公共財政的法治邏輯與立法面向
——以《法治財政建設實施方案》為切入點

●黃家強

公共財政的法治邏輯與立法面向
——以《法治財政建設實施方案》為切入點

●黃家強

現代國家公共財政以遵循法治為邏輯，以實踐公共為本位，以彰顯權利為價值。對于處在建設法治財政關鍵時期的我國而言，實現財政良法善治乃頭等要事。當前我國在財政規范的靜態層面上存在著體系散亂不統合、層級低劣易變動、思路迷失不理性等立法疏漏，又在動態層面上存在財政執法的理念曲解、財政司法的功能缺失、財政守法的動力偏差等環境劣化。為推進法治財政建設，有必要從堅持發展導向型的財政立法思路，完善與統合財政具體規則與立法體系，以及優化財政法治環境和塑造權利為本理念上進一步開展工作。

公共財政 財政立法 財政法治 發展導向

“財政是國家治理的基礎和重要支柱，法治乃國家財政之治理利器。”財稅法治作為通往法治中國的優選路徑，已在國家頂層設計方面得以政策反映，并積極落實于社會轉型下的全面體制改革實踐之中。①沿循法治邏輯的中國現代公共財政治理，是一條既要“在制度層面實現財稅法制”的立法提升之路，也要“在理念層面厘清其推進納稅人權利保障和社會公平正義目標之積極意義”的民主聲張之路。這其中，構建“合善”的財稅法制是實現優良財稅法治的基本前提，只有制定出符合“調節財富分配、規范公共財產、限制政府權力與保護納稅人權利”等財稅法價值取向的各項財稅法律法規及政策解釋，形成“依法治財+依法治稅”的規范支撐，方能實現法治財稅從理想圖景到現實訴求的目標超越。近期，財政部出臺《法治財政建設實施方案》（以下簡稱《方案》），其中明確了“完善財政法律制度體系”的立法任務，這將對長期以來財政領域“政策大于法”、“財政軟性約束”、“權力腐敗”等問題帶來可觀變化，本文在解讀該文件的同時，結合我國當前財政領域立法現狀及問題，試圖厘清法治財政建設過程中未來財政立法思路及提出本土語境下的具體應對策略。

一、邁向法治邏輯的公共財政時代

現代國家大多已經進入以“規范控制政府權力，保障維護納稅人權利”為至上目標的公共財政時代，實現這一目標的有力武器就是法治邏輯的灌入。“在財政法治建設中，法治文化建設是基礎，推進財政收支法定是主要內容，加強財政公開透明是工作保障，而完善財政法律制度則是根本。”結合《方案》中有關財政立法任務的開展要求，對其作出反思性的檢視，從而厘清一條契合我國財稅國情的立法思路，以對可能發生的行動錯誤及時糾偏。

（一）法治財政：現代財政公共性的必然邏輯

從財政體制的歷史演化進程來看，自國家形成以來大致經歷了“君主財政—國家財政—公共財政”的發展路徑，其中，現代國家的公共財政的本質屬性就在于“公共性”，這種“公共性”不僅意味著財政資金來源于廣大公眾并在資金使用上最終回歸公共，還意味著在收支效益公共性的基礎上必須滿足行為過程的正當性，即體現為權力公共與權利公共的合一性。建立公共財政模式，就是要以“公共性”作為根本準則，去約束和規范政府與市場、國家與公民、中央與地方等之間的權利與義務關系。從而，公共財政表現為法治型財政，它通過權義結構配置、行為模式規范、責任追究機制的法律技術手段，使得公眾對于財政作用權力性的民主監督以及財政作用公共性的權利期待不至落空，最終形成以控制財政權力為過程、以維護納稅人權利為追求的“權利時代”和“公民社會”。

鑒于公共財政的法治維度，要想實現良性法治效果——控權與維權目標共存，就必須從以下方面著力：一是財政良法的制定。只有兼具規則邏輯體系的一致性、完整性的“形”和正當性、合理性的“神”之法才是良法。從這方面來說，一方面必須對大量的財稅政策法令進行篩選和提煉，在分散立法的基礎上進行再次共性集中進而實現統合立法的目標，從而保證財政法律體系的“形式良性”；另一方面，財政法律法規的制定必須受制于“上位法高于下位法”和憲法最高效力約束等原則，經受立法程序和民主參與的檢驗，最終還要契合廣大人民權利所向和利益所需，以此來確保財政立法的“實質良性”。二是財政善治的推行。“法治是良法與善治的有機結合”，依照善治的八項標準來看，②對財政執法機關的最基本要求應是“厲行法治”。除了嚴格要求財政機關依法履行職權以外，還要積極搭建政府與公民之間的密切合作關系。例如新《預算法》中增加的政府部門預算公開義務、稅收征管中的涉稅信息共享義務等都體現于此。三是財政問責的落實。實現良性社會治理效果，除了要在良法善治上下功夫，還必須對各類財政違法行為落實政治問責和法律追責，這表現為既要對違反現行財稅法規定的廣義立法活動進行合法性審查，又要依法追究財政權力（權利）主體的政治責任或法律責任。

（二）財政立法：行為規范下的控權與維權首義

作為財政權力和財政問責有效開展的基礎要件，財政立法是對財政主體的權義分配、行為過程和效果評價的統一規范，它以明確財政主體的事先權義結構、準確行為的事中程序規則和消極行動的事后處罰結果，意圖實現行為設定、行為指導與行為糾偏的功能導向，總而言之，財政立法的終極目標就是實現財政行為的規范化，進而達到控制權力和保障權利的雙向價值追求。

“‘公共性’作為一種以公共利益為基礎的社會建構，是財政與生俱來的本質屬性。”只不過現代國家的公共財政體制通過民主立法的途徑來控制政府隨意行為的權力，進而以控權產生維權的結果導向。在我國，“政策繁多而法律稀缺”的長期規范狀態使得“良法之色”在財政領域顯得尤為暗淡，財政工具主義和法律虛無主義明顯占據優勢，這就導致國家干預市場缺乏合理邊界、政府侵犯公民權利毫無顧忌、中央調整地方財力分配溝通不暢、財政轉移支付不夠規范以及公共開支監管不力等問題。當前我國實施法治財政建設的首要之義就是從完善財政立法著手，一改過去“重政策輕法制、重實體輕程序、重權力輕權利”的陳舊觀念，一方面應當立法約束政府財政權力，將政府收錢、用錢、管錢的權限置于民主監督之內，另一方面還應立法明確和保護公民作為納稅人所應當享有的公私權利——即公共支出積極受益權與私有財產消極不受侵犯權。

（三）方案述評：財政立法策略判斷與行動遲疑

作為法治中國建設的重要篇章，法治財政建設對于當前推進國家治理體系和治理能力現代化尤為必要。2016年7月18日，財政部公布的《方案》提出法治財政的四個基本要素，即“完備的財政法律制度規范體系、高效的財政法治實施體系、嚴密的財政法治監督體系、有力的財政法治保障體系”。其中，首當其沖的便是努力形成完備的財政法律制度規范體系，并要求從加強重點領域財政立法、完善財政立法體制機制、提高財政立法公眾參與度、加強規范性文件監督管理和建立財政規章和規范性文件清理長效機制五個方面進行著力，筆者對《方案》涉及完善財政規范體系的相關規定進行一一梳理，并總結成圖（見圖1），以先期厘清法治財政建設立法方面的思路所在。

圖1 《方案》中財政立法的思路、內容與價值

值得肯定的是，《方案》對財政立法的大體思路、具體方向和價值體現都有所突破，但落實到立法實踐中時可能也會呈現下述行動遲疑：其一，財政立法應當堅持何種導向，是以規范支出為導向還是以促進發展為導向？其二，立法與改革如何銜接，當前的財政體制改革與財政立法運動如何相互輝映于國家治理要求？其三，財政政策與財政立法如何銜接，政策轉化為法是否只基于經濟實踐的正當性，經驗主義可否構成立法科學的必要條件？其四，如何將規范性文件的審查置于司法權限之下，實現司法對立法的監督約束？諸多問題的提出，主要目的在于為我國法治財政建設走向更為光明的未來而提出些許反思，在此之前有必要對我國財政立法現狀進行簡單梳理，以期在發現問題的基礎上進一步思考。

二、法治財政建設的立法現狀審視

眾所周知，我國已經基本形成以憲法為統帥，以法律為主干，以行政法規、地方性法規為重要組成部分，由多個法律部門組成的特色社會主義法律體系。但當前國家治理的焦點不僅在于解決“有法可依”的問題，更為重要的是形成全體社會普遍的法治意識。正因如此，十八屆四中全會上首次明確提出“中國特色社會主義法治體系”的概念，其主要內容除了前述的法律規范體系之外，還包括法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系和黨內法規體系四個方面。針對目前的目標所向，結合財政領域的立法現狀、法治環境，以發現問題、解決問題的思維邏輯去為財政立法提供更為清晰的思路和更加合理的對策。

（一）財政靜態規范層面的立法疏漏

1、財政立法體系散亂不統合。一般而言，從廣義上，財政立法包含對財政基本行為、財政收入行為、財政支出行為、財政管理行為以及財政監督行為等方面的法律規制。雖然我國在財政收入和財政支出方面已制定出以《稅收征管法》和《預算法》為支柱的立法體系，但一方面在財政基本立法、財政監管立法上仍然有待作為，例如政府間財政關系法、稅收基本法、財政基本法等基本立法項目的推進，加之國庫法、國債法、轉移支付法等具體領域立法的拓展。此外，在財政立法尚未形成優越制度體系的同時，現有的財政規范也難以在財政活動的四個維度上進行統合架構，“政策繁多易變、各地政令沖突和違背法律意旨”的現象大量存在，散亂而不統一的財政立法體系形態將不利于國家財政合法運行目標的實現。

2、財政立法層級低劣易變動。從立法形式來看，我國財政立法主要集中于中央財政機關單獨或聯合其他部委所頒行的財政規章以及各級地方政府及下屬財政部門所制定的地方性財政法規、規章甚至政策性文件等，而在法律層面上其數量泛泛可數，主要如《預算法》、《政府采購法》、《稅收征收管理法》以及四部稅種法律，在憲法層面“財政”概念群中的基礎概念（財政）在憲法文本上出現的次數也不多（共出現八次）。③立法形式的低效力位階一方面致使執法過程的不嚴謹，導致出現諸多的權力腐敗等問題，例如長期以來我國各地政府時常發生的“亂開支、亂收費、亂攤派、亂罰款”現象，以及曲解或篡改上級乃至中央政府決策恣意妄為地開展行動，這些都是上位法缺位地方自主權力過大和整體社會財政法治氣氛不濃導致的結果；另一方面也使得各級政府對于某一事項的規定充滿著未知數，極易發生變動，國務院關于清理稅收優惠政策態度的逆轉突變就可為之佐證。

3、財政立法思路迷失不理性。歸結來看，我國當前財政規范的主要癥結點在于政策之治大大超過法律之治，過度注重短期治理效果而忽略長期治理遠見，立法過程過多依賴政治決定而非專家知識與民主參與的科學決定路徑，使得財政立法成為政治推進的改革任務，而并非出于國家持續發展的長遠法治設計。另外，由于政治決定立法的因素，以及民主參與立法和專家主導立法未能深入，知識不足和信息缺失導致我國財政法律法規對于整體社會的治理所需相脫節，立法的科學性難以保證。

（二）財政動態規范層面的環境劣化

1、財政執法的理念曲解。公共財政應當是一個最終回歸公共利益價值的過程，因而從這方面而言，除了要在權力行使過程的控制約束上有所作為以外，更要堅守其公共利益的財政執法本位。但當前我國財政執法理念還更多停留在控權目的上，支出公共的觀念尚且有待進一步加強。以2014年《預算法》修訂為例，一個突出的特點就是對財政權力的規范和控制，例如建立全口徑預算、確保預算公開、規范政府開支、防范地方債務風險等，但一些關乎廣大人民切身利益的支出事項由于央地事權與支出責任不相適應，地方政府承擔過多的事權卻無相匹配的財力與之對應，再加上地方政府財政支出呈現強烈的擴張性偏向和結構不均衡特征，建設性支出比重長期居高而民生性支出比重偏低，使得財政支出的公共受益性難以發揮出來，公共財政支出的民生導向發生偏離。此外，執法規范目的與權力腐敗防控目的相并而生，財政與民主、司法等一起構成了反腐的制度體系。而且，當前反腐的政治目的更甚于規范的法律目的，盡管二者存在一定程度的重合，但亦有可能產生支出規范化而非支出公共性的目標異化。

2、財政司法的功能缺失。“司法是守衛公平正義的最后一道防線。”“財政司法越公正，越可以借助法院力量，推進財政的法治化進程。”過去我國行政相對人只能就行政機關的具體行政行為提起行政訴訟，而對抽象行政行為無法訴諸司法救濟。值得欣慰的是，2015年《行政訴訟法》第53條對此進行了修改，明確公民、法人或其他組織在起訴時可就除規章以外的中央部門和地方政府及部門的規范性文件一并提起審查，由此可見，我國行政訴訟中規范性文件的司法審查是一種事后審查，而非事前審查，此外財政規范性文件的事前合法性審查也由行政機關行使，因而司法在財政的立法與執法階段存在著角色缺位與功能缺失，又由于我國尚未建立起納稅人訴訟制度和違憲審查機制，就更使得財政司法難以發揮其應有的制衡監督作用。

3、財政守法的動力偏差。嚴格意義上來說，狹義財政上只有執法概念并沒有守法概念。但從廣義財政上，稅收行為亦屬于財政范疇，并且執法本身就是以執法者守法為前提的。從這一角度上來看，我國財政守法存在著財政使用者與受益者的動力偏差問題。一方面，財政資金的使用者即財政執法人員的守法動力來自于政治仕途的升遷獎勵或問責懼怕；另一方面，財政資金的受益者即納稅人的守法動力來自于經營活動的權力非擾所帶來的成本增加。綜合來看，一個守法出自仕途引誘和責任規避，另一個守法來自生存之需和和平訴求，都不是基于對社會共同約定之行事規則的尊重與維護，在這種動力偏差下，極容易發生“規則漏洞”方面的自由裁量非正義和投機取巧、鉆營逐利等問題，前者如我國財政領域中大量存在的地方政府自主決定事項，如各種類型的收費、罰款等，成為權力濫用的多發之地，后者如日趨嚴重的逃避稅現象等。

三、財政立法思路展開與具體對策

結合本文第一部分提出的待解問題以及第二部分發現的財政立法現狀，筆者認為，未來我國財政應堅持發展導向型的立法思路，處理好與改革檔口和政策轉化方面的關系，從精細立法、民主立法和專家立法對具體規則進行完善，對分散的財政法律法規進行統合，形成邏輯嚴謹、關系密切、特色鮮明的財政法體系，并力圖從優化環境與塑造觀念上實現國家財政的法治化與公共性。

（一）發展導向型的財政立法基本思路

不容置疑，當前我國的財政立法過多向規范支出導向傾斜，這在短期內能夠起到國家治理的規范性目標，卻無法實現長期性的有效治理。例如，國家利用財政資金進行的涉外投資經營活動，如果不考慮資金收益的可收回性與可盈利性，就可能導致國家財政資金的浪費。2014年11月，墨西哥撤銷中國已經中標的高鐵項目證明了國家投資可能遭遇的政治風險問題。基于此，未來我國財政立法不應局限于支出規范導向，更應向促進發展導向轉變，這就意味著必須從以下方面努力。

在財政收入方面，不能以增加政府收入為導向，而應“在國家與國民的收入分配、中央政府與地方政府的收入分配以及稅收調控等方面更好地保障企業和居民的經濟發展權，從而促進國家經濟和社會的協調發展”。政府向公民征稅、收費、收取政府性基金等各類征收行為應當在考量國家與公民、中央與地方、政府與市場之間發展要求的基礎上理性進行，既要通過立法形成控制權力的過程正當，也要通過立法實現有效治理的結果正義。而后者除了立法的作用以外，更多仰仗于政策和改革的推動，這就要求在將體現“自然正義”的法則進行固定化之外，還要將實現“矯正正義”的民生政策等上升至法律規范，以滿足人們對“自己身心”上的全面正義獲得感。

在財政支出方面，不能純粹以規范財政支出為目的，而應以更多追求公共財政的民生性與公共性導向為準。“民生財政既是社會轉型期特殊歷史階段的產物，亦包含恒久性、普世性的價值訴求。”例如，當前我國的突出問題是城鄉不均衡發展，城鄉公共產品差距日趨拉大，農村公共產品和服務供給已成為農村社會的一個薄弱環節，而城市公共開支更多側重建設項目，在確保生存至上的人權普世價值上注重以民生發展為導向的立法取向。

（二）財政立法的規則完善和體系統合

在梳理出發展導向型的財政立法路徑之外，更多地需要從完善規則和統合體系展開。首先，從完善規則上說，一是從立法技術精確上進行著力，正如《方案》中所述必須在程序上規范和工作上細致，在聽取專家意見和吸納公眾建議的基礎上，實現科學立法；二是從立法民主理念上有效落實，不僅要在財政立法階段廣泛向社會公開意見，開展第三方立法評估，實行立法聽證以及賦予公民提起規范性文件合法性審查或訴訟權，也要發揮各級人民代表大會的民主決定與監督職能，確保民主立法。其次，從統合體系而言，應當在統合財政專門領域法規和制定共同領域法規的前提下，開展二次立法統合，最終形成體系化的統一財政立法格局。

（三）財政法治的環境優化與觀念塑造

良法的有效運行離不開良好的法治環境與人文環境，前者依賴于制度的優化，而后者依賴于觀念的塑造。為實現財政領域“良法善治”的良性局面，應當優化基于財政執法和財政司法的優越制度環境，并且塑造廣大民眾作為納稅人的消極權利和作為負稅人的積極權利意識心態。具體而言，一方面，財政執法過程應體現法律至上的理念，執法者尤其是各地政府領導應當以財政作用于公共所需為決策依據，既要在形式上貫徹“依法財政”的行動準則，也要在實質上遵循“為民財政”的行動指南，另外還要在財政領域創新性地引入司法角色，使得政府及其部門的財政政策或規章合法性審查與公民尋求權利救濟都納入司法軌道；另一方面，財政守法過程應塑造權利為本的理念，既要倡導納稅人私有財產權利不受侵犯，又要主張公民公共財產受益權利積極實現。

四、結語

立法是法治實現的前提，財政法治的實現和保障依賴于科學立法和民主立法，也依賴于嚴格執法和公正司法的環境優化，還依賴于全民守法的觀念普及。《方案》的制定大體上為進行法治財政建設提出了基本思路，財政立法作為這一工作的首要之義自然需要技術支撐、知識支持、信息基礎、民主參與、績效評估、后續跟進等，并要在財政執法上變革思維、在財政司法上創新思維和在財政守法上強化思維，從而真正進入一個公共財政法治化的時代。

（作者單位：中南財經政法大學法學院）

注釋：

①十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》一文中著力強調法治中國與財稅治理現代化兩項重要議題，并在此之后推行了一系列財稅法治化改革舉措，直接反映在大量財稅法律法規的立改廢上。（參見劉劍文，《財稅法治是通往法治中國的優選路徑》，載《法制日報》2014年7月16日）

②聯合國亞太經濟社會委員會在其發布的《什么是善治？》中，對于善治提出了八項標準，分別為共同參與、厲行法治、決策透明、及時回應、達成共識、平等和包容、實效和效率、問責。（轉引自王利明，《法治：良法與善治》，載《中國人民大學學報》2015年第2期）

③憲法文本上的“財政”概念群一般由三個層面構成，一是基礎概念(財政)，二是基本概念(預算、稅收)，三是非基本概念(決算、國庫、國債、轉移支付、政府采購等)。（參見范毅，《中國憲法文本上的“財政”概念群》，載《財貿經濟》2008年第6期）

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