平等，平等是生來就有的平等。基層公務員是代表政府面對普通民眾，應具有人格上的平等意識，才能消除人格歧視，不能因為公共服務對象有殘疾，生活貪困，是弱勢群體而受到不平等待遇，遭到歧視。必須建構依法行政的人文環境，保證公民應有的各項權力，尊重人民群眾的生存權與發展權。有了尊重人民群眾才會活得有尊嚴，才會有幸福感，才會真正激發起人民群眾參與政治的熱情。

基層公務員站在履行公共服務職能的角度，要拓展和提升基層公務員服務意識和公共服務意識。應具有協調配置資源的能力，提高服務效率，服務責任，服務心態要端正，服務習慣與服務心態是相互作用、相互聯系的。基層公務員的責任心是做好每項工作的基礎。公務員的責任心就是對要求做的工作的敬畏和大愛。不單純把工作作為謀生養家的飯碗，而應是展示公共服務能力，現代行政能力，行政成本控制能力，創新服務理念的實踐場所和平臺。

（三）強化公共能力培訓，創新評估監督機制

健全基層公務員培訓機制，改變目前培訓動力不足，培訓效果差的問題。職業培訓是順利履職的基本條件。崗位鍛煉和崗位培訓是提升公務員基本技能和專業素質的有效途徑。政府更優化培訓機制，加強培訓的針對性和實效性，以滿足公務員個性化需求。通過創新培訓形式和內容，改革教學方法以提高政治素質、專業素質`、科學素質為重點，以實用為原則，以干什么學什么；缺什么補什么為出發點。學習新知識，管用實用的知識，要優化知識結構，重點學習公共管理知識，行政成本知識，公共服務知識。要加強培訓機構的硬件建設，以適應信息技術現代化的需求。

建立完善的政府績效評估體系是建設服務型法治型政府的必備條件。我國各級政府目前評估體系是在內部運行的，主要通過人事、審計、監查等部門實施的。通過檢查、監督歸納整理，發現問題提出改進公共行政、公共服務方面問題的建議。這種評估有一定的局限性。應該借鑒國外的經驗，實時地引入第三方評估機構，也可以是沒有官方色彩的中介評估機構。要建立確定合理的、操作性強的指標權重和指標體系。進行定量和定性分析，利用客觀的評價數據，對改進政府公共行政能力，提高基層公務員公共服務能力提供指標性建議。

不斷優化能力考評機制。堅持定期與不定期對基層公務員的政治表現、任職能力、職業心理進行科學測評。不斷加強公務員考核制度建設，建立科學考核體系，加強公務員的內外監督，同時強化問責建設制度。增加社會參與度和客觀性，要靈活運用不同的考核辦法，具體是平常考核與年度考核；領導考核與群眾考核相結合方法。充分運用考核結果，對基層公務員的行為起到積極的引領作用。把考核結果與公務員的獎懲、晉升、薪水結合起來，充分調動其工作積極性與主動性，起到激勵作用，達到提高公共服務效率的目的。要不斷的用各種手段調動和激發公務員內在潛質以培養其對崗位的忠誠度。同時要大力樹立典型，交流公共服務技能并把行之有效的做法傳授出來，吸收和內化典型行為，外顯公共服務能力工作中。

基層公務員雖然不是公務員體系的中高層級，但也是一個規模大、數量多的群體，是政府聯系群眾的橋梁，是黨和政府方針政策的具體實施者，具有不可或缺的中介性和直接性。基層公務員公共服務能力體系建設直接關系到公眾利益的最大化和政府的效率，對建設服務型政府具有重要作用。

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〔責任編輯：張平凡〕