城鎮化進程中農村環境污染的整體性治理

苗敬臣，董楊柳

(河北經貿大學，河北 石家莊 050000)

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城鎮化進程中農村環境污染的整體性治理

苗敬臣，董楊柳

(河北經貿大學，河北 石家莊 050000)

隨著城鎮化進程的加快，農村環境污染治理成為一日顯重要的議題。本文基于整體性治理視角分析我國在城鎮化進程中農村環境污染治理的“碎片化”現狀存在著治理理念“碎片化”、治理機制“碎片化”等問題，以及農村環境治理的效果呈現出失效和碎片化等治理現象。進而提出農村環境污染治理的整體性治理策略。

農村環境污染；城鎮化；碎片化；整體性治理

1　引言

改革開放以來，我國城鎮化速度不斷加快，特別是進入21世紀，我國城鎮化率從2000年的36.22%躍升到2014年的54.77%，同時，環境問題也日益凸顯，許多農村地區的環境持續惡化，出現垃圾遍地，耕地遭受重金屬污染、飲用水污染等現象。根據《第一次全國土壤污染狀況調查公報》數據顯示，我國耕地土壤點位超標率達19.4%，約占現有耕地面積的1/5，主要污染物包括鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等。90%以上的城市垃圾未做回收處理直接堆放或掩埋在農村，2012年我國農村污水排放高達728.8億立方米，眾多鄉鎮企業的污水沒有經過任何處理直接排入河中，導致我國目前主要流域的IV類水質斷面高達64.2%[1]。這些數據觸目驚心，提示我們必須加緊采取措施，加快治理城鎮化進程中日益嚴重的農村環境污染問題。

2　農村環境污染“碎片化”治理下的困境

“碎片化”指的是？同功能及專業的機關間，由于缺乏協調而無法實現溝通與合作，導致各自為政的局面，無法有效處？共同面臨的難題，以至于政府機關在執行個別或整體政策目標時失敗[2]。我國農村環境污染目前也呈現出“碎片化”的特征，究其原因可從以下幾個方面分析。

2.1治理理念的“碎片化”

當前我國很多地方還存在著“重城鎮輕農村”的環境治理觀念，對農村環境污染治理的重視程度低，對農村環境污染的嚴重性認識不足，錯誤的認為農村地域寬闊、環境容量大、居住人口分散等“先天優勢”可以輕易將污染過濾。由于對農村環境承載力的錯誤評估，認為農村的環境承載能力無限大，為了保障城市的環境質量，將城市工業污染逐漸向農村轉移，城市污染重、能耗大的企業紛紛被遷到農村，其中有一些甚至是國家強制關停的化工企業。

2.2農村環境治理評估、監督的“碎片化”

我國農村環境治理缺乏有效的政策評估和監督機制，受我國當前發展階段的影響，長期以來我國在地方政府官員晉升機制實行的是以GDP為主導的激勵方式。這就不難理解，地方政府官員為了獲得晉升，加之缺少相應的監督機制，會盡一切可能甚至會掠奪式地開發本地資源，割裂經濟增長和環境保護的關系。而化石資源、礦產資源又都相對集中在農村地區，犧牲資源來發展高耗能、高污染的產業來推動經濟的飛速發展的代價是當地廣大農村地區的環境急劇惡化。只注重這種短期和本位利益，對本地區的長遠發展缺乏系統、科學、持續的監督，形成農村環境治理各自為政的局面。

2.3條塊合作困境及環境治理主體的“碎片化”

所謂“條”，是指垂直管理部門或業務系統的上下級領導關系，所謂“塊”，是指平行管理區域。當前有關環境保護標準不一，市級以上的地方政府針對本地的特點制定不同政策，導致政出多門，各自為政，缺乏統一協調支持。其中省環保廳、市、縣環保局作為職能部門其縱向關系側重于業務方面，也無暇顧及農村的環境治理，而省、市、縣黨委政府之間的業務則包含這個區域的方方面面。從橫向關系來看，在同一省內兩市環保局之間是平行的，名義上二者存在著業務相互指導關系，但實質上由于存在著人事權尤其是官員晉升等問題，條塊之間的對立難以消除，更談不上農村環境污染的整體治理，治理“碎片化”依然存在。從斜向關系來看，某市環保局和該市所轄某縣政府二者在職級上是平級，相互之間沒有任何隸屬關系，也少有直接的業務往來；面對共同日趨嚴重的農村環境污染治理問題，合作的基點很難找到[3]。

3　我國農村環境污染整體性治理的對策建議

3.1強化農村環境污染整體性治理認識

只有對農村環境污染問題及治理的認識能夠取得某種共識的時候，基于這種共識之上的政策行動才會有朝著共同的目標協調一致的可能。我國學者和政府目前針對我國城鎮化過程中農村環境污染態勢、成因、后果等基本能達成一定的共識，但仍存在部分關于問題認知以及怎樣治理的“碎片化”現象，如何架構適合中國國情的農村環境治理模式，學界尚未形成清晰、一致的認識[4]。在同一個區域中，由于大氣污染、水污染等環境問題具有跨域性和流動性，局部的環境污染問題往往起到“牽一發而動全身”的效果，因而在城鎮化過程中無論是城市還是農村二者都不能獨善其身，更不能錯誤的認為農村的環境污染問題和城市無關，對城市沒有影響。因此針對城鎮化進程中農村環境污染問題，要從未來長遠發展的角度，從整體性視角出發，對農村環境污染治理做出整體性戰略安排，并真正確立落實這些戰略的決心。

3.2農村環境污染監管力量的整合

對農村環境污染各環節進行監管，包括縱向上下級政府之間和橫向上下級部門之間，降低環境監管部門間關系的協調及合作監管成本，減少“多頭管理”產生的外部性和功能固化。首先，在中央與地方政府間建構相對具有彈性的、較為扁平化的組織結構，在監管功能上保持基本一致。其次，對同一監管機構或不同監管機構的農村環境污染監管功能進行整合，重新劃分或合并一些監管部門功能，改變“九龍治水”的監管格局。最后，公私部門之間的功能整合，在政府及各部門與第二部門或第三部門建立伙伴關系，由此組建一個網絡化的治理結構。

3.3農村環境污染監測信息整合

農村環境污染信息及時、透明的公布與傳播、環境污染信息在區域內的完全共享、環境預警第一時間啟動是實現區域內環境污染協同治理的基礎和前提[11]。綜合運用現代化的互聯網絡、數據整合技術、產業評估技術將本地對農村環境有潛在污染威脅的鄉鎮企業登記在冊，建立本區域環境污染的資料庫、網絡共享平臺、環境污染應急指揮中心為一體的農村環境污染防治網絡。區域內各地環保部門加強對農村的環境監測，在環境污染達到警戒值時，通過網絡、電視、報刊等信息工具做到第一時間公布環境污染信息；第一時間采取治理措施。協調實行環境污染防治、環境治理的統一規劃、聯合監測、信息共享和公開、聯合預警、聯合應急響應等具體措施。

3.4加強政府和社會間的力量整合

協調和整合是整體性治理的核心機制，農村環境治理的主體包括政府、鄉鎮企業、社會組織、私人部門，政府是農村環境整體性治理的執行者，決定著農村環境治理的目標、手段和體系等重要事項，政府在農村環境治理過程中要充分發揮其引導作用，而不是指揮和指導作用，改變過去只對鄉鎮企業審批、注冊和收稅，少監管甚至不監管的片面做法，保障監管體系無縫隙、無遺漏。加強對鄉鎮企業環保方面的審批和檢查，給予鄉鎮企業指導意見和建議。當前農村環境污染已經引起社會公眾的廣泛關注，社會公眾不僅是生態環境的消費者和服務對象，也是農村環境整體性治理的重要參與者和支持者，更是農村環境污染的直接受害者。拓寬社會公眾參與環境治理的渠道，提高公眾參與環境治理的積極性、主動性，同時優化社會資源配置，縮小各區域間的差距，促進區域協調發展。

3.5農村環境治理利益補償和財政轉移支付的整合

長期以來國家對于城市環境治理的補償額度要遠遠高于農村地區，政府在環境治理領域的財政轉移支付同樣是城市高于農村，在同等條件下農民個人、鄉鎮企業在農村環境整體性治理過程中付出的代價更大。

解決這一問題主要措施是構建以政府為主導的農村環境治理利益補償和財政轉移支付體系。在農村環境整體性治理過程中，可以由區域內臨近地方政府或污染源所在地地方政府之間共同出資進行農村環境設施的建設，也可以由中央和地方政府共同出資建立農村環境治理補償專項基金，用于補償為保護農村環境和農村環境治理而付出的代價個人和企業，做到不讓治污者吃虧、讓污染防控者受益。

3.6合理使用新聞媒體的“第四權力”

首先，發揮新聞媒體的正面作用，確保其獨立、客觀、公開、公正的監督地位。新聞媒體要加強農村環境污染治理重要性、必要性的宣傳，尤其是農村環境污染發生以后，新聞媒體要第一時間跟進，進行客觀真實的報道，讓廣大群眾了解事件的進程，理性對待環境污染的處理；其次，最大限度降低新聞媒體的消極作用，勇于承擔更多的社會責任，新聞媒體的“扒糞運動”固然吸引了公眾的關注，但也在一定程度上夸大了事實真相，造成不必要的社會不良影響。政府要制定相對應的制度來約束新聞媒體，使之對農村環境污染報道保持公正性、準確性和客觀性。新聞媒體不能僅僅將自己定位為信息發布機構，更應加強與政府機構協作，對農村環境污染進行常態化的跟蹤和關注。

[1]中國環境網http://www.ceneews.com.cn/sylm/jsxw/201404/t2014

[2]趙茜.論我國地方政府部門間關系的協調和整合—整體性治理理論視角[M].P17～19，2013.

[3]李元珍.政策網絡視角的府際聯動—基于重慶地票政策執行的案例分析[J]中國行政管理,2014(10).

[4]Perri6,D.2002.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave.

[5]韋艷，吳燕.整體性治理視角下中國性別失衡碎片化分析及路徑選擇[J].人口研究，2013(2).

苗敬臣(1991-)，男，漢族，河北唐山人，2014級碩士研究生，河北經貿大學公共管理學院行政管理專業，研究方向：地方政府治理。董楊柳(1993-)，女，漢族，河北邢臺人，2015級碩士研究生，河北經貿大學公共管理學院行政管理專業，研究方向：地方政府治理。

F323.22

A

1671-1602(2016)16-0050-02