論行政強制執行制度

羅雅倩

[摘 要]隨著社會的快速發展，法治觀念已逐漸被人們所普遍推廣和沿襲，行政強制執行制度作為我國一個非常重要的法律制度，受到了廣泛關注，在維護公共利益過程中闡揚著極為重要的作用。“雙軌”的執行制度是我國現行的一種制度——即行政機關和人民法院為執行的共同實施體。而這種“雙軌”執行制度無論是在理論上還是在實踐中都存在著許許多多的問題，當然這一執行制度也有自己的優點，但是其隨著實踐而不斷暴露出來的弊端也不容忽視，這引起了社會各界的關注，爭議也隨之不斷。本文主要從行政強制執行制度的定義、特性、種類、原則以及我國行政強制執行制度的現狀等多個角度來探討與改善我國執行制度。

[關鍵詞]行政強制執行制度； 行政行為； 行政機關； 人民法院

[中圖分類號]D920.0 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0044 — 03

一、行政強制執行制度的定義、特性

（一）行政強制執行的概念

從90年代早期起，各方學者對行政強制執行的界說存在著各種各樣的爭議。在這里筆須要特別注意的是行政強制執行與行政強制措施的區別，這兩者的不同就在于前者是一種事后保障措施，而后者的實施主體只能是行政機關，此是一種事前保障措施。

（二）行政強制執行的特征

根據行政強制執行的強制性法律規定，具有以下特點：

1.行政機關或者人民法院是實施主體。在我國，法律規定只能是法律明確規定的執行主體——即行政機關和人民法院。行政機關是否為行政機關實施主體以及是否能夠執行，法律有明確規定，有沒有執行權只能由人民法院強制執行。另外，行政機關有權強制執行的，同時也有專門的法律規定，也是有權向人民法院申請執行，此時即依照特別法的規定。

2.公民、法人或其他機關、組織不去實際履行行政決定是前提條件。在行政機關或人民法院作出的決定生效后，公民、法人或者其他組織在法定的限期內不去申請行政復議也不去提起行政訴訟的，又或者也不履行義務的，這不利于進行行政管理——這是行政強制執行的基本前提。

3.已生效的已作出的行為所確定的任務是執行的內容。該決定必須已經生效，且能夠采取措施是以在行政復議和行政訴訟期間沒有生效的決定為前提的。同時，執行的對象范圍廣，針對的是一切妨礙行政行為的對象，可以是物，也還可以是行為和人。

4.通過使用強制手段迫使相對人履行義務或履行其他方式實現相同的履行義務，實現同一目的，以確保合法行政決策的實施是實施的目的。行政相對人如果不履行行政決定所確定的義務，將不利于進行行政管理，從而使得行政管理工作無法正常進行下去，這樣也將不利于整個社會管理以及秩序穩定。

5.強制執行完全排除和解。權力的行使是法律賦予行政機關及其職責的權力，如果解決的手段是行政機關放棄自己的權力，不履行職責。這是為法律所不允許的。

（三）行政強制執行的性質

1.行政性。進行強制執行的主體是行政機關，這是為了實現其權力從而實施的單方面具體行政行為。

2.強制性。其是行政強制執行的保障手段和基本特征，它的特點是可以使行政強制執行與其他行政行為區別于其他行政行為，而不需要采取強制措施。

二、行政強制執行的種類及其原則

（一）行政強制執行的種類

強制執行主要包括直接強制執行與間接強制執行。直接強制指使拒絕履行義務的人履行義務的行政相對人或者財產強制執行的義務，以達到同一效果的義務主體履行義務的強制執行措施。因為直接強制執行是直接與人身或財產掛鉤的，所以適用直接強制執行必須嚴格遵守法律、法規的規定，避免不必要的損失。間接強制措施是一種行政強制措施，這意味著行政主體采取強制手段是義務人強制履行法定義務的義務，或者達到同樣的效力或者恢復原狀。間接強制又可分為2種，一種是代執行，一種是執行罰。

（二）、行政強制執行的原則

強制執行除了需要遵循如行政合法性原則和行政合理性原則的一般原則之外。還應遵循以下原則：

1.強制與教育相結合的原則。強制執行和教育說服力可以保證行政權的實現，更有利于國家的管理活動。在對行政管理相對人進行說服教育難以解決問題時，就需要合理的采取行政強制措施來維護法律的權威和實現行政目的，迫使義務人踐行其義務，維護相對人的合法權益。

2.依法強制執行原則。作為行政強制執行原則的最基本原則，它意味著強制執行必須有法律依據，強制措施必須是合法的，必須嚴格按照法定程序進行。

3.強制執行適當原則。該原則要求采取強制執行措施時應當做到客觀以及適度。主要包括目的合理以及手段得當。采取強制執行應當有助于目的的實現，同時在多個可以實現目的的方法中應該主動選擇采用強制力度最小、給行政相對人造成最少損害的方法。

4.目的實現原則。在一旦實現執行的目的——即行政管理相對人履行義務，就立即停止執行措施。

三、我國目前行政強制執行制度的現狀

我國現行階段實行的是“雙軌制”的制度——即行政機關、人民法院作為執行的共同實施主體，我國現行法律規定：有行政強制執行權的行政機關自行實施具體行政行為的強制執行，無行政強制執行權的行政機關，具體行政行為的強制執行由行政機關申請人民法院強制執行。我國實行這一種“折衷”的執行模式，即“并不一概否認司法機關的行政執行權而僅賦予行政機關行政強制執行權，也不完全把行政強制執行權歸集于司法機關而排斥行政機關的行政強制執行權……何時由行政機關徑自強制執行，何時由行政機關申請司法機關執行，須由法律法規明示”。①而對于我國之所以確立“雙軌制”的行政強制執行制度是受我國政治理念、法律傳統的影響和法治實踐的需要，我國司法和行政歷年來對行政強制執行的效率高度重視，而這種對效率的高度重視容易導致對人民權益的保護，在實踐中，片面強調效率，會很容易導致行政機關和司法機關權力的濫用，侵犯人民權益的事件經常發生。

（一）我國行政強制執行制度的

1.缺少統一立法，結構雜亂，體系不完整。因為行政法自身的特征和性質，沒能制定出統一的行政法典，行政強制執行制度缺少指導性原則，除了有法律明確規定的由行政機關行使的行政強制執行權以外，其他的行政機關都只能通過申請人民法院來進行強制執行。而其他的具體規定都散見于各項行政立法中，同時由于立法主體、時間的不同，也就造成行政法律、法規有關規定的雜亂五章。然而解決此問題的最切實際的解決方法便是統一立法。

2.缺乏獨立的救濟手段。有學者認為，這種方法的缺失是強制執行制度的致命缺陷。當行政機關在選擇了一種行政強制執行措施后出現執行難的問題是否能換另一種執行措施？然而，有關法律和法規并沒有作出這項規定，這是一個缺乏的立法。

3.行政機關和司法機關權力分配的界限不清晰，浪費司法資源，導致推卸責任。行政機關與司法機關之間的權力分配界限不夠清晰是因為立法缺失這一原因所導致的，在我國，行政機關和人民法院在行政強制執行中缺乏統一的行政執法標準。沒有強制執行權的行政機關必須通過申請人民法院采取行政強制執行，然而此種情形并沒有降低行政效率，反而還會相應增加法院辦案的負擔，并且往往對行政機關申請的案件采用的是形式審查而并非實質審查，這樣就致使法院就變成了行政機關的一個執行工具而已，法院在其中并起不到實質上的作用。同時，在“雙軌制”下眾多的行政強制執行依賴人民法院才能執行，這使得法院在人員和資源上更短缺，浪費司法資源，加大了成本，而且在很多時候行政人員將案件遞給法院后就不管不顧了，相互之間推卸責任。

4.執行的效率與目標效率相距甚遠。行政強制執行是行政行為的終極性的行政行為，是國家強制力保護行政決策的最后一道防線。但是在實踐中其效率低下而且執行的時間成本過高。結合《行政強制法》第53條和《行政訴訟法》第39條規定，當事人在知道具體行政行為之日起三個月內不提起行政復議或行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關才能夠依法申請法院強制執行。然而在我國不去履行行政決定而又不提起行政復議或者行政訴訟是一種常態，所以在大多數的情況下行政機關都要等到三個月以后才能申請法院強制執行，但是在案件流入法院之后須經其法院的一系列程序，在經過這一系列程序之后，等到執行時往往已經遠遠過了最佳執行時間。特別是在行政機關作出有利于公共利益的決定，而不能獲得及時的執行時是極為不利于行政管理的。

5.行政強制執行沖突的發生。行政強制執行是行政行為的最終封閉點，是以國家強制力為后盾保障行政決定實現的最后一道防線。②③在實踐中，行政執行行為和暴力侵權之間的尺度往往很難把握，而且進行強制執行是直接作用于公民本身的，所以其直接侵害性大，一方面暴力侵權行為時常發生，另一方面當事人因為不滿執行而發生的暴力抗法的事也是經常出現，比如“成都拆遷戶唐福珍因抵制強拆自焚身亡”這類似的暴力抗法事件在社會中也是會經常出現。雖我國現在建設法治社會取得了很大的進步，但是怎么去解決在行政強制執行中的暴力抗法問題亟待解決。

（二）我國強制執行制度的益處

我國現行的“雙軌制”是在借鑒其他國家的執行制度并結合我國具體情況，在長期的實踐中摸索出來的，這一制度在一定程度上是符合我國的一些實際情況的，有體現出這一制度的優越性：

1.制約行政權力。“雙軌制”這一制度是通過加強司法的監督來制約行政權力，這可以避免行政機關既是行政行為的作出機關又是執行機關，防止出現違法行為，以此來更好的去保障相對人的權益。

2.分工協作，優化資源配置。“雙軌制”將行政機關與人民法院作為其主體，讓兩者進行分工協作，特別是一些法院在執行上比較成熟的案件，將其交由人民法院來執行這樣更有利于節省人力物力以及優化資源配置。

四、對于我國行政強制執行制度的優化完善構思

我國“雙軌制”與以德國和奧地利為代表的大陸法系國家實行的行政機關自行模式和以法國為代表的執行模式以及以英美等普通法系國家為代表的司法機關執行模式是有所差異的，我國是在基于總結各國經驗的上形成的具有中國自己本身特色的一種制度。我國現行的執行制度雖然是在結合我國國情制定的，但是在實踐中的問題急需得到相應的完善，特別是執行難的問題。

1.確定執行的實施主體，擴大行政機關自行執行的范疇。當前我國行政強制執行的分配制度不僅沒有實現效率和公平，而且在執行效率不理想的情況下，司法審查的流于形式也比較多，然而在形式上是無法實現的情況的。在我國行政強制執行的實踐中暴露出來的最大問題就是由于行政管理的范圍和領域非常的寬泛導致行政執行主體的不確定，所以要是要將各個范圍和領域的主體給一一羅列出來是不可能，所以劃分的標準異常重要和關鍵。而且對于我國現在的國情看來還仍需要以法院為主，以行政執行為輔，所以建議行政執行負責確認性行政行為、法律授權的限制人身自由行為及作為或者不作為等普通義務的執行——例如吊銷許可證、責令停業、強制拍賣、強制隔離、滯納金、消除危險、排除妨礙、恢復原狀、行政拘留等，因為這些由行政機關負責執法將更加高效和簡單，因此，這些都是理所當然的，并恢復到行政機關可以逐步改變目前的行政職能，可以逐步改變當前嚴重依賴人民法院的處境。法院負責財產決定——例如罰款、扣押、查封等的執行。當行政機關遇有當事人拒不履行上述財產義務或者出現法定情形有必要對其財產采取強制措施時可向法院提起簡易的行政訴訟，然后法院根據是否有爭議審查之后決定執行與否。①此外，它是一個明智的選擇，以解決問題——通過擴大行政機關的范圍。

2.闡揚非強制性執行方式的實效。為了達到行政強制執行的目的，為了實現行政強制執行的現狀，必須根據不同的情況選擇行政執行的方式，而不是一味的采取單一的行政強制執行方式——這也是解決執行難的一種新途徑。比如，公布違法事實，將義務人不履行義務的事實向社會進行公告，接受社會輿論的非難，使義務人在社會輿論的壓力下去履行義務，這種行政實效性強，而且非強制性執行方式能在一定程度上避免因過度依賴強制執行帶來的社會矛盾問題。②〔4〕在我國《行政強制法》中規定有兩種非強制執行方式：催告履行和協議執行。為了解決執行難的這一重大問題，未來仍需要強化催告履行的各項功能與拓寬協議執行的范圍。

3.規定行政機關自行強制執行的限期，從而使社會中的權利處于一個相定的狀態當對行政相對人進行行政強制執行時應具有時限，不能不進行限制，那樣不利于保護行政相對人的權利和利益，更不利于社會的和諧與穩定。同時為了限制行政權，督促行政機關的迅速執行，盡快恢復正常的公共秩序，有必要對行政強制權進行一個時間上的限制。我國可以在借鑒各國的一些做法的基礎上在行政強制法中制定適合我國行政執法實踐的行政機關自行強制執行的期限或者在特別法中根據不同的行政領域及情況來設定不同的執行期限以此適應各種情況。

4.建立行政行為無效制度，維護相對人的權益。行政行為的公定力是具有相對性的，同樣也是存在一定的界限的，在行政行為存在著明顯的違法的情況下行政相對人是有權進行抵制的。到目前為止已經有很多國家確認了行政行為無效制度，即行政行為有明顯的缺陷，或有法定無效，自始不發生法律效力，當事人可以拒絕履行。筆者認為，在我國確立了行政強制執行的同時就應確立行政無效制度使之成為相對的權力并能讓行政相對人合法的抵制行政機關違法的行政強制執行行為。

5.完善非訴行政執行案件中的協助與救濟制度。非訴行政案件專指，行政機關在具備起訴主體資格的公民、法人或有其他組織在法定限期內既不去實際踐行行政機關作出的具體行政行為又不到人民法院提起行政訴訟之后向人民法院提出執行的申請，且最終由人民法院采取采取強制執行措施，執行該行為的制度。在實踐中非訴行政案件執行困難重重，而這主要是因為缺少必要的協助，行政機關在向人民法院提出申請之后就置之不理，充耳不聞，故應通過立法來明確申請執行的行政機關也應負擔相應的協助執行義務，建立健全協助執行人的法律責任究查機制，讓行政機關在申請法院強制執行與法院實施強制執行時均須承擔協助執行的義務，協調好行政機關與司法機關之間的權利和義務。

總結

《行政強制法》的頒布和實施是行政法領域的一大革新和重大突破。雖然現行的行政強制執行的雙軌制存在很多不足需要調整，但是在目前這種以法院為主、行政機關為輔的執行制度還是合理的。在目前的階段，雙軌制的合理性主要體現在：法院擁有一支專門的執行力量且具有豐富的執行經驗和完備的執行程序，能夠保證一定的執行效率和質量，而行政機關缺乏與之相匹配的執行隊伍。但是我國的這種制度也不是一朝一夕形成，故將其全部改變在目前為止也是不可能的，需要隨著不同的發展階段慢慢的改變，以實現兼顧效率與公平的立法初衷。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張陽，薄娟.論行政強制執行制度的完善--以案例類型化為視角〔J〕.行政研究，2013.

〔2〕胡建淼.‘行政強制措施與‘行政強制執行的分界〔J〕.中國法學，2012，（02）.

〔3〕張錦錦.論我國行政強制執行雙軌制的困境與出路〔J〕.行政法研究，2013，（03）.

〔4〕韓鳳然，郝靜.行政強制執行法律體制的缺陷與完善〔J〕.河北法學，2013，（01）.

〔5〕唐力，向國慧.行政強制強制執行實施權配置研究〔J〕.法律適用，2014，（03）.

〔6〕方世榮.論行政強制執行制度中的‘非強制性方式〔J〕.湖北社會科學，2012，（03）.

〔7〕馬學炬，姜敏，等.加強非訴執行工作，維護群眾切身利益〔J〕.人民法院報，2013，（01）.

〔責任編輯：張平凡〕