論職業教育促進產業升級中政府的職能作用——以河南省職業教育為例

熊　偉

(許昌學院 學報編輯部，河南 許昌 461000)

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論職業教育促進產業升級中政府的職能作用
——以河南省職業教育為例

熊偉

(許昌學院 學報編輯部，河南 許昌 461000)

摘要:職業教育與產業升級之間有著內在關聯，然而，當前河南職業教育與產業升級不協調的矛盾卻在日益突顯，兩者之間缺乏溝通與聯系彼此的橋梁。有必要在職業教育促進產業升級中發揮政府的職能作用，立足于河南職業教育發展，建立起職業教育法規調整和觀念變革的聯動；規劃職業教育頂層設計與產業引領之間關系；構筑職業教育與普通教育的等值互通；確立地方職業教育的職業資格評價體系；創新職業教育校企產學研合作模式，以此來促進地方產業升級發展。

關鍵詞:職業教育；產業升級；政府；職能作用

職業教育，是一種讓學習者獲取從事某種職業所需要的知識技能和素質能力的教育形式。產業升級，則是指產業結構調整優化和內部素質效率的提升，它“是當前經濟社會發展的關鍵問題，推動經濟發展方式由粗放向集約轉型，實現要素驅動增長向效率驅動增長的轉變。”[1]產業的升級離不開技術的進步，而技術的進步由掌握技術的人來發展和創造，技術人才的成長則與職業教育關系密切。職業教育與產業升級之間存在內在關聯，產業結構決定著技術人才的需求結構，也決定著職業教育的結構；反過來，職業教育帶動產業升級，能夠配合產業結構的變化適時調整和改善內部的結構形式。

河南省早期建立了一批不同層級的職業院校以發展職業教育，并在高低層級間形成相互銜接；又與普通教育、成人教育相互溝通，學歷教育與職業培訓并舉發展，初步形成了本省的職業教育體系。但長期以來，職業教育基礎薄弱，發展起點低，規模較小，現有技術人才素質、人力資源結構與產業升級、技術能力創新要求之間不協調的矛盾正日益凸現，職業教育并沒有為河南省產業升級提供強有力的支持。因此，要使職業教育促進產業升級，需要充分發揮河南省政府的職能作用，在政府積極引導下，立足職業教育發展，努力提升辦學質量，推動產業升級的有效實現。本文擬結合河南省職業教育實際，主要探討政府在職業教育促進產業升級中的職能作用問題。

一、調整職業教育政策法規與文化觀念

“政策就其本來意義是一種行動指南或準則，它是政府管理社會公共事務的主要方式，從世界范圍看，從職業教育制度的建立和職業教育的快速發展，都時刻沒有離開職業教育的立法?！盵2]為規范指導職業教育工作，河南省在推進職業教育發展、促進產業升級時，應在國家頒行的職業教育政策、法規及制度框架下，結合本省職業教育實際，進行細致的局部領域內的職業教育政策法規調整，以引導職業教育結構的調整。“政府要通過政策進行宏觀調控，合理布局職業院校的學科結構，明確辦學理念、辦學目標、辦學方式、人才培養標準等。”[3]同時加大職業教育法律制度調整力度，努力實現職業教育法制化，使本省職業教育有法可依，有章可循。而通過相關地方政策法規的調整，能夠推動地方產業結構調整，為職業教育促進產業升級提供制度法律保障。

伴隨地方經濟的快速增長，各地政府都越來越關注職業教育在促進地方產業結構調整、產業升級及經濟增長方式轉變等方面的突出作用，日益重視發展本地區職業教育，將提升當地企業員工的技術技能，培養高素質的技術人才作為推進地方經濟發展的主要動力。然而，需要指出的是，地方經濟的發展，離不開文化的發展；經濟的轉型升級，深層次的則是文化的轉型升級；而職業教育文化觀念的更新，是促進產業升級核心層次的內容。

產業升級，離不開職業教育文化觀念的支撐。河南省政府在對職業教育政策法規調整的同時，應當注意運用法律規范引導本省民眾在文化觀念上的更新。過去的很長一段時間，政府一直將職業教育政策性地定位在?？茖哟?，“從認識和實踐上誤導了一種由教育層次來確定教育類型的傾向，使得職業教育繼續淪為‘終結性教育’，導致高等職業教育不可避免地陷入一種封閉的、僵化的而不是開放的、靈活的狀態，失去了活力和潛力。 ”[4]而此種定位，也影響到本省民眾對職業教育的正確認識，如省內民眾在文化觀念中往往偏重普通教育，職業教育僅僅看作是一類“學技術”的渠道，是子女們在普通教育中成績不好、面臨升學壓力時無奈的選擇。由此可見，民眾并沒有將普通教育與職業教育一視同仁，而是在兩者之間作了高低層次的劃分，整個職業教育處在國民教育邊緣化的位置上，受到人們的冷落。因此，為改變本省民眾對職業教育的偏見，政府應建立職業教育法規調整和觀念變革聯動機制，通過政策法規的調整帶動文化觀念的變革，由觀念變革來激發政策法規的調整。

建立職業教育法規調整和觀念變革聯動機制，促進產業升級發展，需要轉變職業教育的傳統文化觀念，樹立職業教育終身化理念。就河南省而言，就是要通過地方政策法規的調整，在與職業教育文化觀念變化之間實現聯動。如政府應改變職業教育層次低下的現狀，通過法律制度規定，將職業教育從高職高專等?？茖哟窝由斓奖究茖哟?，發展高等職業教育，構筑職業教育在國民教育體系中的上升通道，使職業教育從過去的“終結性教育”邁向現在的“終身性教育”。又如政府在畢業生就業領域，制定“入職前先培訓，未經培訓不得入職”的制度規定，建立起職業技能證書制度，將從業者獲得的職業技能證書與個人就業、薪資及職稱晉升等掛起鉤來。又通過推動職業教育法制化，使民眾對職業教育有更清晰的認識，推動社會文化氛圍的改變，在全省范圍內樹立起職業教育終身化理念，轉變民眾對職業教育的偏見，使當地群眾樹立正確的人才觀。

二、規劃職業教育頂層設計與產業引領

職業教育促進產業升級，需要政府有效地引導。當前河南省職業教育應對產業升級的主要方式，仍然是在各級政府的主導下，按照地方經濟社會發展需要，強化學校職業教育與企業特設培訓的密切配合。而如何利用職業教育來促進產業升級則首先有賴于政府職能部門規劃安排的職業教育頂層設計。每一次產業發展戰略的調整，都伴隨著職業教育發展戰略的調整；每一次職業教育的調整改革，其開端都源于政府順應產業發展需要而展開的對職業教育頂層設計方案的調整，該頂層設計帶來了職業教育自身結構及外部產業結構的連鎖反應。

政府加強對職業教育的頂層設計，在結構層次上，應構建一個由中高級職業學校乃至高等職業院校如理工學院和應用型高校等組成的上下貫通的職業教育體系，并由以學校教育為主的封閉的辦學模式轉向以企事業單位、公民個人及學校等多元主體參與的混合模式，完善職業教育體系以配合產業經濟發展需要，在努力提升職業教育內涵的同時，推動職業教育終身化發展。在空間格局上，努力縮小城市與鄉村之間職業教育差距，推進職業教育城鄉區域一體化，實現河南省職業教育特色化發展，構筑城鄉統籌的職業教育體系，根據區域產業結構變化對職業教育做出相應的調整。

在職業教育頂層設計中，河南省政府應充分發揮產業對職業教育的引領作用。根據產業經濟發展需要，設置與產業相適應的職業教育形式，不斷壯大技術人才隊伍，提高技術人才尤其是高層次技術人才的職業實踐能力，推動當地產業經濟的穩固發展。為不斷提升技術人才的產業技能水平和技術應用創新能力，政府應該把一些善于培養技術人才的國際、國內知名企業引入河南，除了讓其參與地方經濟社會建設，爭取直接投資外，也應該加強與這些知名企業在職業教育領域內的合作，簽署技術人才培訓合同或協議，聯合他們與省內職業院校共同制定人才培訓方案，整合職業教育優勢資源，以此來提升產業經濟發展的核心競爭力。

概言之，職業教育促進產業升級，政府應規劃安排好職業教育的頂層設計，充分發揮產業對職業教育的引領作用，協調職業教育頂層設計與產業引領關系，在職業教育與產業升級之間搭建溝通與聯系的橋梁，推動職業教育與產業經濟的協調發展。

三、構筑職業教育與普通教育等值互通

職業教育與普通教育是我國國民教育的兩大體系，學界對職業教育在我國國民教育結構中的定位，大體持兩種觀點：一種是所謂教育“層次說”，認為職業教育是我國國民教育結構中的一個層次，主要將其“定格”在高職高專層次；另一種觀點是教育“類型說”，認為職業教育是和普通教育并立的教育類型，是獨立于普通教育之外的教育體系。

事實上，將職業教育定格為某種教育層次的觀點，是對職業教育的偏見和漠視。此種觀點，主要依據普通教育的學科結構模式來理解職業教育，并沒有意識到職業教育本身所具有的特殊功能與作用，更沒有意識到職業教育對產業結構調整及產業轉型升級所產生的積極影響。職業教育體系中的確存在層次性，卻不止一個層次，其中，低端層次如職業技術教育，高端層次則有創新教育和創業教育。職業教育也從未“定格”在某一個層次上，而是在多個層次之間形成一定的溝通關系。

現有的職業院校，尤其是由傳統師范類院校轉型發展而來的應用型高校，仍然按照普通教育學科結構模式來安排自身內部的格局，其人才培養目標追求學術價值，課程講授主要以專業理論知識為主，實踐教學課程比重偏低，學習者職業實踐能力培養不受重視。學科結構模式下的職業教育，注重學科性和學術性，與地方產業結構實際往往存在脫節，不能直接面向當地產業發展，不以就業為導向，則與職業教育為產業服務的宗旨相背離，致使接受職業教育的學習者在求職期間因專業定位不明確而面臨找工作的困難，如此則失去了職業教育真實存在的基礎。

產業升級需要職業教育的配合，職業教育隨著產業經濟發展，由“定格”走向“升格”，已成為當今職業教育發展主要的趨勢。河南省職業教育自早期規模很小的職業技術教育，到目前正在構建與產業升級密不可分的職業教育體系，其層次正隨著產業的升級而不斷出現“升格”變化。地方職業教育層次結構變化是對產業結構調整的映射，它配合地方產業結構的調整適時改變自身的結構；而職業教育層次上移，正是河南省產業結構在職業教育結構中彰顯的結果。職業教育層次上移，推動了本省技術人才知識技能和素質能力的提升，而技術人才主要能力的提升則帶動了技術的進步和產業的升級。

河南省目前正處在產業結構調整及產業升級發展的機遇期，作為產業經濟發展的人力資源支撐平臺，職業教育應順應層次上移的趨勢，緊盯產業升級。近幾年來，河南省對技術人才需求已出現重心上移的勢頭，尤其矚目于高等職業教育在實現產業高端化目標中重要的功能。要使本省職業教育、技術技能、技術人才從低端化走向高端，政府就需要打破過去學科專業模式對職業教育的束縛，使職業教育層次真正面向產業升級。如加快職業教育品牌示范院校和特色院校建設，將職業教育從專科層次延伸到本科層次；發展高等職業教育，允許一些辦學思路清晰、辦學條件完善、培養目標明確的中高級職業院校加大整合力度，組建或升格為本科層次的多科性、多門類的理工學院或應用型高校；在有條件的情況下更將職業教育延伸至研究生層次，建立相應的職業教育碩士點或博士點，促進職業教育層次上移。同時，加快理工學院或應用型高校的改革與實踐活動，成立直接面向產業發展的行業學院和創新創業學院，培育具有職業實踐能力的高層次技術人才隊伍，增強產業的自主創新能力，提升產業的綜合競爭力，加快產業動態升級，達至產業創新的戰略目標。

有鑒于此，河南省政府不應將職業教育簡單劃歸某一教育層次，也不應單純將它視為一種教育類型；而應當指出，職業教育既是一種教育層次，其本身又具有著類型化特征。傳統以來職業教育在國民教育結構中定位的偏差，淡化了職業教育在產業升級中應該承擔的角色，為此，政府部門在發揮職能作用時，應充分體現職業教育與普通教育的等值性，推動兩種教育形式平行發展；更將二者有效加以銜接，搭建互聯互通的橋梁，將他們共同納入到現代教育體系的整體框架中。如此則在縱向連續的教育層次之間，在不斷拓展的橫向教育類型之間，建立起職業教育與普通教育的等值互通。

將職業教育建成與普通教育等值互通且各具特色的教育形式，將成為河南省政府發揮職能作用、發展職業教育的重要目標。具體而言，政府在層次序列上，應將職業教育置身于普通教育的外側，創建一個結構系統且完整的職業教育體系，內中包含各類中高級職業院校、各型理工學院、應用型高校及特設培訓機構等，建立起可以與普通教育體系相互參照的連續統一的教育體系，提升職業教育在河南地方教育中的地位。有必要通過政府的政策、法律及制度安排，在職業教育各層次之間相互銜接，如在中等職業學校和高等職業技術院校之間，在高等職業技術院校與應用型高校之間建立聯系的渠道，確保職業教育不同層次之間在教學安排、課程設計、專業設置等方面形成有效溝通，規劃安排職業教育整體化發展戰略和人才培養目標方案及具體實施辦法，實現職業教育體系的上下貫通。與此同時，政府在職業教育類型結構上，應架設聯系職業教育與普通教育之間的橋梁，實現相互之間有效地溝通與協調：如在行業承認職業技能證書與學校教育學歷文憑之間建立可以等值互通的價值關系；又如在中高級職業教育與普通高中之間、職業高等教育本科與普通高等教育本科之間、職業高等教育類本科與普通高等教育研究生之間、普通高等教育類本科與職業高等教育類研究生之間建立互通的渠道；職業教育部分階段則可以與普通教育實現交錯或跨接，搭建職業教育與普通教育互聯互通的人才成長“立交橋”。通過上述橋梁與渠道，能夠更好地支撐本省產業結構的調整和產業的轉型升級。

四、建立職業教育的職業資格評價體系

用等值的職業教育和普通教育來劃分教育類型，并在兩者之間建立互通關系，能夠促進職業教育向縱深化方向發展，使職業教育從邊緣化角色走向國民教育結構的中心，從而為職業教育帶來真正意義的吸引力，拓展職業教育生存的空間，提升職業教育現有的社會地位。而在整個職業教育體系中，學校教育和企業教育具有同等重要的地位與作用。又根據學校、企業等教育主體的不同，職業教育過程也可以分為兩類形態結構：一是正規的學歷教育，二是非正規的職業培訓。

目前河南省職業教育過程，無論是正規的學歷教育，還是非正規的職業培訓，都遵循著情景化教學模式，采用相似或相近的以工作過程導向的教育形式，其人才培養目標主要指向培養技術人才的職業實踐能力，而具體的職業實踐能力，又是從知識、技能和能力三個維度加以界定的：“其中，‘知識’包括在某一個工作或研究領域通過學習所掌握的事實、原則、理論和實踐；‘技能’包括認知技能(邏輯、直覺和創造性思維)和實際技能(手工操作的技巧及對方法、材料、工具的運用)兩部分；‘能力’則是指在工作和研究中運用知識和技能的能力，包括責任感和自主性。”[5]

職業教育具有跨界性，與普通教育對學校場地的依賴不同，其教育培訓過程具有靈活、多樣的特征。河南省政府應統籌安排，構建貫穿學校教育和企業教育的一體化的課程體系，在學歷教育和職業培訓之間建立溝通關系。而要實現貫穿與溝通，就需要政府發揮職能作用，形成可以將學歷教育和職業培訓一并納入的職業資格框架，建立某種職業資格評價體系，使之能夠囊括各類行業資格、職業技能證書及學歷文憑。

河南省政府應推動建立地方職業資格評價體系，在評價職業教育學習效果時，不應僅強調學習者學習的時長、接受教育的機構、學習的地點和方式等教育投入方面的內容，而應更關注學習者學習取得的實質成果，這些實質成果包含學習者真實掌握和能夠實際應用的知識、技能和能力，是以行業承認的資格證書、學校的學歷文憑、學習者職業經歷等加以界定的。建立的地方職業教育職業資格評價體系，應以知識、技能及能力的分級分層和學習的實質結果作為評價的主要依據，讓學習者獲得某種有用的“資格”。跳脫出傳統學校教育的束縛，不計較學習形式和場所，以一種開放的結構來評定相應的“資格”。由此，在職業資格評價體系中，無論是學校教育與企業教育都可以讓學習者收獲一定的職業或行業“資格”，并以此為目標促進學習者職業實踐能力的提高，從而在學歷教育和職業培訓之間架設起聯系的橋梁。相應設立跨界跨域間的資格評價實施機構，保障職業資格評價體系的正常運轉，推動學校教育與企業教育相互融通，實現職業資格證書與教育學歷證書的等值互通，使非正規的職業培訓獲得相當于正規教育的資格證書，實現學歷教育與職業培訓并軌式發展。

五、創新職業教育校企產學研合作模式

當前，河南省正面臨職業教育規模與質量提升的雙重挑戰，已有的人力資源開發、技術人才培養及職業教育培訓等很難滿足日益擴大的產業升級需要。而“職業教育的跨界特性決定了職業教育的發展必然超越教育的范疇，需要產業和企業的深度合作?！盵6]為配合產業轉型升級，河南省政府需要建立職業教育校企產學研合作各方充分表達各自利益的機制，在已有工學結合、校企合作的基礎上，不斷創新合作的新模式，以擴大職業教育人才培養規模，加強質量內涵建設。

針對上述任務，河南省政府應出臺相關政策，努力發掘各類職業院校在技術應用創新方面的潛力，圍繞技術創新項目開展前沿性的職業教育活動，以促進職業教育對產業升級的引領及支撐作用。如讓企業根據已有技術條件對職業院校提出新的技術應用要求，職業院校根據企業要求安排實踐教學及設計相應課程，一方面提高在校學生的職業技能，另一方面則提升職業院校服務企業的能力及水平，實現職業教育在技術應用創新和技術人才培訓上對產業經濟的雙重引領。又如政府應引導企業承認職業院校畢業生取得具有相關認證資格的職業資格證書，將求職者是否接受過相關領域的職業教育作為工作聘用重點考察的內容。再如政府應引導企業建立職業教育培訓制度，由其安排員工參加職前及職后相關的職業培訓，強化企業自主培訓功能，通過職業培訓提升企業員工的職業實踐能力，增強企業的核心競爭力，為企業發展創造條件。政府也可通過財政、金融等投融資方式支持校企之間聯合辦學，將各自不同的職業教育資源加以整合，組建高層次的特色鮮明的理工學院或應用型高校。

在河南省產業升級的新形勢下，對高層次技術人才的需求表現得愈來愈強烈，因此，職業教育人才培養方式也有進一步革新的必要。有必要在過去“校企合作”的基礎上，開啟“政企合作”及“政校合作”的新方式。如以政府名義，引入擁有職業培訓經驗豐富的國際、國內企業合作伙伴，利用其具有的職業教育資源，組建特設教育培訓機構，培養高質量、高層次的技術人才。又在政校企之間建立相互聯系，一定時期里在政校企之間互派中層管理者，讓他們在不同部門間相互學習管理經驗。政府應重視“雙師型”教師隊伍的成長，允許有專業特長的企業成員受聘于學校，利用其特長進行講學或實驗指導；學校教師也可兼任企業相關職務，為企業發展提供智力支持。更重要的則是促進政府、學校、企業之間相互理解，深入了解對方已有資源的優勢與不足，揚長避短，以更好整合區域職業教育資源。進一步，河南省政府可爭取在職業教育領域實現政府間合作，借鑒其他技術先進地區政府在高等職業教育方面的成功經驗，為本省培養高層次技術人才。

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責任編輯：師連枝

中圖分類號:I206.2

文獻標識碼:A

文章編號:1671-9824(2016)01-0117-04

作者簡介:熊偉(1980-)，男，江西新建人，博士，副教授，研究方向：職業教育。

項目基金：2015年度河南省政府決策招標課題：“職業教育促進河南省產業升級機制研究”(2015B141)；2015年度河南省教育廳人文社會科學規劃項目：“河南省新型職業農民培育過程中的問題與對策研究”(2015-GH-237)。

收稿日期:2015-10-05