環京津蔬菜基地建設與蔬菜質量安全監管

■ 張秀芬 教授 馮中越 教授（北京工商大學 北京 100048）

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環京津蔬菜基地建設與蔬菜質量安全監管

■ 張秀芬 教授 馮中越 教授（北京工商大學 北京 100048）

內容摘要：作為保障民生的關鍵一環，“菜籃子”工程對于人口密集的京津兩市具有重大意義。為此，在京津冀區域協同發展中，環京津蔬菜基地建設成為重要內容。本文認為以《京津冀協同發展規劃綱要》為指導，構建環京津蔬菜基地建設的總體思路是，密云、延慶與張家口、承德共建生態文明先行示范區—京津與張家口、承德的橫向生態補償機制—京津都市現代農業和河北高產高效生態農業—環京津蔬菜基地。要通過蔬菜的生產基地與加工基地、蔬菜物流基地與鮮活農產品物流園、蔬菜產地批發市場與京津銷地批發市場三個統一規劃建設，京津冀區域間蔬菜質量安全信息共享和可追溯平臺、京津冀三地統一的蔬菜質量安全標準體系、京津冀蔬菜質量安全監管協同機制三個構建，實現在環京津蔬菜基地建設中加強蔬菜質量安全監管。

關鍵詞：蔬菜基地 生態農業 質量安全監管

引言

以中共中央和國務院頒布《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）為標志，京津冀協同發展由“頂層設計”與“戰略規劃”階段轉向“全面實施”階段。

京津冀協同發展戰略的核心，是有序疏解北京非首都功能、解決北京大城市病問題，調整區域內經濟結構和空間結構，并走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，以促進區域協調發展，形成又一個穩定而有力的新增長極。因此，該戰略的實施將同時給京津冀區域帶來了機遇和挑戰：一方面，作為一個重大戰略，京津冀協同發展能夠產生交通紅利、要素流動配置紅利、規模經濟紅利、創新紅利和生態環境紅利（楊保軍，2015）；另一方面，所有的經濟社會活動與實踐都必須探索符合京津冀協同發展戰略要求的路徑，因而面臨著如何更好落實《綱要》的新課題。

作為保障民生的關鍵一環，“菜籃子”工程對于人口密集的京津兩市具有重大意義。為此，在京津冀區域協同發展中，環京津蔬菜基地建設成為重要內容。相應地，認真學習領會《綱要》精神，并深入探討京津冀協同發展下的環京津蔬菜基地問題，具有重要的實踐意義。根據《綱要》精神，可以得到如下幾點認識：

第一，京津冀協同發展的試點示范任務，就是探索開展生態文明建設先行試點，推動北京市密云、延慶和河北張家口、承德共建生態文明先行示范區建設。這是京津冀協同發展的頂層設計之一，即第一層次的設計與思考。

第二，京津冀協同發展的相關任務之一，是堅持生態保護修復與脫貧致富相結合，加大對生態涵養功能區生態補償和政策支持。京津冀協同發展的體制機制改革的內容之一，是加快在京津兩市與河北張（家口）承（德）地區之間建立橫向生態補償機制。這是京津冀協同發展的主要機制設計之一，也就是第二層次的設計與思考。

第三，京津冀協同發展的重點領域率先突破任務之一是推動產業升級轉移——在農業方面，是加快建設環京津蔬菜基地、奶源生產和肉類供應基地，發展京津都市現代農業和河北高產高效生態農業等。這是京津冀協同發展的執行層面設計之一，即第三層次的設計與思考。

因此，在建設環京津蔬菜基地的過程中，必須將保護生態、發展生態農業作為重要內容。尤其是，在當前京津冀區域生態日益脆弱（劉金龍等，2013）這一背景下，必須著重發展高產高效的生態農業。

河北發展高產高效生態農業的思考

（一）對現代農業的認識

什么叫現代農業？國內外學者和組織給予了不同的定義，有的強調高科技下的高投入產出，有的側重農業產業化發展，而有的則突出農業總產值中占有重要比重的涉農產業。周應恒（2007）提出，現代農業是按照現代產業的理念、以產業關聯關系為基礎、以科技為支撐、以現代產業組織為紐帶的可持續發展的包括農業產前、產中和產后環節的有機系統。盧良恕（2007）認為，現代農業是以現代工業和科學技術為基礎，重視加強農業基礎設施建設，充分汲取傳統農業的精華，根據國內外市場需要和WTO 規則，建立起采用現代科學技術、運用現代工業裝備、推行現代管理理念和方法的農業綜合體系，是把農業的產前、產中和產后緊密結合、貿工農一體化有機連接的綜合性產業。

根據2012年國務院發布的《全國現代農業發展規劃2011-2015》的精神，筆者認為，現代農業可以從兩方面來看。一是從發展的要求和結果看，現代農業可以用“高產、優質、高效、生態、安全”來理解；二是從建設過程和途徑看，現代農業主要體現“用現代物質條件來裝備農業”、“用現代科學技術改造農業”、“用現代產業體系提升農業”、“用現代經營方式推進農業”、“用現代發展理念引領農業”、“用培養新型農民發展農業”。也就是說，現代農業既是具有國際視野的歷史進程，又是符合國情和農情發展階段的概念。

在國務院辦公廳印發的《關于加快轉變農業發展方式的意見》（以下簡稱《意見》）中明確把轉變農業發展方式作為當前和今后一個時期加快推進農業現代化的根本途徑，以發展多種形式農業適度規模經營為核心，以構建現代農業經營體系、生產體系和產業體系為重點，著力轉變農業經營方式、生產方式、資源利用方式和管理方式，推動農業發展由數量增長為主轉到數量質量效益并重上來，由主要依靠物質要素投入轉到依靠科技創新和提高勞動者素質上來，由依賴資源消耗的粗放經營轉到可持續發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。即，現代農業由“高產、優質、高效、生態、安全”的表述，進一步發展為“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”的表述。

（二）我國發展現代農業面臨的挑戰

進入21世紀以來，我國工業化、城鎮化快速發展，但農業現代化明顯滯后，面臨著一系列嚴峻挑戰。自然災害多發重發，農業基礎設施薄弱，抗災減災能力低的問題更加凸顯；農業生產成本不斷上升，產業化水平低，比較效益偏低的矛盾較為突出；農產品市場需求剛性增長，資源環境約束加劇，保障主要農產品供求平衡難度加大；農業勞動力素質有待提高，科技創新和推廣應用能力不強，轉變農業發展方式的任務極為艱巨；農戶生產經營規模小，農業社會化服務體系不健全，組織化程度較低，小生產與大市場的矛盾依然明顯；全球糧食能源化、金融化趨勢明顯，國際農產品市場投機炒作及傳導影響加深，我國現代農業發展面臨更多的外部不確定性。

當前，我國經濟發展進入新常態，農業發展面臨農產品價格“天花板”封頂、生產成本“地板”抬升、農業資源過度開發、農業投入品過量使用、地下水超采以及農業內外源污染相互疊加等帶來的一系列問題日益凸顯，農業可持續發展面臨重大挑戰，迫切需要加快轉變農業發展方式，大力推進現代農業的建設。

（三）河北蔬菜產業發展及安全監管的現狀

本課題組于2015年8月2日至7日到張家口地區進行調研，實地考察了河北省張家口市部分蔬菜專業合作社、壩上蔬菜集團的生產情況，農藥使用、檢測情況；張家口農產品批發市場的經營情況，農產品檢測和追溯情況；以及張家口農委、商務局、食藥局等相關部門對蔬菜基地建設、蔬菜銷售、蔬菜質量安全監管等方面的具體情況。

近年來，張家口市蔬菜產業蓬勃發展，成為四大優勢產業之一。到2014年底，全市蔬菜標準園總數達到359個，設施蔬菜總面積達到24.75萬畝，設施蔬菜面積比2010年翻了一番。全市蔬菜種植面積10萬畝以上的蔬菜大縣發展到8個。引進示范蔬菜特色優勢品種，大力推廣水肥一體化等蔬菜生產先進技術，防蟲網、粘蟲板等生態防控技術得到廣泛應用。市級蔬菜龍頭企業總數達到68家，年精深加工能力達到85萬噸。建設蔬菜環境智能監測點60個，蔬菜監測和監督抽查總體合格率保持在98%以上。

面對建設高產高效生態農業和環京津蔬菜基地的新形勢、新要求，張家口市蔬菜產業的生產、經營和質量安全監管還存在著一些問題：一是蔬菜優勢產業發展水平與地區資源稟賦優勢不匹配，獨特的地形地貌氣候優勢并沒有轉化為產業優勢；二是蔬菜生產的規模經濟小，品牌知名度不高，市場占有率低，蔬菜龍頭企業大而不強；三是受分揀粗加工、倉儲運輸、凈菜進城（京津）、市場知名度等因素的影響，張家口的蔬菜銷往京津的比例不高（大部分銷往長江以南地區）；四是蔬菜種植中農藥使用不太規范，包括農業行政管理部門對菜農的農藥使用指導、管理不夠精細，農戶憑經驗使用農藥，科學素質參差不齊；五是蔬菜質量安全源頭信息記錄全面準確，一般農戶沒有用藥記錄或不認真記錄，導致蔬菜質量安全的追溯系統建設滯后。

（四）對高產高效生態農業的思考

第一，對農業來講，高產、高效、生態既可以是統一的，又經常是對立的。例如，高產不等于高效（效率、效益），即產品量大卻附加值低；而高產高效不一定生態，甚至破壞了生態。例如，北方某蔬菜大省就是一例。其主要表現為：由于多年來通過大棚種植蔬菜，并片面追求蔬菜的高產高效，導致當地農用土壤肥力狀況下降和地下水污染、土壤中農藥殘留積累增加、土傳病危害日益嚴重。

第二，高產高效生態農業有多種模式類型，其中具有典型意義的是時空結構型、食物鏈型以及時空食物鏈綜合型。時空結構型是一種根據生物種群的生物學、生態學特征和生物之間的互利共生關系而合理組建的農業生態系統，使處于不同生態位置的生物種群在系統中各得其所，相得益彰，更加充分地利用太陽能、水分和礦物質營養元素，是在時間上多序列、空間上多層次的三維結構，其經濟效益和生態效益均佳。食物鏈型是一種按照農業生態系統的能量流動和物質循環規律而設計的一種良性循環的農業生態系統。系統中一個生產環節的產出是另一個生產環節的投入，使得系統中的廢棄物多次循環利用，從而提高能量的轉換率和資源利用率，獲得較大的經濟效益，并有效防止農業廢棄物對農業生態環境的污染。時空食物鏈綜合型是時空結構型和食物鏈型的有機結合，使系統中的物質得以高效生產和多次利用，是一種適度投入、高產出、少廢物、無污染、高效益的模式類型。

第三，發展生態農業在我國的現階段是一個很高的標準，這是由市場需求和生態環境現狀決定的。我國食用農產品的質量安全等級較多，如蔬菜由低到高分為普通、無公害、綠色、有機、天然五個層級，在一定程度上干擾了品牌（聲譽）的信息傳遞與甄別作用的同時，也客觀地反映出在我國的現階段發展生態農業的困難和艱巨性。在國外，有機和天然蔬菜的供求都只占蔬菜供求總量的小部分，有機農業是生態農業的一種高級形式（周澤江，2013）。在國內，受現階段人口和收入的制約，無公害和綠色蔬菜應成為蔬菜供求的主要部分。相應地，有機和天然蔬菜只占蔬菜供求總量的一小部分。

因此，發展高產高效生態農業，既要創造（建設）良好的生態環境，又要處理好高產高效農業與生態農業的關系。具體而言，一定要在保持良好的生態環境的條件下，發展高產高效農業；堅決克服片面追求產量和效益而犧牲生態環境及生態農業的做法。河北發展高產高效生態農業是一個長期的戰略目標，一定要堅持生態優先的原則。只有這樣，才能最終實現高產高效生態農業。

環京津蔬菜基地建設思路及質量安全監管

（一）環京津蔬菜基地建設的總體思路

總體思路是：密云、延慶與張家口、承德共建生態文明先行示范區——京津與張家口、承德的橫向生態補償機制——京津都市現代農業和河北高產高效生態農業——環京津蔬菜基地。也就是說，以共建生態文明先行示范區為引領，以橫向生態補償機制為抓手，以京津都市現代農業和河北高產高效生態農業為載體，建設環京津蔬菜基地。

通過橫向生態補償機制的構建和實施，確保生態文明先行示范區中的環京津蔬菜基地達到生態農業的標準；在處理好高產高效與生態關系的基礎上，確保河北高產高效生態農業中的環京津蔬菜基地持續的質量安全保障。

自2005年國務院提出“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制”以來，國內各界對生態補償機制進行了深入的探索，取得了一定進展。溫家寶在2006年第六次全國環境保護大會上的講話中提出，按照“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費”的原則，完善生態補償政策，建立生態補償機制。鄭雪梅、韓旭（2006）首次提出，基于政府財政的視角，建立橫向生態補償機制問題。2009年，國務院提出，探索建立環境資源有償使用的市場調節機制，研究建立多層次的生態補償機制。

《綱要》提出建立橫向生態補償機制，這是在中共中央和國務院的文件中，第一次提出橫向生態補償機制的構建問題，意義重大。這是從共建生態文明先行示范區的高度，對生態建設和生態保護的區域間財政轉移支付的制度創新。不但可以對近年來各地區生態補償政策和生態補償機制進行總結和提煉，而且能夠從理論和戰略的層面構建縱向與橫向相結合的立體型生態補償機制。

特別要指出的是，構建橫向生態補償機制、處理好高產高效與生態關系是環京津蔬菜基地建設的兩個關鍵環節。前者是區域協同發展能否實質性推進的關鍵，即協同發展不能以犧牲生態涵養區的利益為代價；后者是區域協同發展能否可持續發展的關鍵，即生態農業不能重走先破壞后治理的老路。

（二）生產基地、加工基地與流通基地建設的關系

第一，統一規劃建設蔬菜生產基地與加工基地，提高京津蔬菜供給能力、凈菜率和爛菜垃圾處理能力。一是蔬菜生產基地與加工基地在河北就近建設；二是增加蔬菜的產業鏈和附加值；三是實現農產品（蔬菜）垃圾處理的減量化、無害化和再利用。根據蔬菜分揀、加工、包裝、運輸的實際情況，可以考慮在河北的蔬菜生產基地附近建設蔬菜分揀和粗加工基地，在京津的郊區建設精加工、包裝和配送中心。

第二，統一規劃建設蔬菜物流基地與鮮活農產品物流園，提高蔬菜庫存能力、生鮮蔬菜物流供給能力。一是蔬菜物流基地與鮮活農產品物流園網絡與節點規劃布局科學合理；二是增加蔬菜物流基地與鮮活農產品物流園的低溫庫和冷庫建設，配備專用運輸車輛。根據有序疏解北京非首都功能和天津城市發展的定位和要求，物流基地與物流園的網絡與節點規劃布局要進一步調整，認真落實《綱要》精神，力求科學合理；蔬菜和鮮活農產品專用運輸車輛的配備和使用，要與京津城市交通發展規劃和管理辦法相銜接，可考慮分時段、分道路、統一標識專用運輸車輛的管理。

第三，統一規劃建設蔬菜產地批發市場與京津銷地批發市場，提高批發市場在蔬菜生產-流通中的調節能力。一是京津銷地批發市場建設與調整要與城市功能定位相適應，減少數量、提高質量，根據《綱要》精神，北京四環內的農產品批發市場全部外遷，四環外、五環外的農產品批發市場也要走集約化內涵式發展道路，增加精品展示、線上交易；二是構建產地-銷地批發市場的協調機制，北京新發地批發市場在河北涿州、定興、高碑店等地建立分市場合作聯營，在此基礎上，探索構建產地-銷地批發市場的協調機制；三是實現批發市場線上-線下協同發展，根據現有批發市場占地面積大、交易方式原始（以現金交易和線下交易為主）、經銷商數量多而規模小等特點，可以考慮加快發展農產品批發市場的線上交易，從而逐漸實現節約市場占地面積、實行電子交易和網上結算、快速擴大交易范圍和交易量等。

（三）京津冀區域間蔬菜質量安全監管協同機制建設

第一，構建京津冀區域間蔬菜質量安全信息共享、信息可追溯平臺。利用物聯網技術，實現蔬菜生產、倉儲、運輸、銷售、消費的全過程、全方位、全覆蓋的信息采集、匯總、處理、報警、追溯。根據京津冀目前蔬菜質量安全信息的實際情況，統一規劃，分階段高標準建設，實現互聯互通，避免重復建設。

第二，構建蔬菜質量安全標準的對接機制，統一京津冀三地的蔬菜標準體系。對于京津冀農業行政管理部門來說，無論是農業企業、專業合作社和農戶承擔京津的外埠生產基地，還是建設環京津蔬菜基地，都應依托京津兩地農業科研資源，加快統一蔬菜生產標準、病蟲害防控標準，通過檢測資源共享、結果互認，優化區域蔬菜標準體系，提升三地蔬菜質量安全水平。

第三，構建京津冀區域間蔬菜質量安全的風險評估-風險管理-風險交流機制。目前，我國的風險評估-風險管理-風險交流機制，是參考美國的FDA（Food and Drug Adm inistration，即美國食品與藥品管理總署）的運行模式，即三者機構和職責統一。而歐盟的EFSA（European Food Safety Authority，即歐盟食品安全局）的運行模式則是三者機構和職責相對獨立，分工合作。根據京津冀區域間食品（蔬菜）質量安全風險評估-風險管理-風險交流工作的復雜性，可以考慮構建京津冀區域間蔬菜質量安全風險評估-風險管理-風險交流機制，機制統一但評估-管理-交流三者相對獨立。

第四，構建京津冀蔬菜質量安全監管協同機制，在地方法規條例、機構設置、人員配備和監管執法等方面，全面探索協同機制的構建。目前，京津冀食品（蔬菜）質量安全監管最大的不一致，就是在地方法規條例、機構設置、人員配備和監管執法等方面的區別。因此，要從地方法規的立法、機構編制委員會辦公室對相關機構和人員的批復、監管執法等方面，協同考慮，全面深入探索協同機制的構建問題。

綜上所述，構建橫向生態補償機制，處理好高產高效與生態關系，是環京津蔬菜基地建設的兩個關鍵環節；而生產加工流通三大基地的協同建設、區域間蔬菜質量安全監管協同機制建設，則是環京津蔬菜基地建設的兩個基本保障。

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中圖分類號：◆F323

文獻標識碼：A

基金項目：▲北京市哲學社會科學規劃重大項目“北京食品安全輸入性風險的防控機制研究”（14ZDB18）