加快推動杭州都市圈協同發展
——借鑒國內外發展經驗的視角

■甘 農/文

加快推動杭州都市圈協同發展
——借鑒國內外發展經驗的視角

■甘 農/文

自國家“十一五”規劃提出“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”以來，城市群的建設成為學者和政府部門關注的熱點。2014年3月國務院發布的《國家新型城市鎮化規劃（2014-2020年）》，進一步強調“按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，發展集聚效率高、輻射作用大、城鎮體系優、功能互補強的城市，使之成為支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺”。近期國務院批復《長江三角洲城市群發展規劃》，明確了長三角城市群今后發展方向。可見，都市圈已經成為我國統籌城鄉、區域發展的重要平臺，成為我國參與“一帶一路”和長江經濟帶建設的重要依托。

浙江高度重視都市圈建設，“十一五”時期提出加快城市群發展，建設杭州、寧波、溫州都市經濟圈；“十二五”“十三五”時期又連續提出要加強打造杭州、寧波、溫州和金華-義烏都市區四大都市區；《浙江省深入推進新型城市化綱要》更是提出要“加快城市群和都市區建設發展，提升杭州、寧波、溫州和金華-義烏四大都市區區域帶動作用，堅持把都市區作為推進新型城市化的主體形態，統籌協調城市群、都市經濟圈發展，推進新型城市化建設。”可見，都市圈作為空間發展的一種形態，越來越成為今后浙江統籌空間發展戰略抓手。從杭州都市圈建設歷程看，自杭州都市圈提出建設以來，特別是2010年《杭州都市經濟圈發展規劃》獲浙江省政府批復同意以后，杭州都市圈由探索、協調發展進入協同發展的新階段。為更好的推動杭州都市圈的協同發展，本文研究分析了國內外都市圈進入協同發展的相關舉措，以期為推動杭州都市圈的協同發展提供借鑒。

一、國內外都市圈協同發展經驗

（一）日本首都市圈經驗

1.政府強有力的管理推動

日本首都圈作為一個橫跨若干行政區域的大都市區，之所以能得到快速的培育與發展，與政府強有力的推動實施密不可分。早在首都圈培育形成之際，日本就成立了區域協調機構首都建設委員會。后來，其又改名為首都圈裝備委員會，并作為總理府的下屬機構，其權限不斷加強。1974年國土綜合開發廳成立，國土審議會還特別成立了都市圈整備特別委員會，其成員由都市圈內的各地方政府領導人如縣知事、市長、企業領導人、大學教授組成。同時，成立規劃部，由大學教授和企業負責，體現政府與企業、專家之間的協作。通過這種強有力的管理實施機制的建立，首都圈不斷調整核心城市與周邊城市的關系，使得區域性規劃與全國性的規劃在政策上保持一致性，在重大項目上提供了資金保和制度保障。同時，首都圈還根據發展的要求，不斷調整中央與地方政府的管理權限，推動中央權力的下放，為地方政府提供更多的決策權和自治權，保障首都圈的發展。

2.科學合理的規劃引導

日本都市圈之所以能經歷形成、協調、協同不斷演進發展的階段，并在世界城市發展版圖中占據重要位置，與其具有前瞻性、科學合理的規劃指導密不可分。與西方主要都市圈相比，日本作為中央集權的政府，在首都圈的規劃建設中充分體現了“規劃先行”的規劃建設理念。日本首都圈自培育以來，先后制定了五次規劃，每次規劃都是基于首都圈發展的國內外發展背景，并針對首都圈規劃建設中出現的重大問題，進行有針對性的規劃調整。而且，各個規劃雖然時間上是不同的，但在規劃內容上具有連續性和銜接性。規劃調整順應城市發展規劃，呈現由硬性控制向到柔化管理的轉變。根據空間發展規律，積極調整人口和產業空間布局，科學規劃交通設施等。

3.高效便捷的交通網絡體系

軌道交通網和快速道路系統是城市密集地區演變為都市圈的重要基礎。快速鐵路、地鐵、輕軌等軌道交通和快速道路系統保障了大都市的運轉效率，使都市圈內城市間的通勤成為可能。日本在首都圈的協同發展過程中，非常重視交通基礎設施建設。日本首都圈以交通為突破口，推動中心城市與周邊城市的空間連通與可達。日本以軌道交通為重點，在首都圈構建起了立體化、層次化的交通網絡體系。日本首都圈擁有全球最為密集的軌道交通網絡，軌道交通線網密度為0.21千米/平方米，是上海的3倍、北京的7倍。軌道交通對公共交通的分擔率高達35%。目前，僅僅在東京市內的23區，就通有6條新干線、12條JR線、13條地鐵、27條私鐵、其他軌道交通線4條，共計62條。同時，首都圈的軌道交通呈軸線向集中拓展，中心區15千米范圍以內，以地鐵為主，日運送量超過1000萬人；30-70千米的近遠郊以市郊鐵路為主，日運送量超過2800萬人；70千米之外以高速鐵路為主。這種便捷的交通網絡體系，促進城市之間人流、物流、信息流的流動，對推動首都圈的協同發展起到了支撐作用。

4.完善的法律法規體系

一個國家或城市，必須有完善的法律法規才能保障各類活動有法可依。日本首都圈協同發展過程，也是相關法律法規不斷完善的過程。日本首都圈的建設，得益于法律的保障。1950年，日本就制定了《首都圈建設法》，1956年，日本國會又制定了《首都圈整備法》，為首都圈的規劃與建設提代了法律依據。其后，日本為推動首都圈的發展，制定了《首都圈市街地開發區域整備法》《首都圈建成區內工業等設施控制的法律》《首都圈市街地開發區域整備法改正》《首都圈市街地開發區域整備法改正》《首都圈近郊綠地保全法》《國土利用規劃法》《多級分散型國土形成促進法》等系列法律法規，保障項目的順利實施。同時，為保證首都圈的實施，還制定了多項操作層面的法律，如《城市規劃法》《建筑基準法》《土地基本法》等，保障了首都圈規劃和建設的嚴肅性和權威性。

5.培育各具特色的城市功能

日本首都圈特別注重城市特色功能培育，依據都市圈內部城市發展現狀、產業基礎、資源條件等，通過合理引導，培育形成各具特色的城市特色功能。按照城市職能，日本首都圈形成了較為清晰合理的城市功能。如東京中心區，突出強調行政、文化、管理、現代服務等功能；神奈川區域突出作為工業集聚地和國家港灣的職能，發展先進制造、高新技術和現代物流等；崎玉區域作為日本的副都，在居住、生活、商務等功能方面地位不斷強化；千葉區域發揮國際空港、港灣、工業聚集地的職能，成為國際物流、臨空產業和各類商業的聚集地；茨城南部區域形成以筑波科學城為主體的大學和研究機構的聚集地等。通過這種相對合理的城市分工作職能定位，在首都圈形在成產業互補、功能互異的城市特色功能，進一步促進了日本首都圈的發展。

（二）京津冀都市圈經驗

1.建立了強有力的實施推進機制

行政區劃分割問題是制約都市圈協同發展的關鍵問題，推進都市圈的協同發展，需要構建超越行政區劃的強有力的實施推進機制，推動都市圈的協同發展。為推動京津冀協同發展，國務院成立了京津冀協同發展領導小組及相應辦公室，中共中央政治局常委、國務院副總理張高麗擔任該小組組長。領導小組從國家層面開展對京津冀協同發展的頂層設計，協調解決制約京津冀都市圈的協同發展的難點和障礙。北京市為推動京津冀協同發展，也相應成立了區域協同發展改革領導小組，由市常務副市長擔任組長，小組辦公室設在市發改委，并專門針對京津冀協同發展，設立了9個專項工作組。天津市為推動京津冀都市圈協同發展，成立了天津市京津冀協同發展領導小組，由市委書記任組長。河北省為推動京津冀都市圈協同發展，也在機構方面作了相應的調整，將原來的“環首辦”更名為“河北省推進京津冀協同發展工作領導小組辦公室”。這種強有力的實施推進機制，有利于從更高層面統籌協調京津冀都市圈在協同發展方面的各類問題。這種超地方色彩的領導小組，可以發揮政府在推進都市圈建設中的積極作用，更好地指導京津冀都市圈的發展。

2.推動京津冀都市圈上升至國家戰略

京津冀都市圈協同發展之所以能得到快速推進，與其將都市圈的發展上升至國家戰略層面予以打造密切相關。在沒有上升至國家戰略之前，京津冀都市圈各城市還是堅守自己“一畝三分地”，產業、交通、生態等協同推進還沒有進入實質性的階段。隨著習近平總書記親自批示京津冀區域協同發展上升為國家戰略，京津冀都市圈協同發展進入了快車道。通過國家意志的決策，助力實現區域城市的合理分工，推動區域協同快速發展。

3.形成了一套規劃體系

科學的規劃是保障都市圈發展的重要前提。京津冀都市圈已經編制或再編《京津冀都市圈區域規劃》《京津冀協同發展規劃綱要》《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》等總體規劃。為配套總體規劃，各專項規劃也進入編制階段，如《京津冀協同發展生態環境保護規劃》《京津冀協同發展交通一體化規劃》《京津冀及周邊地區工業資源綜合利用產業協同發展行動計劃（2015-2017）》《京津冀協同發展水利專項規劃》《京津冀商貿物流發展專項規劃》《京津冀城際鐵路網規劃》《北京、天津、石家莊市市域（郊）鐵路網規劃》《津冀沿海港口協同發展規劃研究》等規劃和研究工作。整體而言，京津冀都市圈今后將形成以總體規劃和專項規劃構成的科學規劃體系。規劃體系的建立對于更好地規劃和指導京津冀都市圈的建設，推動各類功能協同發展起到了重要的作用。

4.明確主要城市功能定位

都市圈進入協同發展的重要標志就是城市的特色功能定位更加彰顯。京津冀都市圈在協同發展探索上，在規劃層面就初步明確了都市圈內各主要城市的功能定位。京津冀都市圈主要由北京、天津和河北省三大省市組成，京津冀都市圈整體功能定位是“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”。都市圈內各省市結合自身發展特色，形成了特色功能定位。其中，北京市今后要打造“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”；天津市明確打造“全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區”；河北省要打造“全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區”。特色功能定位的明確，為京津冀都市圈今后產業發展、要素配置等指明了方向。

5.探索嘗試一批試點示范

開展試點示范是檢驗都市圈發展成效的有效探索。京津冀都市圈在協同發展方面，積極開展相關試點示范工作，以期對能否在都市圈范圍內推廣示范進行檢驗。主要示范試點體現在兩個方面，一是試點領域比較廣。例如開展北京新機場臨空經濟合作區改革試點，推進北京與河北共建曹妃甸協同發展示范區，開展生態文明先行示范區、綠色發展示范區建設等。在交通領域，積極推進京津冀重點城市公交“一卡通”互聯互通、汽車電子標識、貨物多式聯運和公路甩掛運輸等試點。在生態環保領域，開展環首都國家公園試點，探索開展跨區域排污權交易、環境污染第三方治理等工作。在產業領域，鼓勵京津冀國家級開發區共建跨區域合作園區或合作聯盟，鼓勵和推動中關村在天津和河北建設科技成果轉化基地。二是在市縣開展同城化試點。例如開展社會保障、醫療衛生等方面同城化試點；開展土地、財稅金融、對外開放等方面試點等。這些試點的先行嘗試，可以為探索都市圈協同發展路徑提供“試驗場”，將那些有顯著成效的經驗在更廣范圍推廣。同時，也可以有效避免不適宜都市圈范圍內推廣的舉措。

（三）長株潭城市群經驗

1.積極推動都市圈建設上升至國家戰略

湖南省在培育長株潭城市群的過程中，特別注重高能級平臺打造，積極推動都市圈建設上升至國家戰略層面。2007年之前，長株潭城市群是作為省級戰略層面加以推動實施的。此后，湖南積極推動長株潭城市群上升至國家戰略。2008年，國務院批準《長株潭城市群資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革總體方案》及《長株潭城市群區域規劃（2008-2020年）》，長株潭城市群建設上升至國家戰略，進入到體現國家意志綜合實踐層面，成為體現國家重大發展戰略部署的重要組成部分。通過國家戰略的傳導，長株潭城市群建設進入國家、省聯動推進發展階段，成效可想而知。

2.省級層面建立強有力實施推動機制

長株潭城市群推進能卓有成效，與其強有力的省級層面的組織協調機制密切相關。為推進都市圈的建設，成立了長株潭經濟一體化協調領導小組，組長由省長擔任，下設辦公室，放在省發改委。各市成立了相應機構，建立了以省垂直協調為主導的工作機制。每年召開高規格的會議，研究協調重大事項，形成了省市合作、部門聯動、社會參與的工作機制。同時，還成立了書記任顧問、省長任主任的領導協調委員會，下設正廳級的辦公室，負責研究、規劃、協調、實施、推進、考評、宣教等職能。

3.積極主動構建部省合作共建機制

長株潭城市群在建設過程中，就積極主動與國家相關部委和高校保持緊密聯系溝通機制，積極爭取國家相關部委和高校的政策支持，爭取國家部委、央企把先改先試的平臺放在長株潭。目前，長株潭城市群已與40多個國家部委及高校、70多家央企建立了合作共建關系。在部省合作這種機制下，長株潭城市群先后成為國家自主創新示范區、湘江新區、“寬帶中國”長株潭、耕地土壤生態修復、節能減排財政政策綜合示范等國家試點。

4.突出發揮規劃的引領作用

都市圈的發展，需要首先發揮規劃的引領作用，以規劃統領一體化建設。長株潭城市群非常重視規劃的編制，在2000年就編制完成了《長株潭城市群發展戰略研究》《長株潭城市群區域規劃》等系列規劃。在長株潭規劃上升到國家戰略后，按照兩型社會建設要求提升修編《長株潭城市群區域規劃》。另外，還結合推進實施需要，編制12個專項方案和19個專項規劃，市、縣編制具體的規劃和方案，形成完善的規劃體系。同時，還建立了空間動態監控系統，加強對區域規劃實施、跨區域重點項目建設的監督。

5.讓人民群眾分享城市群成效

都市圈協同發展最終成果是讓人民可以從都市圈協同發展中獲得實在效應。長株潭城市群在協同發展方面，特別重視人民群眾的獲得感。在教育、醫療、社保、通信等領域推出了一批實實在在的發展舉措，讓老百姓充分感受到了都市圈協同發展帶來的實效。根據測算，2014年，長株潭城市群全面小康社會實現程度分別達到95%、91.6%、87.7%。在這樣的背景下，人民群眾才會更加自覺地投入到城市群的協同發展過程當中去。

二、杭州都市圈發展過程

都市圈的發展，都有一個形成、發展、成熟的發展階段。從杭州都市圈的發展過程來看，也同樣經歷了一個從形成到深入發展的時期。按照杭州都市圈的發展軌跡，我們可以大致將杭州都市圈發展歸結為三個階段：第一階段為形成探索階段，第二階段協調推進階段，第三階段是協同發展階段。

（一）形成探索階段（改革開放-2006年）

這一階段，隨著我國改革開放深入推進，經濟社會得到了快速發展，一批以中心城市為核心的都市圈快速發展。杭州作為浙江的省會城市，由于經濟的快速發展、交通基礎設施的建設等原因，杭州與周邊地區經濟聯系程度不斷提升，對周邊湖州、嘉興、紹興的集聚輻射能力顯著增強，杭州都市圈得到了形成和發展。這一階段，杭州都市圈是以市場自發為主推動都市圈的形成的。雖然政府也認識到杭州都市圈建設對區域發展的重大影響，但還未真正上升到戰略層面對杭州都市圈的發展進行引導、協調和推進。

（二）協調推進階段（2007-2009年）

杭州都市圈形成以后，隨著經濟社會發展成效的不斷彰顯，杭州都市圈日益引起政府部門的高度重視。2007年，杭州經濟總量繼續位居全國省會城市第2位，副省級城市第3位，全國大中城市第8位，是長三角地區僅次于上海的第二大中心城市，已形成了先進制造業與現代服務業“雙輪驅動”的產業格局，與周邊地區形成了明顯的產業分工。隨著杭州市區“退二進三”“優二進三”的產業結構調整，杭州作為中心城市的集聚、輻射作用正在逐步顯現，制造業轉移與集聚趨勢明顯。在這樣背景下，2007年，啟動實施杭州都市圈的建設，建立了杭州都市經濟圈市長聯席會議。2007年5月25日，召開了杭州都市經濟圈市長聯席會議第一次會議，會議審議通過了《杭州都市經濟圈合作發展協調會章程》，根據章程確立了2007年杭州都市圈工作。此后，杭州都市經濟圈市長聯席會議圍繞每個主題，相繼召開會議，共商協調發展事宜。此后四市先后下發了《關于構建杭州都市經濟圈的實施意見》，制訂了規范杭州都市經濟圈運作包括《杭州都市經濟圈合作發展協調會章程》《杭州都市經濟圈合作發展協調會工作會議制度》在內的7項內部制度等，協調推進杭州都市圈的發展。

（三）協同發展階段（2010年-至今）

2010年，由杭州、湖州、嘉興和紹興市政府組織編制的《杭州都市經濟圈發展規劃》獲浙江省政府批復同意正式出臺，標志著杭州都市圈的發展進入了協同發展新階段。根據規劃，杭州都市圈將在產業布局、交通建設、環境治理、人才交流、公共服務等方面進行一系列合作，并逐步建立共建共享機制。《浙江省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃》也提出“加強杭州、寧波、溫州和金華-義烏都市區建設，集聚高端要素，發展高端產業，帶動周邊縣市一體發展，加快形成杭州、甬、溫三大都市圈和浙中城市群”。在市場機制與政府引導的雙重推動下，杭州都市圈在協同發展方面積極嘗試，改革創新，得到了快速發展。從政府層面看，為推動杭州都市圈的協同發展，省級政府相繼編制完成了《杭州都市經濟圈發展規劃》及交通、旅游、環保、金融等專項規劃。杭州都市經濟圈轉型升級綜合改革試點獲國家發改委批復設立，杭州都市圈發展正式上升為國家戰略。出臺《浙江省杭州都市經濟圈轉型升級綜合改革試點三年(2014-2016年)實施計劃》，四市也配套出臺了針對各市特點的三年行動計劃等。隨著一系列政策舉措的出臺，杭州都市圈進入協同發展階段。

三、推動杭州都市圈協同發展舉措

（一）省級層面需建立強有力的實施推進機制

雖然當前我國在大力推動市場經濟的發展，充分發揮市場在資源配置的決定性作用。但從我國的現行經濟運行體制來看，政府的力量仍然發揮著重要的作用。政府的巨大資源調配和規劃政策引導，對都市圈的提升發展起著重要作用。京津冀都市圈、長株潭城市群的發展經驗都表明，在組織層面上，強有力的實施推進機制，對都市圈協同發展發揮著重要作用。加快杭州都市圈協同發展，必須做好頂層設計統籌布局。可以考慮推動浙江省杭州都市經濟圈轉型升級綜合改革試點工作協調小組升格為杭州都市經濟圈建設領導小組，由省政府分管領導任組長，各城市主要負責人和省直有關部門負責人為成員，領導小組主要職能是審定都市經濟圈發展規劃和年度實施計劃、指導創新政策試驗工作、統籌協調重大事項等。并下設辦事機構（辦公室），放在省發改委。

（二）做強杭州中心城市的極核功能

中心城市在都市圈中的作用與地位毋庸置疑，都市圈協同發展階段，也需要進一步做強做大中心城市。對于都市圈而言，做強做大中心城市需要立足中心城市的發展特色，找準突破口，加快完善中心城市各類功能。對杭州而言，針對杭州在基礎設施、國際化、創新等方面與國內其他城市差距，加快補齊短板。

（三）明確都市圈各城市的特色定位

都市圈是一個發展的整體，在這個整體的發展過程中要特別注重都市圈內部各城市特色功能培育，通過差異化的職能定位，選擇不同的路徑，推進都市圈內部城市的協同發展。為此，需要根據都市圈內不同城市的區位條件、資源稟賦、人口規模、產業基礎等因素，明確各城市的職能定位。杭州在都市圈的職能定位中要突出強化創新功能定位。在此定位指引下，杭州各方面的政策等都要圍繞創新開展研究，在政策制訂、平臺打造方面都體現創新。湖州在生態農業、生態旅游方面優勢比較突出，在杭州都市圈發展中職能定位中，要以生態農業、生態旅游為主題，推動特色優勢功能培育。嘉興在城鄉統籌方面走在全國前列，在職能定位上，要以城鄉統籌發展作為重要的切入點，進一步強化城鄉統籌發展方面功能的培育。紹興在工業轉型方面走在前列，要強化工業轉型方面的特色。

（四）探索建立都市圈協同發展的考核體系

在我國現行體制下，考核作為重要的“指揮棒”，在激勵區域發展中的作用顯而易見。而目前，我們的考核是以行政區劃為單元的考核體系，這必然造成執政者對行政區“地盤”的重視，忽略都市圈發展。為此，在都市圈協同發展階段，也應該充分發揮考核對地方政的促進作用，從國家或省級層面建立一套針對都市圈的發展的考核體系。在操作層面，可以考慮由省級政府牽頭，建立針對都市圈各城市在都市圈協同發展方面的考核體系。在指標設定上可以圍繞跨行政區劃的項目建設情況，出臺相關政策意見，在體制機制創新等方面設定指標，以此來推動各城市重視都市圈協同發展。

（五）完善都市圈協同發展的規劃體系

規劃在推動區域發展方面起著引導作用，一個科學的規劃可以指導一個區域幾十年甚至上百年的發展。都市圈進入協同發展階段以后，更需要發揮規劃的引領作用。從國內外都市圈協同發展經驗看，完善的規模體系有效地保障了都市圈沿著正確的方向發展。為此，在都市圈協同發展階段，也需要構建一套完善的規劃體系。針對杭州都市圈協同發展實際，在規劃體系建設上，可以考慮結合新形勢、新情況變化，加快修編完善《杭州都市經濟圈發展規劃》，原有規劃實施情況進行全面評估，及時對規劃進行修編完善。其次，建立杭州都市圈的專項規劃體系，包括交通、醫療、教育、環保、產業等各專項規劃。同時強化總體規劃省級層面的頒布實施，專項規劃由省級職能部門編制等。

（六）在杭州都市圈范圍內適時推動一些突破性的改革舉措

推進杭州都市圈的發展，要在深化改革中尋求協同發展新動力。特別是制約杭州都市圈發展的一些問題和障礙，更需要通過改革的思維，打破原有的格局，在改革中實現跨越發展。當前，杭州都市圈正在推進一些國家級和省級改革試點，如杭州國家自主創新示范區與跨境電商試驗區、嘉興國家新型城市化綜合改革、湖州國家生態文明先行示范區建設、嘉善縣域科學發展綜合配套改革、德清縣城鄉體制改革、海寧資源要素市場化配置等。從都市圈協同發展角度看，這些政策或改革試點范圍仍然比較局限，還未在都市圈發揮最大改革紅利，必須加快在都市圈范圍先行推廣覆蓋。

（作者單位：浙江省發展規劃研究院）