農村土地承包經營權抵押制度探析

何希道

(新鄉學院 政法系，河南 新鄉 453003)

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農村土地承包經營權抵押制度探析

何希道

(新鄉學院 政法系，河南 新鄉 453003)

我國現行法律對土地承包經營權抵押的限制阻礙了農村土地金融體制的創新。為了解決農民融資難問題和獲得農村土地效益，我國有些地方對農村土地承包經營權抵押制度進行了改革，并在改革中形成了崇州模式、江津模式和棗莊模式。在這三種模式中最符合現代農村土地金融抵押制度的是崇州模式。崇州模式直接將土地承包經營權作為抵押對象，能夠最大限度地實現物盡其用，避免金融風險的產生。然而，該模式最明顯的缺陷在于缺乏法律依據，使得農村土地承包經營權抵押行為得不到法律保護，從而使這種抵押制度改革處于尷尬境地。要改革農村土地承包經營權抵押制度，就要解除對土地承包經營權抵押的限制，明確土地承包經營權抵押貸款的用途，限制土地承包經營權抵押比例，建立與土地承包經營權抵押相配套的制度。

農村土地承包經營權；農村土地承包經營權抵押；農村土地金融體制

現行《中華人民共和國物權法》第184條明確規定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。這個規定使農村土地承包經營權抵押成了法律上的禁區。在利益的驅動下有些地方政府為了鼓勵農民創業，提高農民收入水平，默許農民以自己的土地承包經營權設定抵押，同時銀行也為農村土地承包經營權抵押辦理貸款業務。這種有益的探索具有一定的現實意義，因此需要對農村土地承包經營權抵押制度進行利弊分析和理論探討，以夯實其理論基礎，為未來修訂法律提供理論上的支持。

一、農村土地承包經營權抵押制度的內涵及必要性

一般認為，農村土地承包經營權抵押是指在法律允許的范圍內，享有土地承包經營權者將土地承包經營權為自己或者他人設定抵押，當債務人不履行債務時，抵押權人依法享有把該權利變價并且將所得的價款優先受償的權利。

我國農村人口眾多，農村土地問題事關重大。在新中國成立之初就嚴禁土地流轉。時至今日，立法者仍抱著謹慎態度，嚴禁土地承包經營權抵押。在土地承包經營權流轉問題上，立法者中的大多數人在思想上仍存政治顧慮。一是認為如果允許農村土地承包經營權抵押，就會導致社會不穩定，農民就會因失去土地而陷入生活無助的困境。二是認為如果允許農村土地承包經營權抵押，就會導致土地兼并。“抵押權的實現會導致土地承包經營權落入集體經濟組織之外的主體手中，進而瓦解集體經濟組織，引發大面積土地兼并問題”[1]。與此同時，立法者還擔憂糧食安全問題。當資本控制著較為集中的土地而又拋棄了低利潤的農業生產時，糧食產出就會成為影響社會發展和危害國家安全的基礎性要因。

政治顧慮說到底就是擔心社會不穩定，擔心農民因失去土地而陷入生活無助的困境。隨著社會經濟的發展，農民獲取生活資源的方式早已不局限于務農。事實上，在農民擁有農村土地承包經營權的情況下，已經有相當比例的農耕人口尤其是農村青壯年涌向城市。“隨著收入的增長，工資性收入占比逐步擴大，家庭經營性收入占比逐步縮小，工資性收入最終超過家庭經營性收入。這一趨勢與經濟發展中第一產業占比變化趨勢基本一致”[2]。另外，土地兼并的本質在于對土地所有權的集中占有，農村土地承包經營權抵押的本質則是用益物權擔保，并不涉及所有權的轉移問題，農村土地所有權依然牢牢掌握在農村集體經濟組織手中。那種對“土地兼并”的擔憂，應該說是多余的。農村土地集體所有制是土地不會歸于私有化與抑制兼并的根本所在，農村集體經濟組織的成員身份則是定期分配本集體經濟組織內土地的關鍵，兩者共同構建了抑制土地兼并的“剎車閥”。因為無論誰承包經營土地，當經營期限屆滿后土地都將重新被分配，所以真正意義上的“土地兼并”并沒有發展空間。關于農地他用且影響糧食產出的問題，可以通過法律規制予以杜絕。對農地進行嚴格監管，健全濫用農地懲治體系，禁止無法律依據而轉變農地使用性質，嚴懲“掛羊頭，賣狗肉”式的農地他用行為。同時，鑒于農地所有人是農村集體經濟組織，可讓作為該組織成員的農民參與監督，健全相關信息公開制度。當農地只能用于農業勞作時，就不會危害我國的糧食安全。

要獲得農地經濟效益，不僅需要政策扶持，而且需要務農者根據實際情況利用農地和投入資金。但是農業作為一種風險高、效益低的產業，使得金融機構往往采取擔保貸款而非信用貸款的方式進行資金借貸。農業產品價值的難以預估性，決定了能夠作為農業貸款擔保的主要對象就是土地。世界上發達國家的通行做法是以土地為抵押，獲取銀行貸款。目前我國現行的土地制度卻嚴重阻礙了農村土地承包經營權抵押貸款的發展。要建立一套適合我國國情的“農地抵押”貸款制度，就要對相關現行法律法規進行修訂和完善，使法律適應社會的發展。

確立物權的基本規則在于確保物盡其用，以有限的資源獲得更大的經濟效益。“通過土地承包經營權的抵押，可以為農民進行農業融資提供條件，也能體現土地承包經營權作為一種用益物權的價值”[3]。土地承包經營權作為農戶手中為數不多的高價值性權利，是能夠作為其獲取貸款的重要擔保的。通過抵押土地承包經營權，在使金融資本為農業現代化和獲得農業效益提供必要保障的同時，也能夠有效緩解現存耕地拋荒的壓力。

二、現存的土地承包經營權抵押模式及利弊分析

我國現存的土地承包經營權抵押模式大致有三種：第一種是土地承包經營權抵押附加額外擔保模式，第二種是土地承包經營權作為附加擔保方式或者“反擔保”模式，第三種是建立在土地承包經營權基礎之上的“農作物收益權抵押”模式。也可以把這三種模式依次稱為崇州模式、江津模式和棗莊模式。

(一)崇州模式

崇州模式的特點是以土地承包經營權直接作為抵押客體，因而最具現代地權抵押色彩。在該模式下，土地承包經營權人向農業綜合開發局辦理登記手續，經審核合格可成為蜀興擔保公司的擔保對象，最終由成都農商銀行按照估價規則確定貸款額度并發放貸款。

農業“融資難”的最大問題在于農業收益低、風險高，并且資金回收期長，這與金融機構追求高回報且偏向確保資金安全的目標格格不入。崇州模式的明顯優勢在于，指定成都農商銀行作為貸款金融機構，確保土地承包經營權人能夠順利貸款，同時構建風險分擔體系，為金融機構做二次擔保，降低信貸風險，實現貸款的長久化運營。與此同時，它又進一步將貸款人細化為家庭承包者、土地合作社和規模型業主。此種做法既可以滿足不同需求的群體，又可以在發揮個體創造性和實現規模化經營之間找到平衡點。

崇州模式最大的風險在于法律明文禁止了土地承包經營權抵押。以土地承包經營權直接作為抵押物的做法，在非試點地區必被判定為無效行為，在不修改現行法律的情況下，這種模式根本無法得到推廣。該模式為了降低金融風險，不僅以傳統作物的產出為計算貸款基準價，而且規定的貸款期限也遠低于承包經營權期限，進而造成貸款額度減少。土地承包經營權抵押的初衷在于為農戶融資，以解決農業生產缺乏資金的問題，而崇州模式無疑減弱了農地融資的功能。

(二)江津模式

為了規避法律風險，江津模式并未允許以土地承包經營權作為抵押對象，而是另辟蹊徑。該模式以專設的擔保公司為農戶融資提供擔保，農戶則以土地承包經營權作價入股，成立農業經營公司，并以該公司股權作為反擔保，質押給擔保公司。

江津模式契合《農村土地承包法》第42條允許土地承包經營權入股的規定，在法律上具有可行性。然而，法律并未對土地承包經營權作價入股公司作出詳細規定，導致鮮有會計師事務所為其出具驗資報告，使得公司在成立伊始就面臨困境。可以說，這種公司股權質押其實就是變相的土地承包經營權抵押。可見，江津模式也面臨著與崇州模式相同的法律風險。

(三)棗莊模式

在規避法律禁止性規定方面，棗莊模式的做法最為徹底——創造性地將土地承包經營權一分為二，即把土地承包經營權分為承包權和使用權。在具體運作方式上農戶以轉移土地、果園等為條件，加入土地合作社，然后再由合作社將不超過合作社三分之一的土地使用權抵押給金融機構，經評估機構估價后獲取為期兩年的最高額抵押貸款。當合作社無法還貸時，將抵押土地上現存及約定期限內的農作物拍賣變現，用以償還貸款。

其實，棗莊模式是一種將農產品浮動抵押和最高額抵押結合在一起的抵押模式，而非土地承包經營權抵押。農產品不僅會因管理不善、自然災害等無法實現應有的經濟價值，而且也會受農產品期貨價格波動的影響導致農產品價格降低，或因國家征收使用致使收益權滅失。農產品浮動抵押所具有的不確定性，直接決定了實現抵押權時金融機構貸款回收的不安全性，會使金融機構在對合作社融資時遲疑不前。即使金融機構愿意向農業合作社貸款，也會降低貸款額度。這樣，就不利于土地融資功能的發揮。

上述三種模式雖然都獲得了一定的經濟效益，但最符合現代農地金融抵押制度的是崇州模式。其直接將土地承包經營權作為抵押對象，可以最大限度地實現物盡其用，避免產生金融風險，同時細化貸款人的做法也兼顧了各方利益。而江津模式不僅面臨著與崇州模式相同的法律風險，而且農業經營公司再以公司股權質押反擔保的做法也增加了運營成本。棗莊模式雖然在農產品浮動抵押上進行了結構創新，但是其并非真正意義上的土地承包經營權抵押。更為重要的是以價格波動較大的農產品作為實現抵押權的對象，難以實現土地融資功能。

三、建立農村土地承包經營權抵押制度的設想與實踐

建立農村土地承包經營權抵押制度的初衷是解決農民融資難問題。在可預見的范圍內，最好的效果是農民通過抵押土地承包經營權獲得銀行的貸款，再將貸款用在提高農業現代化產能和增加農民收入方面，這樣就不會因抵押權實現和土地承包經營權發生流轉而陷入生活困境。在崇州模式引導下，當地獲得了較好的農業效益，如楊柳土地合作社利用貸款種植羊肚菌，4個月就實現了盈利。崇州模式為構建我國農地金融制度提供了良好的素材，其具有的抵押貸款優勢和所面臨的困境都值得人們關注。

(一)解禁土地承包經營權不得抵押

崇州模式面臨的最大困境是現行法律的規定。其賴以生存的基礎是允許以土地承包經營權作為抵押物，但是《中華人民共和國擔保法》第37條和《中華人民共和國物權法》第184條都明確禁止土地使用權抵押。一旦法院判定土地使用權抵押無效，農地金融體系將不復存在。為了促進資金向農村流動，發展現代農業，確有必要解禁法律關于農村土地使用權不得抵押的規定。

(二)限制土地承包經營權抵押比例

崇州模式并未規定抵押比例，而是設置了兩年抵押期限，同時以此期限作為計算貸款額度的要素之一。根據目前我國農村的實際情況，對抵押做出一定比例的限制是比較合理的。抵押比例要根據不同地區經濟發展狀況做出不同限制，“一刀切”的做法不利于各地農業的發展。但所留份額的最低限度是固定的，即所留的農地產出和農村社會保障供給足以保證當地農民的基本生活所需。

(三)明確抵押貸款的用途

以土地承包經營權作為抵押獲取的貸款必須用于農業生產。權利人以自己的權利作為抵押所獲取的利益理應自行分配，但權利與義務是相統一的。農業的弱收益性并不符合金融機構貸款追求的目標，如果沒有政府的扶持，農業經營者很難獲得貸款。正因為如此，享受利益的權利人理應履行相應的義務，即國家應當規定農業經營者必須將貸款資金用于農業生產。

(四)建立抵押貸款配套制度

第一，指定固定的金融機構作為貸款方。農業經濟的弱收益性使得金融機構不愿意為土地承包經營權人提供貸款，而由政府指定金融機構為土地承包經營權給以抵押貸款，可以確保貸款順利進行。

第二，建立風險擔保體系，為金融機構做二次兜底。金融機構的資金安全是土地經營者獲取貸款的保障，一旦土地承包經營權發生流轉，土地經營者資不抵債，而金融機構又未能及時轉出該權利以回籠資金，農地金融的持續化將難以實現。在這種情況下可以吸收棗莊模式和江津模式的合理因素，比如可以將土地承包經營權和土地上的農作物或者經濟作物一并抵押，將土地承包經營權的抵押擴大至土地上的作物。另外，還可以合理改造江津模式，即土地承包經營者以各種靈活的方式和擔保公司合作，強化土地承包權的擔保功能。同時，還要認真研究這樣一種情況，即一旦出現抵押人不能按期還貸，銀行作為抵押權者能否對土地承包經營權進行拍賣、變賣，并將所得價款優先受償，這是解決不能按期還貸問題的關鍵。

第三，細化抵押貸款人。土地規模經營可以聚集資金、節約成本，有利于實現農業現代化，但實行土地規模經營并不意味著農戶必須結合在一起。因為農戶是否選擇相互合作是農戶最基本的自由，個體經營也有利于發揮個體的創造性，個體業主也有實現規模生產的可能。因此，對抵押貸款人究竟是農戶個體還是經濟組織等要進行細化，以利于抵押貸款者享有抵押貸款的權利和履行相應的義務。

第四，建立土地評估和流轉管理機構。由獨立的第三方評估機構根據當地的經濟發展狀況和市場供需等因素，在兼顧借貸雙方利益的基礎上確定農戶貸款的額度。這樣做，可確保農戶不會因其處于弱勢地位就獲得較少的貸款，使土地承包經營權抵押制度順利實施。土地評估和流轉管理機構要對土地承包經營權進行嚴格監督，防止土地流轉后因經營者管理不善而使土地荒置，確保物盡其用。

[1]孟勤國.中國農村土地流轉問題研究[M].北京：法律出版社，2009:65.

[2]周雪松，劉穎.中國農民收入結構演變及其啟示[J].中國農學通報，2012(14)：212.

[3]王利明.農村土地承包經營權的若干問題探討[J].中國人民大學學報，2001(6)：78-86.

【責任編輯李敬】

2016-03-09

2011年度河南省高等學校青年骨干教師資助計劃項目(2011GGJS-224)

何希道(1972—)，男，河南長垣人，講師，碩士，研究方向：民商法。

D922.3

A

2095-7726(2016)08-0020-03