新型城鎮化背景下農民工住房保障研究

李　俊

(華東政法大學 社會發展學院，上海 201620)

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新型城鎮化背景下農民工住房保障研究

李俊

(華東政法大學 社會發展學院，上海 201620)

摘要：在抽樣調查的基礎上，由農民工住房保障現狀反思我國城市化，目前我國城鎮化的重心應放在大中小城市的協調發展上；由于大部分農民工承受能力有限，應盡可能為他們提供低廉的租住房，從而降低他們的住房支出，促進勞動力的再生產；要通盤考慮農民工的住房保障，除了強調政府責任，還應加強用人單位和非正式部門在農民工住房福利上的供給；我國城市化不應該以農民工放棄土地承包經營權為前提。以新型城鎮化為目標，我國農民工住房保障制度的完善可以從四個方面著手：加快城市群建設；同等對待城市住房的所有權與租住權，促進公共服務均等化；進一步發揮市場和非正式部門在農民工住房福利提供中的作用；暫時保留農民工的兩棲身份。

關鍵詞：新型城鎮化；農民工；住房保障

一、研究問題與文獻綜述

農民工的住房保障關系到農民工的生活質量與發展前景，以及城市化的良性發展。必須在廣泛深入的調查研究的基礎之上，了解農民工住房現狀及其影響因素，以新型城鎮化為目標，完善我國農民工住房保障制度。

自2000年以來，農民工住房保障問題逐漸凸顯，相關研究迅速展開。既往關于農民工住房權的研究主要有以下理論視角：第一，社會排斥與社會融入的理論視角。建立在戶籍制度之上的住房保障制度是阻礙農民工城市融入的制度性因素，是一種制度性排斥。如果說商品房只是通過高價格將低收入的進城農民工排斥在外，而我國政府提供的公房則是將所有不具有當地戶籍的進城農民工都排斥在外，無論他們的收入高低。從這點上看，我國政府提供的公房對進城農民工的排斥性甚至比商品房的排斥性更大。因此，必須摒棄制度性排斥，使公共服務均等化，幫助農民工盡快融入城市[1][2][3][4]。第二，福利多元主義的理論視角。我國農民工住房福利的獲得途徑單一，主要來源于用人單位供給。由于很多行業用人單位并不提供住房或給予住房補貼，農民工只能依賴市場供給。而大多數農民工收入較低，從市場中獲得的住房條件差，城中村、居住隔離等問題不可避免，負面影響顯著。因此，需要加強政府在住房福利提供中的責任，改革現有的住房保障體制，為農民工提供經濟適用房、限價房、公共租賃房和廉租房；與此同時，繼續發揮企業和非正式部門在福利提供中的作用[5]。第三，經濟增長的理論視角。住房狀況通過影響勞動力的再生產進而影響經濟增長。鄭思齊、曹洋使用北京市的微觀數據進行實證研究，結果表明，居住在“城中村”中移民的勞動力產出增長速度明顯低于普通住房社區中的移民，“城中村”中惡劣的居住環境不利于勞動力的人力資本和社會資本積累、信息獲取和機會獲得，從而對農民工勞動力產出水平的提高以及經濟增長帶來了明顯的負面影響[6]。第四，城市化的理論視角。“職業非農化—居所城市化—生活市民化”是農民工城市化的基本步驟，職業非農化已基本完成，今后重點應放在統一勞動力市場的建設和農民工勞動權益的保護上。目前農民工城市化的瓶頸在于居所城市化，無論是從住房的可獲得性還是從居住品質來看都還遠遠不能使農民工在城市安居。而且隨著社會經濟的階層分化和住宅市場化改革的推進，城市中開始呈現社會結構分層和城市空間調整相結合的特征，并進一步引出諸如空間剝奪、社區重構、階層隔離等問題。可見，住房對農民工的生存乃至城市發展具有重大意義[7]。第五，公民權利保護的理論視角。公民權利是一個體系，由各種權利構成，住房權只是其中之一。任焰、梁宏將農民工居住的住房來源分為兩種：資本主導與社會主導。資本主導即單位員工宿舍、工棚和工作場所，這類居住方式的主要特點是具有工作與生活一體化的特征，并且多為用人單位提供食宿。社會主導則包括出租屋、借住、不固定以及自購房居住。與社會主導相比，資本主導下的農民工的住房條件更差、勞動時間更長，工資卻無差別以及多種社會保險的參保率低。即農民工通過企業獲得住房福利，是以農民工的其他福利和勞動權益的損害為代價的。在農民工獲得住房福利的同時，其他福利待遇就相應減少了[5][8]。

綜觀以上理論視角，筆者認為社會排斥與社會融入和福利多元主義已經有了很多論述，而經濟增長、城市化與公民權利保護還需要更多深入的研究。而且，后三種理論視角是可以統合在一起的，城市化包括經濟增長和人口的城市空間布局，圍繞城市化探索農民工住房權的保障有著重要性和創新性。具體說來，本研究的問題有：我國農民工的住房現狀如何？其反映出的我國城市化的誤區有哪些？如何完善農民工住房保障制度以實現新型城鎮化？

二、由農民工住房保障現狀反思我國城市化

2013年7月初，華東政法大學與上海工程技術大學22名師生參與了上海市農民工住房現狀調查。本次調查依據《2012年全國農民工監測調查報告》進行配額抽樣，發放問卷600份，有效問卷583份，有效回收率為97.17%。相關變量的描述統計見表1。

表1　相關變量的描述統計

注:定類變量報告的是有效百分比，連續變量報告的是均值和標準差。

①2013年上海市月最低工資為1620元，2011年上海市月平均工資為4331元，基于此分為四類。

(一)我國城市化是否必須積極發展小城鎮

長期以來，我國城市化發展道路圍繞優先發展“大城市”還是走“小城鎮”道路而展開了持久的論爭。前者主要從“集聚效應”、“輻射效應”和“溢出效應”等規模經濟的角度提供論據；后者則主要從吸納農村剩余勞動力以及避免城市過大下的人口壓力和環境壓力等角度進行論證[9]。但從總體上說，我國城市化政策的主流側重于積極發展小城鎮。

數據分析表明，農民工更愿意在打工所在城市買房，有效百分比為36.44%，這可能是因為打工所在城市一般是大城市，都市文明比較發達，可以獲得更多的資源，包括就業機會、子女教育等，且因打工形成的社會關系網也對農民工的生存與發展有著重要價值。也有不少農民工選擇家鄉的城市(包括省會城市15.62%、地級市13.88%和縣級市17.14%)，總和有效百分比為46.64%。家鄉的縣級市與地級市一般是中小城市，房價相對較低，且離農民工戶籍所在的農村較近，地域文化的親和力非常高。而家鄉的省會城市都市文明通常比較發達，且具有地域文化上的親和力，農民工的城市認同度也較高。選擇家鄉鄉鎮的農民工，有效百分比僅為8.24%，這可能是因為目前中國除了經濟實力較強的少數鄉鎮以外，大多數鄉鎮缺乏都市文明，就業機會較少，對農民工沒有太多吸引力。因此，我國城市化應走大中小城市協調發展之路，而不是積極發展小城鎮。

將買房、建房的最佳地點作為因變量(共有6個類別，即打工所在城市、家鄉的省會城市、家鄉的地級市、家鄉的縣級市、家鄉的鄉鎮與家鄉的農村)，個人月收入、家庭年收入、受教育水平、性別、婚姻狀況與年齡作為自變量*個人月收入與家庭年收入都放進回歸模型，是因為買房、建房既可能是個人行為，也可能是家庭行為，因而要考慮兩種收入來源對買房、建房最佳地點的影響。，運用多分類logistic回歸分析，結果如下。

表2　決定農民工買房、建房最佳地點的多分類logistic回歸模型

注:表中報告的是非標準化回歸系數，括號中的數字是標準誤。

顯著性水平 * p<0.1， ** p<0.05, *** p<0.01(雙尾檢驗)。

回歸分析顯示，相對家鄉的農村來說，農民工更愿意在城市買房(家鄉的地級市除外)，而不愿意在家鄉的鄉鎮買房。第一，個人月收入的影響。個人月收入在4332元及以上的農民工相對于1620元及以下的農民工選擇在打工所在城市買房的可能性更大。其原因可能有兩個，一是個人月收入越高，越能夠承受打工所在城市高昂的房價；二是較高的收入很大程度上依賴打工所在城市的勞動力市場，在家鄉可能無法獲得同樣多的收入。第二，家庭年收入的影響。家庭年收入在3萬~9萬元(尤其是3萬~6萬元)的農民工相對于3萬元以下的農民工選擇在家鄉的省會城市和縣級市買房的可能性更大，而不是在家鄉的農村建房。其原因可能是家庭年收入的來源中包括在家鄉的城市打工所掙的收入，家境殷實還可能與家鄉人脈廣泛有著密切關聯，且家鄉的城市尤其縣級市的房價一般來說可以承受，因而家庭年收入不是非常高的農民工更傾向于在家鄉的省會城市與縣級市買房。家鄉的地級市不顯著可能是因為相對省會城市而言，都市文明不發達，而相對縣級市而言，房價較高。第三，性別的影響。男性相對女性選擇在家鄉的縣級市和打工所在城市買房的可能性更大，而不是在家鄉的農村建房，原因可能是男性更有長遠發展的眼光，希望通過在家鄉的縣級市和打工所在城市買房實現向上的社會流動，也可能是因為農村結婚婚房通常由男方提供，而目前農村大多數年輕人希望在城市(主要是縣級市)購買婚房，以享受都市文明，并為小孩教育創造良好條件。第四，婚姻狀況的影響。已婚相對于單身的農民工選擇在農村建房的可能性更大，而不是在城市或家鄉的鄉鎮買房。其原因可能是已婚的農民工通常比較戀家，在農村建房則能夠享受天倫之樂，一家人不再分離。綜上分析可見，雖然我國發展小城鎮是必要的，但由于現階段農民工在鄉鎮買房的意愿較低，所以，目前我國不應該積極發展小城鎮，而是要把重心放在大中小城市的協調發展上。

(二)我國城市化是否必須以住房的所有權為主要特征

中國人常說安居才能樂業，且安居一定是有自己的房子，即擁有住房的所有權。而近年來城市房價不斷飆升，農民工以住房所有權為目標的城市安居幾乎難以實現。有些農民工在城市買了房，但大多不是在打工所在城市，工作地點與房產地點相距甚遠，農民工的居住品質并沒有因獲得住房的所有權而有所改善，更糟糕的是，大多數農民工在買房后陷入經濟窘境。

數據分析表明，在143個已買房的農民工中，買房后覺得經濟非常緊張的農民工，有效百分比為31.47%，比較緊張的為39.16%，兩者合計為70.63%，還算寬裕的為22.38%，與買房前無太大差異的為6.99%。這說明買房給大多數農民工帶來了較大的經濟壓力，要么需要還銀行貸款和私人借款，要么所剩無幾，手頭拮據。在推進住房市場化和城市房價不斷上漲的過程中，不僅城市居民成了房奴，越來越多的農民工也成了房奴，我國以住房所有權為主要特征的城市化需要反思。實際上，很多發達國家是以租房滿足大多數公民的住房權，擁有住房所有權的只是少數人。租住也是城市化的一種形式，但房租必須控制在農民工的承受能力范圍之內，否則就會導致群租愈演愈烈，本地居民與農民工的居住品質同時下降，由此不利于城市化的良性發展。數據分析顯示，在583個農民工中，每月房租在1000元及以下的有效百分比為89.88%，說明大部分農民工承受能力非常有限，應盡可能為他們提供房租低廉的住房，從而降低農民工的住房支出，促進勞動力的再生產*勞動力再生產既包括現在一代勞動者體力和智力的不斷恢復、更新和增強, 又包括新一代勞動力的不斷教育、培訓和補充。。

(三)我國城市化是否僅是政府的責任

城鎮職工一般有用人單位提供的住房補貼，以用于租房或買房。有的用人單位不提供住房補貼，但會提供宿舍。按理說，除了自雇的農民工之外，大多數被雇傭的農民工都應該有住房補貼或住在用人單位提供的宿舍里，但實際情況并非如此。數據顯示，在579個農民工中，認為用人單位不提供宿舍的占40.07%；在576個農民工中，確信用人單位沒有住房補貼的占70.83%。用人單位是否有住房補貼，農民工可能并不十分清楚，但對于是否提供看得見的宿舍，農民工是十分了解的。訪談資料表明，沒有考慮農民工住房問題的用人單位，或者認為應該由市場來解決，或者認為自己沒有能力解決。但用人單位是農民工住房保障的責任方之一，如果不能提供宿舍，也應該給予住房補貼，減輕農民工在住房方面的經濟壓力。

將有無單位住房與有無單位住房補貼整合生成一個新變量——單位住房福利，分為三類：無住房無補貼(183人，有效百分比為35.40%)、無住房有補貼與有住房無補貼(共260人，有效百分比為50.29%)、有住房有補貼(74人，有效百分比為14.31%)。將房租作為因變量，單位住房福利作為主解釋變量，房間人數、個人月收入、行業、受教育水平、性別、婚姻狀況與年齡作為控制變量，運用多元線性回歸分析，結果如下。

表3　決定農民工房租的多元線性回歸模型

注:表中報告的是非標準化回歸系數，括號中的數字是標準誤。顯著性水平*p<0.1，**p<0.05, ***p<0.01(雙尾檢驗)。

數據顯示，總體上看農民工居住品質(包括房屋類型、房屋設施、周邊公共設施、治安狀況等)不高，每月房租的分布相對集中(每月房租在1000元及以下的農民工接近90%)。在這一前提下，我們進而分析決定農民工房租高低的影響因素。第一，房間人數的影響。在顯著性水平p<0.01的情況下，房間人數每增加一人，每月房租降低32.30元。這說明房租在很大程度上受房間人數的影響，人數越多，房租越低，由此可以解釋個人月收入不高的農民工為什么傾向于群租，因為能夠有效降低房租。第二，收入的影響。在顯著性水平p<0.05的情況下，個人月收入在8000元以上的農民工，其每月房租比1620元及以下的農民工高312元。原因是收入越高，越能夠承受較高的房租，且對居住品質的要求也更高。第三，行業的影響。建筑業的農民工相對于制造業的農民工每月房租低258.3元(顯著性水平p<0.01)，原因是建筑業的用人單位幾乎都會提供住房，一般是工地附近的簡易工棚(通常是6至8人一間)。交通運輸倉儲和郵政業的農民工相對于制造業的農民工每月房租高291元(顯著性水平p<0.01)，原因可能是這個行業的用人單位很少提供住房，而制造業相對較多。第四，婚姻狀況的影響。在顯著性水平p<0.1的情況下，已婚農民工相對于單身農民工的每月房租高105.6元，可能是因為已婚農民工拖家帶口，需要面積更大、設施完備的住房，由此需要支出更多的房租。

表3顯示，在每月房租的影響因素中，單位福利是缺席的，這說明單位福利對于農民工住房保障并沒有發揮明顯的作用。除單位福利之外，公共福利(目前主要是公租房)也是農民工住房保障的重要來源。但由于公租房政策剛推出不久*2010年9月上海市正式頒布《上海市發展公共租賃住房的實施意見》，標志著上海市公租房政策正式推行。《實施意見》總體要求中提出要“有效緩解本市青年職工、引進人才和來滬務工人員及其他常住人口的階段性居住困難”。，對農民工的宣傳力度不夠，大多數農民工并不了解這一政策。數據分析表明，在399個農民工中，比較了解的僅有5.26%，不太了解的有57.64%，完全不了解的有37.09%。不了解政策就無法申請，由此不能發揮公共福利的作用。

在公共福利尚未覆蓋農民工而單位福利作用不大的情況下，大多數農民工只能靠市場解決住房問題。在收入(無論是個人收入還是家庭收入)難以支付打工所在城市高昂房租的情況下，大多數農民工只能選擇群租。由此必然導致的結果是：其一，農民工居住品質較低；其二，群租點其他居民的居住品質較低；其三，城市化的質量低下。所以，我們必須站在更高的層次上通盤考慮農民工的住房保障，除了強調政府責任之外，還應加強用人單位和非正式部門在農民工住房福利上的供給。

(四)我國城市化是否必須以農民工放棄土地承包經營權為前提

數據分析顯示，對于“如果在城市買房能獲得城市戶籍，但是必須放棄家里的土地承包經營權，您是否愿意”這個問題，在455個農民工中，表示愿意的農民工有效百分比為32.53%，不愿意的為34.73%，還需考慮的為32.75%，比例基本差不多。其原因可能有三個：其一，取決于城市的類型。通常直轄市與省會城市的戶籍更有吸引力，因為在這類城市中農民工希望獲得的大多數資源(包括買房、子女入學、社會保障等)均與戶籍相掛鉤，而地級市與縣級市的同類資源對農民工來說并不具有很大的吸引力，相應地，以放棄土地承包經營權來獲得這類城市戶籍的意愿就沒有那么強烈。其二，取決于征地的可能性。如果農民工預期家里的土地未來可能會被征收，那么就不會放棄土地承包經營權，因為征地補償可能是一筆不小的收益。其三，取決于生育意愿。想多生孩子的農民工雖然可能愿意放棄土地承包經營權，但卻不愿意在城市買房以獲得城市戶籍，因為一旦擁有城市戶籍，農民工的生育行為就會受到計劃生育國策的嚴格限制。

三、以新型城鎮化為目標，完善我國農民工住房保障制度

黨的十八大報告指出：“新型城鎮化是我國現代化建設的歷史任務”，“積極穩妥推進新型城鎮化”。中國特色新型城鎮化道路的“特色”是以人為本，從偏重土地城鎮化向注重人的城鎮化轉變；核心目標是公平共享，注重解決農業轉移人口的身份轉變問題，使他們享受到基本均等化的公共服務，在義務教育、就業服務、社會保障、基本醫療、保障性住房等方面與城鎮人口同等待遇，并且在生活方式、精神文化等方面也使他們逐漸城鎮化，促進城鎮新老居民的社會融合[10]。結合此次問卷調查對我國城市化的反思，本研究認為，以新型城鎮化為目標，我國農民工住房保障制度的完善可以從以下四個方面著手。

(一)加快城市群建設

新型城鎮化要走出一條以城市群為帶動的多元城鎮化道路。世界城鎮化已經形成以中心城市輻射帶動周邊次級城市的特征，大城市、城市群在一個國家與地區中的作用趨于強化。中國同樣如此。以江蘇為例：2000—2012年，按照現行城市劃分規模標準，特大城市人口增長超過1000萬人，在全省新增城鎮人口中占比55%以上；大城市人口增長超過300萬人，新增城鎮人口占比為16%以上；中等城市、小城市與小城鎮吸納新增城市人口占比為28%左右。顯然，特大城市與大城市是吸納農村轉移人口的主體，是城鎮化的主要引擎[10]。數據分析也表明，如果有經濟能力，大多數農民工會選擇在城市(包括打工所在城市和家鄉的城市)買房，這些城市絕大多數是大城市，說明大城市對新增城鎮人口的吸納能力最強。但也必須看到，我國某些特大城市人口急劇膨脹，嚴重超過了資源承載能力*以北京為例，六普時常住人口總數為1961.2萬人，突破了《北京城市總體規劃(2004—2020年)》確定的到2020年常住人口總量控制在1800萬人的目標。如果將社會上散居未登記的流動人口估算在內，北京市實際承載的人口已突破2000萬人。。因此，加強中心城市的產業集聚與輻射效應和均衡公共資源布局、調整產業布局應當同時進行，引導特大城市、大城市瘦身、消腫，并拉動周邊的中小城市與小城鎮發展，提高后者對新增城鎮人口的吸納能力。可見，要實現我國城市化的良性發展，必須加快以大城市為龍頭的城市群建設，由此才能一方面提高城市對農民工的容納度，讓農民工真正變成城市居民，享受都市文明；另一方面避免農民工向大城市過度聚集，減輕大城市的負荷，防止城市病的產生。

(二)同等對待城市住房的所有權與租住權，促進公共服務均等化

數據分析表明，盡管大多數農民工希望擁有城市住房的所有權，但由于其經濟實力有限，買房的資金與還貸的壓力始終困擾著他們。因此，應同等對待城市住房的所有權與租住權，從公共服務均等化的角度保護農民工的住房權益。具體措施包括：首先，在國家對住房保障建設投入加大、基本解決城市低收入住房困難家庭的情況下，積極籌措資金，建設公共住宅，擴大經濟適用房與公租房的申請范圍，使農民工也能夠在城市購買或者租賃住房。其次，由于農民工的高流動性，農民工住房保障體制的進入和退出機制應該簡便靈活，故此需要簡化公租房的申請程序。再次，將農民工公寓的建設與管理納入公租房保障制度中來，明確各地已建、在建的農民工集體公寓的性質。最后，各地應當根據本地區的具體情況，對符合一定條件的農民工提供相應的租房補貼，保障農民工的住房權益。

(三)進一步發揮用人單位和非正式部門在農民工住房福利提供中的作用

根據福利多元主義，福利的提供者包括政府、市場與非正式部門。在農民工住房保障問題上，除了首先改變國家缺位的現狀之外，還應進一步發揮用人單位和非正式部門的作用。

在單位福利方面，當前必須完善現行土地政策，解決現時政策上的矛盾和沖突；同時，也要對用人單位建設農民工公寓提供土地、稅收等支持。要積極鼓勵用人單位建設集體性質的經濟適用房提供給有意向在城市定居的農民工，發揮用人單位的集資建房功能，這樣既能減輕政府負擔，又能夠改善農民工的住房條件。

除此之外，要繼續發揮我國優良的互幫互助傳統，由社區、親友、志愿者組織協同解決部分農民工的住房問題。特別對于那些流動性強的農民工，由非正式部門為其提供短期住房將是高效之舉。還要鼓勵非營利組織參與保障性住房建設，因為非營利組織是經濟適用房建設的理想主體。非營利性組織的目標通常比較細致和具體，靈活性和針對性強，在解決農民工的住房問題過程中能夠發揮突出作用，促進資源使用效率。

(四)暫時保留農民工的兩棲身份

由于我國農村戶籍人口比例較高，全部轉移到城市在短期內是不現實的。一是城市無法提供足夠的就業機會，二是公共設施與公共服務的供給也遠遠不能滿足需求。所以，暫時不能以在城市買房能獲得城市戶籍為條件，讓農民工放棄家鄉的土地承包經營權，而應是保證農民工無法在城市安居樂業的情況下還有回歸農村的可能。但從長期來看，應對農民落戶城鎮后的原有利益進行合理保護與分配，如農村宅基地使用權置換城鎮住房，土地承包地經營權置換社會保障或者土地股份合作社股權，集體資產所有權分配權置換社區股份合作社股權等。建立健全城鄉一體化的就業與社會保障體系，實現城鄉居民養老保險、醫療保險和最低生活保障覆蓋并軌*蘇州市已經成為全國首個“統籌城鄉社會保障典型示范區”，2011年7月1日起全市城鄉低保實現全面并軌，標準從每月每人500元提高到570元；2012年底實現城鄉居民養老保險、醫療保險全面并軌。。由此，才能一方面保證農民工的土地收益，而不是變相地剝奪；另一方面促進土地的規模經營，提高農業生產的效益。在農民合理分化為職業農民與城市居民之后，新型城鎮化才能夠真正實現。

需要說明的是，由于本次調查主要在上海市抽樣，因此研究結果并不能推論到全國，只能在一定程度上說明農民工住房保障所面臨的問題和我國城市化的誤區。期望相關部門以調查研究為依據，不斷完善相關法律政策，促進農民工住房權益的保障與新型城鎮化的實現。

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[責任編輯：張天景]

Study on the Migrant Workers’ Housing Security in the Context of New-type Urbanization

LI Jun

(Social Development School, East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620, China)

Abstract:Based on the sample, this paper reflects on China’s urbanization in terms of migrant workers’ housing security status, including whether we should develop small-towns actively; whether we should have house ownership as the main characteristic of urbanization; whether urbanization is just government’s responsibility; whether urbanization should have migrant workers abandon the management rights of the land as its precondition. Finally, it puts forward some suggestions about the perfection of housing security of migrant workers for the purpose of new-type urbanization.

Key words:new-type urbanization; migrant workers; housing security

中圖分類號：C91

文獻標識碼：A

文章編號：1002-6320(2016)01-0086-07

作者簡介：李俊(1974—)，女，湖北省武漢市人，社會學博士，副教授，碩士生導師，主要研究方向為當代中國社會發展。

收稿日期：2015-10-26