破產企業雇員權利保護：歐盟經驗及啟示

陳夏紅

(中國政法大學 《中國政法大學學報》編輯部，北京 100088)

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法學研究

破產企業雇員權利保護：歐盟經驗及啟示

陳夏紅

(中國政法大學 《中國政法大學學報》編輯部，北京 100088)

破產企業的雇員權利保護是一個世界性難題，歐盟在解決該難題方面的經驗獨樹一幟。在20世紀80年代前后，歐共體先后通過三個指令加強對破產企業雇員權益的保護，經過多年成員國層面的實踐和歐盟層面的修訂，這三部指令已成為歐盟企業破產時雇員權利保護機制的基本框架。《第2008/94/EC號指令》強調成員國應通過破產欠薪保障機構，最低限度支付企業破產前欠付雇員的三個月薪酬。《第2001/23/EC號指令》規范了企業因破產而導致轉讓時，雇員的權益保障問題。《第98/59/EC號指令》則規定了因破產而導致企業大規模裁員時雇員的知情權和參與權。在一定程度上，歐盟經驗可以啟發中國未來破產欠薪保障機制的籌設，亦能啟發中國加強企業因破產而轉讓或因破產而集體裁員時的雇員權益保護。

歐盟；破產；雇員權利；破產欠薪；保障機構

在世界上任何國家或地區，破產企業的雇員權利保護問題，都是一個高度敏感的問題，在社會、經濟、政治乃至文化層面都有廣泛影響，廣受各方關注。除了公眾的高度關注，破產企業雇員權利保護問題同時涉及就業、破產及養老金等領域，每個領域本身都非常復雜，三者交匯更是難上加難，因此有學者如羅賓·埃里森(Robin Ellison)將破產企業雇員權利保護問題視為法學研究最艱深的領域之一。[1]

在這個領域，歐盟已有近四十年的努力，源遠流長；同時，歐盟在破產企業的雇員權利保護方面，先后取得一系列階段性成果，不僅通過歐盟法和成員國法的形式固定下來，同時根據時代的發展和經濟的變遷數度修訂，與時俱進。由于各成員國在破產及勞動法差別甚大，早在歐共體時代，該機構就采取歐洲法上的“指令”形式，要求各成員國在國內法中，對破產企業的雇員提供最低限度的保障；除此之外，歐盟還有其他指令涉及在雇主破產導致的企業轉讓、破產導致的集體裁員等情形下雇員權利的保障。

我國學界對歐盟破產中雇員的權利保護機制鮮有關注。暨南大學杜慧君在其2006年完成的碩士論文《破產企業勞動債權優先地位研究》中，泛泛介紹歐盟部分成員國破產法中對雇員權利的保障，既缺乏深入研究，更未上升到歐盟層面。[2]山東大學姜照輝在其博士論文《歐洲的勞動力政策及其對我國的啟示》中，詳細梳理歐洲勞動力政策的變革，但更側重于歐共體各成員國勞動力政策的調整，幾乎未提及破產方面對雇員的特殊保護。[3]本文所試圖解決的問題是：歐盟在破產企業雇員權利保護方面，究竟取得了哪些經驗？這些經驗在多大程度上能夠啟示我國相關制度的完善？基于上述研究，本文擬從歐盟現有法律框架入手，除評述歐盟企業破產時雇員權利保護的觀念變遷外，分別評介雇主破產時保護雇員權利保障(《第2008/94/EC號指令》)、歐盟新跨境破產體系中對雇員權利的特殊保護(《歐盟跨境破產規章(第2015/848號)》)、企業因破產而轉讓時雇員權利保護(《第2001/23/EC號指令》)以及企業因破產而集體裁員時的雇員權利保障機制(《第98/59/EC號指令》)。在此基礎上，筆者將從中歸納出可為我國相關制度建設借鑒的“啟示”，為將來可能的制度升級提供學術支持。

一、歐洲勞動法的轉型與破產中的雇員權利保護

在一定程度上，國際勞動組織1949年通過的《保護工資公約》尤其是其第11條，對歐洲設計雇主破產時保護雇員權利的機制具有很大啟發。該公約第11條特別強調：

1.在企業破產或司法清算時，受雇勞工應視為優先債權人。此優先債權可以來自依據國家法律法規，破產清算前勞工因勞務所應得的工資，也可以來自依據國家法律法規，勞工工資可達到的法定數額。

2.構成優先債務的工資被全額償付后，普通債權人的債務才可以受償。

3.由相對優先求償的工資構成的優先債務及其他優先債務，應由國家法律法規規定。

顯而易見，在決定雇員優先權方面，該公約賦予締約國一定程度的自由裁量權。通過清算程序中優先權的方式來保障雇員權利，這也成為企業破產時保護雇員權利的傳統方式，盡管在實踐中，雇員權益在內涵、優先權的順位等方面千差萬別。國際勞動組織的這一思路，在1982年《終止雇傭公約》中得以進一步強化。通過實施旨在加強企業破產時雇員權利保護的《第80/987/EEC號指令》，歐共體“接過了國際勞工組織手中的接力棒”。[4]419當然，國際勞工組織所締結的條約，并非歐共體推動企業破產時雇員權利保護機制的唯一動力；歐洲勞動法的發展和轉型，在這個過程中也發揮了重要作用。根據鮑勃·赫普勒(Bob Hepple)的觀點，歐共體勞動法的發展分為三階段：1957年至1972年的新自由主義經濟階段、1972年至1980年的社會調控階段以及1980年至今的金融危機和取消管制階段。[5]77-83在新自由主義經濟階段，整個歐洲多年來持續復興，“消除勞動力流通阻礙”和“消除惡性競爭”成為經濟政策制訂中的關鍵詞；同時，一些西歐國家力推管制資本主義，為勞動者帶來新的權利和福利，因此隨著歐共體一體化的趨勢，在國家層面勞動法越來越重要。[5]78當經濟熱潮減弱，而共同市場卻不能有效保護勞動者時，整個歐洲范圍的罷工和工資激增浪潮便不可避免，隨后歐洲經濟共同體勞動法也進入社會調控時期。[5]78-79在此期間，歐共體成員國從6個增至9個，隨著1974年第一次社會調控，一些指令在1975年至1980年間逐步頒布、實施，這里面就有關于集體裁員的《第75/129/EEC號指令》、涉及企業轉讓時雇員權利的《第77/187/EEC號指令》以及涉及企業破產時保護雇員的《第80/987/EEC號指令》。

在赫普勒看來，1973年秋天的石油危機，失業率暴增，嚴重打擊了歐洲。在這種情況下，歐共體決策者將重點放在“緩解大規模裁員、企業集中度的增長和企業破產的影響”。[5]79-80這一點得到其他學者的呼應。安東尼奧·阿維萊斯(Antonio O. Aviles)亦認為，歐共體頒布這三部指令完全是為應對從20世紀70年代開始的企業危機。[6]52-53阿維萊斯認為，全世界的勞動法歷史，應被分為兩個階段，即1870年至1970年和1970年之后：在第一階段，勞動法固守本分，重點完善其弱者保護機制，特別是在19世紀末，勞動法從主仆關系過渡到雇傭關系，但依然在關注核心問題；在第二階段，“勞動法合同方面的缺陷”迫切需要解決，這帶來大規模的從個體合同向集體合同的轉變，勞動法逐漸擴大其勢力范圍。[6]47-48阿維萊斯指出，在此期間，傳統勞動法在實踐中已不合時宜，因為大量發生的勞動爭議，已經超出勞動法中個體與集體維度的范圍；1970年意大利率先頒布《工人規約》，成為新時代帶有“中心化”特征的勞動法的開先河者；伴隨勞動法的擴張，隨之而來的是其他一系列相關指令的頒布和實施。[6]50-51

1989年12月9日，歐共體頒布《勞工基本社會權利共同體憲章》，成為“歐洲勞動法”的主要準則。該憲章涉及勞工保護與破產的主要是第7點、第17點和第18點。特別是第7點直接提出，在內部市場發展帶來歐共體生活與工作環境提升的條件下，“在必要時，必須覆蓋雇傭法的發展，尤其是集體裁員和破產相關的程序”。在歐盟幾乎所有涉及勞工保護的立法中，這幾點都經常作為法律基礎在序言中被引用。20世紀80年代中期之后，公眾熱議“社會空間”，歐洲勞動法開始改革，歐洲法院通過判例對上述指令的解釋，也逐漸被吸收到上述指令中。這成為促進歐洲勞動法進一步改革的另一個推動力。[7]674幾經修訂之后，目前歐盟涉及雇主破產、破產導致轉讓或者破產導致集體裁員的立法，分別是《第2008/94/EC號指令》《第2001/23/EC號指令》和《第98/59/EC號指令》。這些指令已成為歐盟破產企業保障雇員權利保護的主要法律工具，為歐盟贏得其重視并善于改進勞工權益保障的美譽。[4]425

二、歐盟雇主破產時的雇員權利保障機制

(一)從《第80/987/EEC號指令》到《第2008/94/EC號指令》

歐共體在真正著手解決雇主破產時雇員權利保護問題時，傳統的雇員優先權模式弊端已很明顯，難以對破產企業的雇員提供充分而有效的保護。在《第80/987/EEC號指令》建議稿中，歐共體對企業破產時加強雇員權利保護的必要性，歸納為四點：第一，在絕大部分破產案件中，破產財產的分配不足以償付勞動債務，優先權價值不大；第二，破產程序曠日持久，對以勞動報酬維生的雇員極其不利；第三，雇員缺乏專業法律知識，難以理解并利用破產程序維護利益；第四，如果雇主無產可破，雇員的權利往往得不到任何保障。基于這些原因，歐共體得出結論：改進的唯一途徑，便是設置獨立于雇主且自身不會破產的破產欠薪保障機構，確保雇員在雇主破產時，未受清償的勞工債權能得到一定程度的償還。事實上，歐共體立法機構提出這項建議時，已有部分歐共體成員國設置了破產欠薪保障機構。歐共體的立法建議，只不過是將成員國層面千差萬別的破產欠薪保障機構，在歐共體層面實現最低限度的統一。《第80/987/EEC號指令》明確了歐共體各成員國的破產欠薪保障機構，并規定相關保障機構應確保向破產企業的雇員提供最低限度的付款。隨著歐盟的擴張及時代的發展，《第80/987/EEC號指令》已先后被歐共體(歐盟)立法機構通過《第87/164/EEC號指令》《第2002/74/EC號指令》及《第2008/94/EC號指令》三度修訂，后者為其最新版本。

(二)《第2008/94/EC號指令》與破產欠薪保障機構

《第2008/94/EC號指令》序言有11條內容，主體部分包括5章共18條及2個附件。其核心內容如下：

1.破產中對雇員最低程度的保護。該指令序言第3條確認：“為確保尚未支付的雇員債權清償，同時考慮到歐共體內平衡經濟和社會發展的需要，在雇主破產時，對雇員適度保護并確保最低程度的保護是有必要的。為此目的，成員國應設立為破產企業雇員尚未支付的債權提供付款保障的機構。”在正文第3條，該指令進一步規定：“成員國應當采取必要的措施……為由于雇傭合同或者雇傭關系引起的雇員的未清償債權(包括國內法規定的雇傭關系終止時的離職補償金)，提供付款保障。”另外，該指令序言第6條還要求，成員國應通過立法，明確承擔破產欠薪保障義務的具體機構，同時明確成員國行政機構的保障義務，確保相關破產欠薪能夠盡早支付。對于保障機構的組織、融資和經營，第5條明確要求，破產欠薪保障機構必須獨立于雇主的運營資本，與破產程序隔離；除非該破產欠薪保障基金的經費由公共機構承擔，雇主應繳納其相應份額；無論雇主是否履行其出資義務，都不影響該機構的義務。

2.靈活性和限制。為使成員國在轉化《第2008/94/EC號指令》為國內法時，具有足夠的靈活性，該指令序言第7條規定，成員國可在確保與指令社會目標一致且考慮不同債權順位的前提下，為保障機構的責任設置一定的限制。正文第4條進一步明確了成員國的自主權：

1.成員國可以對第3條中提及的保障機構的責任設限。

2.如果成員國行使第1段中提及的選擇權，則它們應明確保障機構履行未清償債權的時間期限。但該期限必須至少涵蓋第3條第2段中提及的日期之前和/或之后的前3個月報酬。成員國可以將該3個月的最短期限作為參考期限，并為其規定不少于6個月的期間。參考期限不少于18個月的成員國，可以將保障機構履行未清償債權的時間期限限制在8周內。在這種情形下，在計算最短期限時，應使用對雇員最有利的期限。

3.成員國可以設定保障機構的上限。該上限不得低于與該指令的社會目標相一致的社會可接受的水平。如成員國行使該選擇權，應將其設置該上限的方法，通知歐洲委員會。

為減少各成員國轉化阻力，該指令亦將絕大部分事項的決定權都留給成員國立法機構，其中包括例外條款；雇員、雇主、報酬、授予即時請求權的權利和授予預期請求權的權利的定義權；成員國制訂更有利于雇員法律的立法權以及采取必要方法防止保障機構濫用、拒絕或減損其義務的權力。另外，按照該指令第6條，成員國有權排除該指令第3-5條對“全國性法定社會保險計劃，或者全國性法定社會保險計劃之外的補充性職業退休金計劃項下繳費”的適用。當然，作為補充，該指令亦強調，各成員國應確保有關兼職及固定期限工作指令的轉化，不得將之排除在破產欠薪保障基金的覆蓋之外；各成員國不得將兼職雇員、固定期限雇員和臨時雇員排除在轉化該指令的國內法之外；不得對雇傭合同或者雇傭關系設定最低期限要求。

(三)《第2008/94/EC號指令》的轉化與執行

根據歐洲委員會2011年發布的《第2008/94/EC號指令》實施報告及附件，從2006到2009年，歐盟共有420 619起破產案件要求保障機構介入，其中德國最多(146 673起)，馬耳他最少(只有2起)。從涉及雇員數量以及付款數額的角度看，歐盟共有3 398 198名雇員因為雇主破產，而從保障機構獲得共計177.2億歐元的破產欠薪補償，其中法國的雇員和補償最多(953 887人、64.3億歐元)；馬耳他最少(49人、57 878歐元)。平均而言，每起破產案涉及雇員人數為8人，人均獲補償金額5 187歐元。2007年之后，由于全球金融危機的影響，在2008與2009年間案件數量(+19%)、工人人數(+61%)及支付的款項(+72%)，都有較大增長。整體而言，歐盟《第2008/94/EC號指令》在為破產企業的雇員提供最低限度的保護方面發揮著關鍵作用。

三、歐盟跨境破產中的雇員保護

(一)雇傭合同的準據法規則

在歐盟境內，涉及跨境破產案件的雙邊(或多邊)承認及執行，主要由2000年通過的《歐盟跨境破產規章(1346/2000號)》及2015年新修訂的《歐盟跨境破產規章(2015/848號)》來調整。在既有跨境破產機制的基礎上，《歐盟跨境破產規章(2015/848號)》在主輔破產程序的協調、集團公司成員跨境破產的協調以及歐盟層面成員國破產登記機構的互聯方面，多有突破和進步。[8]51-71新、舊兩部跨境破產規章，都對破產企業的雇員權利做了特殊規定。

1.《歐盟跨境破產規章(1346/2000號)》

《歐盟跨境破產規章(1346/2000號)》的頒布，開辟了人類歷史上跨境破產法的新紀元。該規章序言第11條交代，鑒于歐盟各成員國在破產實體法方面的巨大差異，制訂歐盟統一的破產法幾無可能；在這種情況下，跨境破產案件涉及雇傭合同等特殊權利和法律關系時，應規定特殊的準據法規則。該規章序言第28條進一步明確，破產程序對于雇員關系及其相關權利義務的效果，應由適用相關雇傭合同的法律決定；其他與破產相關的問題，尤其是諸如雇員債權的優先保護，由破產程序啟動的成員國法決定。在正文第10條中，該規章再次重申了雇傭合同的屬地管轄原則。

2.《歐盟跨境破產規章(2015/848號)》

在《歐盟跨境破產規章(2015/848號)》中，規章“蕭規曹隨”，在序言和正文中多次強調，相應成員國法對破產企業雇傭合同及其權利義務的主導權：首先，序言第22條規定，鑒于歐盟各成員國在實體法方面的巨大差異，在歐盟層面制訂統一的破產法不現實，包括雇員權利在內優先權，應適用雇員所在的成員國法，而不是破產程序啟動成員國的法律。其次，序言第63條載明，包括稅務機關和社會保險機構在內，任何在歐盟范圍內有其慣常居所、居住地或注冊辦事處的債權人，都有權通過破產執業人，在歐盟范圍內每個與債務人財產有關的未決破產程序中，申報其債權；這一點當然適用于雇員。再次，序言第72條中特別明確該規章涉及雇員權利保護時的準據法原則，對《歐盟跨境破產規章(1346/2000號)》第22條序言進一步細化(黑體部分為新增內容)：

為了保護雇員及其工作，破產程序對于雇傭繼續或終止以及對所有各方對這些雇傭的權利和義務的效果，根據沖突法的基本規則，應由適用于相關雇傭合同的法律決定。另外，如果雇傭合同的終止要求法院或行政機構批準，債務人產業所在地的成員國，對賦予這類批準享有管轄權，即便在相關成員國并無破產程序啟動。其他與破產法相關的任何問題，比如雇員的債權是否由優先權保護，或者這類優先權的狀態，除非一家企業有意根據本規章規避輔破產程序，一般都應由破產程序(主、輔破產程序)啟動的成員國法來決定。

在正文第13條中，《歐盟跨境破產規章(2015/848號)》基本繼承《歐盟跨境破產規章(1346/2000號)》第10條，但又進一步的細化(黑體部分為新增)：

第13條 雇傭合同

1.破產程序對雇傭合同和雇傭關系的效力，僅由適用于該雇傭合同的成員國法律管轄。

2.可能啟動輔破產程序的成員國法院，即便在該成員國無任何破產程序啟動，亦保留批準終止或修訂本條所指合同的管轄權。

上一段不適用于成員國法規定批準終止或修正本條所指合同的適格行政機構。

另外，《歐盟跨境破產規章(2015/848號)》有關規避輔破產程序的第36條，在列出十多種企業可以規避輔破產程序啟動權利時，亦特別針對雇用合同或者雇傭關系規定：“基于本條規定的目的，有義務遵照《第2008/94/EC號指令》保障雇員因雇傭合同或雇傭關系而產生的未付薪酬支付，且可啟動輔破產程序的成員國行政機構，如果國內法允許，即可被視為當地債權人。”

(二)跨境破產中的雇員欠薪支付機制

那么，現在的問題是：如果歐盟境內有企業的跨境破產時，哪個成員國的保障機構該承擔雇員欠薪支付責任？前文提及，按照歐盟現行法律框架，雇主破產時雇員權利保護主要是通過《第2008/94/EC號指令》。該指令序言第6條、第8條要求，成員國行政當局之間加強合作，同時賦予各成員國將由于保障機構介入引起的破產程序類型通知歐盟委員會和其他成員國的義務。在正文第9條中，該指令明確規定跨境破產中雇員權利保障的制度安排：原則上，雇員工作地或者慣常工作地的成員國法律，或者對適格保障機構適用的法律，享有管轄權：

1.如果在至少兩個國家的領土上從事經營活動的企業，處于第2(1)條中規定的破產狀態，則負責清償雇員的未清償債權的機構，應為雇員工作或者慣常工作地成員國的機構。

2.雇員權利的范圍，應當由對適格保障機構有管轄權的法律確定。

3.成員國應當采取必要的措施，確保在第1段提及的案件中，在確定本指令規定的雇主的破產狀態時已經考慮到第2(1)條提及的已經在另一個成員國要求啟動的破產程序中做出的決定。

為進一步實施上述條款，該指令第10條還要求成員國行政當局和保障機構之間應積極分享有關信息，尤其是行政當局，應向負責履行雇員未受清償債權的保障機構提供信息；歐洲委員會亦將對外公開相關行政機構和保障機構的聯系方式。按照前述《第2008/94/EC號指令》轉化及實施報告，2006至2008年間，全歐盟范圍共有239起跨境破產案涉及破產企業雇員權利保護，共有1 158名雇員從另一個成員國的保障機構獲益，支付款項總額為10 828 924歐元。在所有國家中，奧地利案件最多(59起)；瑞典的工人人數(總計259人)最多，因此付款總金額也排在第一(3 415 180歐元)。

四、歐盟企業因破產而轉讓或因破產而集體裁員時的雇員權利保護

歐盟涉及企業轉讓時雇員權利保護的指令為《第2001/23/EC號指令》，而涉及集體裁員雇員保護的指令為《第98/59/EC號指令》。這兩部指令最早并不牽涉破產情形。但在歷次修訂中，由于破產可能引發企業轉讓或集體裁員，這兩部指令逐漸加強了對因破產而轉讓或集體裁員時雇員權利的保護。

(一)企業因破產而轉讓時雇員權利保護

1.從《第77/187/EEC號指令》到《第2001/23/EC號指令》

1977年2月14日，歐共體理事會通過旨在保障企業整體或部分轉讓時雇員權利保護的《第77/187/EEC號指令》。該指令共4節、10條，一方面明顯加強企業整體或部分轉讓時對雇員權利的保障，另一方面也限制了雇員對于企業整體或部分轉讓時的阻撓，誠如馬克·杰弗里(Mark Jeffery)所言，該指令將確保雇員的反對不會對企業重組造成不良影響。[7]670-671該指令最初的文本，并未涉及破產。

1998年6月，歐盟理事會修訂該條例并通過《第98/50/EC號指令》。[9]365-373其中部分實質性修訂，對于破產情形尤為重要，比如某些復雜商業交易中涉及破產轉讓人做出的轉讓時，如何保障雇員按照該指令享有的權益。[9]365該指令序言第1條特別強調了企業破產引發轉讓時雇員的權利保護問題：鑒于前述《工人基本社會權利共同體憲章》的通過和歐共體內部市場的構建，歐共體內工人生活和工作條件大幅度改善，因此有關集體裁員或者破產程序中，雇員的知情權、參與權亦應有充分保障。另外，該指令還強調，為保障破產企業存續，成員國可以在不受破產影響的轉讓中，將相關工人納入破產欠薪保障基金的保護；序言第7條強調，在破產程序影響的轉讓中，成員國可以適當減損適用《第77/187/EEC號指令》的部分條款。在正文中，《第98/50/EC號指令》依據前述序言的精神，加入直接與破產企業轉讓相關的第4a條。另外，第5(1)條(關于轉讓、資不抵債和破產中的雇員代表)特別強調了企業因破產而轉讓時雇員的代表權問題。

2.《第2001/23/EC號指令》與破產企業轉讓時雇員權利保護

2001年3月，經過長達四年努力，歐盟立法機構終于通過《第2001/23/EC號指令》。較之《第98/50/EC號指令》9個月的修訂期限，這次修訂可謂曠日持久。[7]674該指令對破產轉讓人的轉讓做了新的規定，其中第5條(亦即《第98/50/EC號指令》第4a條)規定如下：

1.如果轉讓人涉及破產程序，或者任何類似的旨在清算轉讓人的資產，并受有權的公共機構(可能是公共機構授權的破產執業人員)的監督的破產程序，除非成員國另有規定，第3條和第4條不適用于企業、營業或者企業或者營業的一部分的任何轉讓。

2.如果第3條和第4條適用于已經啟動的與轉讓人有關的破產程序中發生的轉讓，(無論啟動該程序是否旨在清算轉讓人的資產)，并且該程序受有權的公共機構(可能是公共機構授權的破產執業人員)的監督，則成員國可以規定：

(a)如果按照該成員國的法律，該程序將會引發至少與《第80/987/EEC號指令》涵蓋的情形中所規定的同等程度的保護，那么，盡管有第3(1)條中的規定，轉讓人由于任何雇傭合同或者雇傭關系而發生的且在轉讓之前，或者啟動破產程序之前，應當支付的債務，不得轉讓給受讓人。

(b)只要當前的法律或者慣例允許，受讓人、轉讓人或者執行轉讓人職能的人作為一方，雇員的代表作為另一方，可以對雇傭條款和條件做出變更的約定，從而保障雇員的雇傭機會，保證該企業、營業或者企業或者營業的一部分繼續生存。

3. 如果該情形由適格的公共機構宣告并接受司法監督，且該條款已存在于1998年7月17日的國內法中，成員國可以將第20(b)段，適用于轉讓人在國內法所定義的嚴重經濟危機情形下發生的任何轉讓。

委員會應當在2003年7月17日前，提交關于該條款的效力的報告，并且應當向理事會提交任何適當的建議。

4.成員國應采取適當的措施，防止破產程序的濫用，以致雇員被剝奪本指令規定的權利。

這條規定明顯加大了對企業因破產而轉讓時雇員權利的保護力度，這在一定程度上當然會對其他利益相關方如轉讓人的利益造成影響。學者保羅·戴維斯(Paul Davies)就指出，該規定吸收了歐洲法院在破產公司的清算和其他處理方式之間做出區分的判例，值得肯定；但不管是通過清算還是其他方式，如果營業的關鍵部分被出售，這個規定本身首先關注的是轉讓人的最終命運，而非雇員和受讓人的地位。[9]367-368

前述《第2001/23/EC號指令》第5(2)條，向成員國提供了兩個選項：

選項一允許成員國選擇免除破產轉讓人的受讓人一項義務，即受讓人要在轉讓或者破產程序啟動之前，支付轉讓人由于雇傭合同或關系而發生的債務。戴維斯認為，轉讓人破產時拖欠雇員薪酬比較常見，如果沒有這一豁免，受讓人在轉讓完成前就要承擔相應債務的支付義務；而這一豁免，將激勵受讓人更為積極地參與到涉及破產程序的轉讓中來。[9]368職是之故，為確保雇員權利不受損，《第2001/23/EC號指令》要求成員國應當引入與《第80/987/EEC號指令》“至少等價”措施，即使《第80/987/EEC號指令》的保護水平之低眾所周知。[9]368

選項二允許雇主和雇員對雇傭條款和條件做出變更，從而保障雇員的雇傭機會，同時保證該企業或其部分能夠繼續生存。在戴維斯看來，這個選項原則上沒大問題，但因為涉及轉讓之前能否達成包括轉讓人、受讓人和雇員代表在內的“三方協議”，在實踐中也會面臨很大障礙。[9]369整體來說，上述兩個方案在理論上都可增加企業轉讓對轉讓人的價值，甚至激勵轉讓人進入破產程序，使得破產程序存在被濫用的風險；為了防止破產程序的濫用，該指令第5(4)條特別強調，成員國應當采取適當的措施，防止濫用破產程序剝奪該指令賦予雇員的權利。[9]370

(二)企業因破產而集體裁員時雇員權利保障機制

1.從《第75/129/EEC號指令》到《第98/59/EC號指令》

1975年2月，歐共體經過三年努力，通過規范集體裁員時雇員權利保障的《第75/129/EEC號指令》。該指令第1(2)(d)條明確將“由于司法判決導致營業機構終止活動而受到影響的工人”排除在適用之外。《工人基本社會權利共同體憲章》通過后，1992年6月24日歐盟立法機構在上述指令的基礎上，通過《第92/56/EEC號指令》。通過引用《工人基本社會權利共同體憲章》第7條，該指令序言第3條改變《第75/129/EEC號指令》的立場，使得該指令亦適用于由于司法裁定導致營業結構終止進而引發企業集體裁員的雇員。

2.《第98/59/EC號指令》與破產

1998年7月，歐洲理事會通過《第98/59/EC號指令》，進一步對集體裁員中的雇員權利做出規定。這次修訂基本上延續《第92/56/EC號指令》的立場，明確其對改善因破產引發集體裁員時對雇員相關權利保護。

五、歐洲經驗對我國解決雇員權利保障問題的啟示

與歐洲類似，在我國破產企業職工權利保護也是個極為敏感的問題。在過去三十年來，職工問題始終是左右或困擾中國破產法制訂和實施的核心問題之一。[10]92-117而在方興未艾的供給側結構性改革中，“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”政策實施的效果，也與《企業破產法》的實施尤其是企業破產程序中職工權益的保護密切相關。盡管2016年2月人力資源與社會保障部曾宣布籌資1 000億元，專門用于化解過剩產能過程中的職工安置，但作為臨時性措施，對破產程序中職工問題的制度化解決，依然是杯水車薪。我國目前并未設立全國性破產欠薪保障基金，對破產企業職工權益保護，基本還是通過2006年《企業破產法》中規定優先權模式來實現。部分地方嘗試設立的破產欠薪保障基金中，其運作也不盡一致。這當然是一種辦法。但這種傳統模式的缺陷顯而易見，很多企業進入破產企業時基本處于無產可破的境地；即便略有財產，滿足擔保債權之后，也不會剩下太多給職工。另外，受制于我國以《企業破產法》第5條為代表的簡陋的跨境破產法體系，我國在跨境破產方面作為有限；在這種情形下，跨境破產企業的雇員權利保障問題，又成為另外一個待解難題。

鑒于上述問題，歐盟對破產中雇員權益的保護機制對我國相關制度的建構至少具有如下啟示：

首先，通過破產欠薪保障機構來保障雇員權利，比傳統的優先權模式更為高效。傳統的優先權模式缺陷明顯，在保障破產企業雇員權利方面杯水車薪，對于破產企業職工往往遠水解不了近渴。歐盟相關指令實施經驗證明，破產欠薪保障機構能夠為破產企業的雇員權利提供更為完善的保護。

其次，指令模式能夠既確保中央層面的統一，亦能夠保障地方層面的靈活性。我們知道歐盟法律除條約外，既有規章(直接在成員國生效)又有指令(需要成員國轉化成國內法)，在破產企業的雇員權利保障方面，指令方式對于保障成員國的自主性、積極性，具有重要意義。如果我們把歐盟類比成中央，而各成員國類比成地方，通過“指令”的模式規范破產欠薪保障基金問題，既能夠確保“中央”層面最低限度的統一，又能夠盡最大限度考慮“地方”的實際和主動性，實現破產程序的良性運轉與雇員權利有效保護的和諧。基于此，在破產欠薪機制設計方面，中央層面的國家立法應在設定最低限度保障的同時，盡可能賦予地方一定的自主權。

最后，破產中的雇員權利保護問題，歸根結底屬于社會問題，通過勞動法機制、社會保障機制去規制比破產制度規制更有效率。破產制度的核心價值甚至唯一價值，是在企業陷入財務困境后，通過法定程序，在債權人間有序分配債務人財產。職工當然屬于債權人，但顯然不是破產法程序中最核心的債權人。在破產法中過分強調對勞動者的保護，固然能夠在道義上贏得大眾輿論的贊同，但這顯然超出了破產法的范疇；在破產法中給予破產企業職工一定的優先權保障固然沒錯，但這不是破產法的主要價值所在。我國《企業破產法》未來的改革中，在確保相應破產欠薪保障機制設立的前提下，可能還需要適度地遠離職工、親近債權人。

類似的經驗當然還可以歸納出很多。但不管是歐盟經驗，還是其他經驗，都明顯地揭示出破產欠薪機制的建設沒有捷徑可以走，這勢必將是一個長期的過程，同時也與地方經濟發展水平、法治化程度緊密相關。我們對這一任務的艱巨性應有清晰的認識，同時我們需要在歐盟經驗乃至其他國家和地區經驗的基礎上，結合中國甚至各省的具體情形，制訂出符合實際需求的破產中雇員權利保障體系。

綜上所述，歐盟在長達三十多年時間中積累破產企業雇員權利保障經驗，以歐盟層面最低限度的統一為底線，鼓勵各成員國能夠根據本國的經濟實力、福利政策和破產法，在最低限度的基礎上，對本國境內破產企業雇員權利保護做出個性化的安排。這種最低標準原則，封底不封頂，極大地保護了各成員國對于加強破產企業雇員權利保障的積極性和創造性，在紛繁復雜的歐盟成員國政治經濟差異中，找到了最大公約數。破產中的雇員權利保護問題，既是一個世界性問題，也是一個開放性問題。在中國完善破產企業雇員權利保護的過程中，筆者深信并期待歐盟經驗能夠提供有益的參照。

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〔責任編輯：馮勝利〕

2016-08-09

陳夏紅(1981-)，男，甘肅岷縣人，編輯，博士，從事破產法研究。

D922.291.92

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1000-8284(2016)11-0105-07