東亞、東南亞國家養(yǎng)老金體系的比較研究

關(guān)鍵詞：福利制度；養(yǎng)老金體系；社會保障；東亞、東南亞國家

摘要：從不同層面使用“政策”“支柱”“體制/組織方法”“系統(tǒng)/制度”等框架研究老齡化趨勢下的東亞、東南亞典型國家和地區(qū)養(yǎng)老金體系的發(fā)展情況，發(fā)現(xiàn)東亞、東南亞典型國家和地區(qū)養(yǎng)老金體系具有社會保險類型、公積金類型、混合拼盤型三種類型，養(yǎng)老金體系的重要組成部分及其各自功能的耦合具有相似性，養(yǎng)老金系統(tǒng)的主要缺陷普遍為覆蓋率低、收益不足，而且東亞、東南亞國家養(yǎng)老金制度改革面臨著老齡化趨勢、全球化競爭加劇和勞動力市場變遷、城鎮(zhèn)化加速、宏觀經(jīng)濟形勢及資本市場的波動性影響等外部挑戰(zhàn)，因此只有維護財務穩(wěn)定、促進經(jīng)濟競爭、實現(xiàn)社會公平、提高運行效率，才能實現(xiàn)人民負擔得起、充足和可持續(xù)的養(yǎng)老金計劃。

中圖分類號：F279.129文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2016）03-0063-09

Comparative Study of National Pension System Reforms in

Eastern and Southeastern Asian Countries

LV Huangqin1，2a， ZHOU Weimin2b， Che Sihan3c

（1.Channel Management Department， Beibu Gulf Property Casualty Insuramce Co.，Ltd. Nanning 530028， China； 2a.International Institute of Gerontology； b.School of Economics Management； c.School of Public Administration， Southwest Jiaotong University， Chengdu 610031， China）

Key words： welfare system； pension funds system； social security； Eastern and southeastern Asian Countries

Abstract： This essay discusses the development of pension system in eastern and southwesten Asian countries on different layers and under the framework of “policy”， “pillar”， “regime”， and “system”. The authors find out that there are three types of pension systems in eastern and southwester Asian countries， i.e.， social security， accumulation fund and mixed assorted type. Based on historical institutionalism analysis paradigm， the authors present the important components of pension systems and their combinations and reveal crucial disadvantages inside pension systems such as low coverage and insufficient profits along with the mutual external challenges： aging， accelerating global competition， labor migration， growing urbanization and the effect of capital market volatility. In conclusion， the pension systems in eastern and southeastern Asian countries still demand a long term development to make them sustainable， sufficient and beneficial to citizens. Policy suggestions were also proposed for the reform of pension systems.

一、引言學術(shù)界有關(guān)世界養(yǎng)老金制度主要類型的劃分，尤其是對福利制度發(fā)源地歐洲各國的研究，已經(jīng)產(chǎn)生了諸多影響深遠的研究成果。其中包括EspingAndersen依據(jù)生產(chǎn)模式及政治民主觀點所創(chuàng)立的“福利資本主義社會”的三分法〔1〕，F(xiàn)errera依據(jù)社會風險分擔方式的差異所創(chuàng)立的“普惠——職業(yè)”的兩分法〔2〕，以及Bonoli、Marier所推崇的多維多層分類法〔3～4〕。

其中，EspingAndersen的三分法精辟地歸納了福利制度的若干重要特征：西南交通大學學報（社會科學版）第17卷第3期呂鍠芹東亞、東南亞國家養(yǎng)老金體系的比較研究以英國和愛爾蘭為代表的自由主義體制，其養(yǎng)老金制度既包括了帶有“安全網(wǎng)”意義的國家養(yǎng)老金，還倚重體現(xiàn)職業(yè)特點的、以自主選擇、市場運作為特點的私人養(yǎng)老金；以德國、意大利、法國、奧地利、荷蘭、西班牙為代表的保守—團結(jié)主義體制，其養(yǎng)老金制度主要依靠以就業(yè)和參保關(guān)聯(lián)的社會保險，同時輔以微薄的社會救助；而以丹麥、挪威、瑞典為代表的社會民主體制，其養(yǎng)老金制度則更強調(diào)以一般性稅收為基礎的社會普遍養(yǎng)老金。

Ferrera的二分法則在EspingAndersen三分法的基礎上，進一步細化了對上述國家福利制度的分野。比如：他明確地指出雖然英國也如同北歐諸國那樣提供普遍的養(yǎng)老金，但顯然英國更像是一種混合體制，它吸納了更多個人主義、市場主義的成分；同樣的，意大利和荷蘭雖然同德國一樣傾向于采用就業(yè)和參保關(guān)聯(lián)的社會保險，但也從一開始就允許甚至鼓勵其他形式的存在。

Bonoli、Marier則在OECD提出的“支柱”概念〔5〕的基礎上，明確區(qū)分了國家責任和個人責任，剝離了“國家管理和社會管理”這一對曾經(jīng)混用的概念，再結(jié)合對福利國家制度兩大起源（Bismarckian Beveridgean）的歷史考察，做出了對歐洲福利國家制度分野的新詮釋。

但是，以Gough為代表的學者則認為，亞洲諸國福利制度的特性從根本上有別于上述歐洲國家而獨樹一幟〔6〕，主要原因是這些國家的社會政策包括養(yǎng)老金政策，往往從屬于經(jīng)濟政策或者“社會經(jīng)濟政策”的范疇，其根本導向是加快貨幣資本流動性、提升人力資本、增進市場競爭，進而促進經(jīng)濟增長。研究認為，造成這一現(xiàn)象的原因來自以下幾個方面：（1）殖民經(jīng)歷對有關(guān)國家建制的早期有明顯影響。比如日本對韓國、中國臺灣地區(qū)的影響，英國對新加坡、香港和馬來西亞的影響。（2）經(jīng)濟增長中的“追趕期待”。不論是20世紀中后期崛起的“亞洲四小龍”，還是近年來發(fā)展迅速的其他“亞洲新興經(jīng)濟體”，無一例外地在發(fā)展模式中導入了“經(jīng)濟增長優(yōu)先”的取向，這成為“生產(chǎn)型福利國家”概念得以落地的根本因素。（3）亞洲國家中央政府在社會領(lǐng)域的調(diào)控能力普遍較弱。家族宗族以及儒家孝文化的傳統(tǒng)在亞洲根深蒂固，這使得中央政府有機會也有動力更多地依靠“家庭”“單位”“集體”這樣一些東方概念下的“社會組織”來解決養(yǎng)老籌資和老年服務問題，只是保證極低限度的再分配水平，而不像歐洲國家那樣更多地依賴國家對個人強有力的干預〔7～10〕。

因此，這些國家一方面被籠統(tǒng)地界定為“福利生產(chǎn)型”或者“發(fā)展型福利”國家和地區(qū)，另一方面卻又因其中央公積金制度、“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”的社會保險制度、普遍給付制度等極富特色而備受關(guān)注。

由于各國實際運行的福利制度復雜多變，相互之間又有很強的“學習特性”，理論分析上還雜糅“體制/組織方法”“制度/系統(tǒng)”“支柱”“政策”等多個層面的分析元素，這些都使得希望用單一維度進行精準抽象分類的想法變得非常困難〔11～14〕。

明白這一點，對后來者研究亞洲國家養(yǎng)老金等福利制度及其改革議題具有重要的啟發(fā)意義。我們認為，唯有從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，結(jié)合歷史發(fā)展脈絡〔7〕，重點考察制度內(nèi)各組成項目的功能搭配、功能演化，才能有力地解釋危機應對措施、政策變遷、制度改革和體制轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯，最終得出有關(guān)亞洲國家或者區(qū)域間養(yǎng)老金體系的通識結(jié)論。

半個世紀以來，以日本、韓國、新加坡、馬來西亞、中國、越南為代表的東亞、東南亞國家，經(jīng)濟增長成就顯著，其經(jīng)濟政策廣受世界各國關(guān)注〔15〕。然而，與經(jīng)濟發(fā)展并行的該地區(qū)獨特的社會保障改革實踐卻并未引起國際社會保障學界的足夠重視。基于此，本文將嘗試利用已有的關(guān)于福利體制比較研究的知識〔16〕，考察日本、韓國、新加坡、馬來西亞、中國和越南等六個東亞、東南亞國家自20世紀晚期以來應對經(jīng)濟危機的社會保障政策，一方面努力解釋這些國家作為一個整體在養(yǎng)老金制度改革議題上有別于西方工業(yè)化國家的若干特殊性，另一方面也關(guān)注這些國家之間的改革分歧與多樣化的政策選擇〔17～19〕。

二、分析框架與觀測維度根據(jù)Ku Finer所開創(chuàng)的分析框架，我們可以把社會福利納入三個層面分析：福利體制、福利制度和福利政策〔20〕。三者之間雖緊密聯(lián)系，但仍有本質(zhì)上的區(qū)分。

所謂體制，是指有關(guān)組織形式的制度，是管理機構(gòu)和管理規(guī)范的結(jié)合體或統(tǒng)一體。至于福利體制，是指國家和社會經(jīng)濟在長期互動過程中形成的，關(guān)于生產(chǎn)、初次分配和再分配的相對固定關(guān)系〔21〕。換言之，福利國家被視為一種特殊的政治經(jīng)濟關(guān)系的總和，其中涵蓋了其歷史發(fā)展因素的影響、國家制度安排的特征以及由此決定的國家角色和國家功能的定位、資本主義經(jīng)濟過程中商品化與非商品化二者之間的矛盾、社會科層化和社會整合等諸多因素〔22〕。可以認為，福利體制本身很難因為短時期或偶然的內(nèi)外部因素改變而發(fā)生變化。而福利制度意味著一種“體制格式”，每個單一的被推行的福利政策都在系統(tǒng)性的體現(xiàn)福利制度的基本原則。同時，福利制度是一種連貫一致的制度安排，不同的政治經(jīng)濟條件下，福利制度可以出現(xiàn)不同的類型。至于政策，是指國家以權(quán)威形式標準化地規(guī)定在一定的歷史時期內(nèi)應該達到的奮斗目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。

因此，制度變遷可以被看作是一種政策調(diào)整之后滿足體制改革最終目標的方法。當社會經(jīng)濟環(huán)境不斷改變時，相同福利制度國家做出的反應可以在第一時間被輕易觀察到；當面對經(jīng)濟危機時，國家社會保障領(lǐng)域會形成新的消費和儲蓄政策網(wǎng)絡。這些政策修訂將導致兩種不同的結(jié)果：一種情況是它可能會直接導致系統(tǒng)配置的重大改變，我們稱之為結(jié)構(gòu)性改革；另一種情況是，當涉及到制度層面時，這些改革則是體制演化的固定規(guī)律〔23～26〕。在本文的討論中，政策分析是切入口，系統(tǒng)分析是核心，制度層面分析是基礎〔27～28〕。

三、東亞、東南亞國家養(yǎng)老金體系的發(fā)展

（一）社會保險類型：日本和韓國

日本和韓國作為二戰(zhàn)后的新興發(fā)達國家，其經(jīng)濟制度均以產(chǎn)業(yè)立國，倚重出口，因此，均采取繳費型社會保險制度，通過五十余年的改革和發(fā)展，基本形成了覆蓋全民的、多層次多支柱的、穩(wěn)定的公共養(yǎng)老金制度〔29〕。韓國和日本均以收入關(guān)聯(lián)的社會養(yǎng)老保險為制度核心，以企業(yè)和職工共同繳費作為籌資來源〔30〕。

在韓國，養(yǎng)老金分為三個層次（見圖1）：第一層是所有企業(yè)職工及其配偶都必須參加的半積累制國民養(yǎng)老金方案，但特殊職業(yè)人群如公務員、教師和軍人等則享用特殊職業(yè)養(yǎng)老金，而65歲以上的低收入人群根據(jù)其家庭收入情況，每月能領(lǐng)取10萬韓元至20萬韓元的養(yǎng)老金補助（韓國基本年金法，2014年）；第二層是退休津貼、企業(yè)年金（包括DB計劃和DC計劃）以及個人退休養(yǎng)老金計劃（IRP）；第三層是個人退休養(yǎng)老金計劃（PPS），18歲以上公民可通過自愿購買由銀行、證券公司和保險公司等機構(gòu)提供的相應的養(yǎng)老金保險產(chǎn)品來加入該計劃，每月繳納約定的金額，最終養(yǎng)老金水平取決于市場利率和投資收益。

圖1韓國養(yǎng)老金制度在日本，養(yǎng)老金也分為三個層次（見圖2）：第一層是覆蓋全體公民的基礎養(yǎng)老金（BP），是與收入無關(guān)的額外所得，有助于完善老年收入保障機制；第二層包括員工養(yǎng)老保險（EPI）、國家養(yǎng)老基金（NPF）和互助養(yǎng)老金（MAP），其中員工養(yǎng)老保險覆蓋所有企業(yè)職工，個體經(jīng)營者和職工少于五人的企業(yè)則可自愿參加國家養(yǎng)老基金，互助養(yǎng)老金是公務員、教師這樣的特殊職工享有的；第三層則是由幾個單獨的計劃組成即退休援助（RA）、就業(yè)養(yǎng)老基金（EPF）、企業(yè)型DC/DB養(yǎng)老金以及稅收資格養(yǎng)老金（TQP）等，受惠人員包括企業(yè)職工的一部分〔31〕。

（二）公積金類型：新加坡和馬來西亞

新加坡、馬來西亞的養(yǎng)老金制度都建立于英國殖民時期，秉承了“自力更生”的基本概念。這兩個資源貧乏的國家已經(jīng)建立了以公積金為主體的單一型養(yǎng)老保障制度，其基本宗旨是為退休職工或提前非自愿脫離勞動力隊伍的職工設立一項強制性儲蓄計劃保護其收入來源，該計劃的資金主要來源于企業(yè)和職工。就養(yǎng)老金而言，兩國政府均采取監(jiān)督和管理措施，而不進行財政轉(zhuǎn)移支付。經(jīng)過半個世紀的改善之后，公積金退休計劃已經(jīng)發(fā)展成為一套有效的、有組織的且成熟的系統(tǒng)。

新加坡養(yǎng)老金制度的核心是中央公積金（CPF）制度（見圖3），它提供了大部分社會保障功能，社會風險分擔和再分配不再存在，個人完全依賴于供款基金積累的個人賬戶；圖3新加坡養(yǎng)老金制度養(yǎng)老金制度還包括政府養(yǎng)老金計劃（GPS），是公務員無需繳費且現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金計劃；同時還有針對武裝部隊人員的儲蓄和員工計劃（SES）。除此之外，還有補充退休計劃，即企業(yè)沒有參與、企業(yè)職工私人自愿參加且享受稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老金計劃。為了應對長壽風險，中央公積金的領(lǐng)取向“年金化”方向發(fā)展，新推出的終身入息計劃使得目前50歲及以下?lián)碛兄辽?萬元公積金最低存款的國民，能夠自動加入該計劃成為會員，并從80歲開始領(lǐng)取每月固定收入，直到終老。

與新加坡類似，馬來西亞的養(yǎng)老金制度沒有一個統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)，它針對不同的特定人群有不同的計劃（見圖4）。在馬來西亞，有一個針對公務員制定的由政府財政全額資助、受益者不用做任何貢獻、且有固定金額的固定福利養(yǎng)老金計劃。企業(yè)職工獲得養(yǎng)老保障的主要途徑是成為職工公積金（EPF）的成員，EPF是一個建立在固定繳款的基礎上、積累儲蓄在個人賬戶里的指令性計劃，該計劃為企業(yè)職工提供養(yǎng)老住房和醫(yī)療保障。另外，福利部門有責任減輕公民的貧困，每月為60歲以上、貧困潦倒、體弱多病又沒有近親者提供300元人民幣的養(yǎng)老補助。除此之外，武裝部隊基金（LTAT）是1972年8月由議會通過的對于所有現(xiàn)役軍事人員都是強制要求的DC計劃，同時它也可以作為所有軍事人員的自愿儲蓄計劃。

（三）混合拼盤型：中國和越南

中國作為擁有世界最多人口的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，自1993年開始進行養(yǎng)老金制度改革，并于4年后正式確立了全國企業(yè)統(tǒng)一的、社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險框架，之后，又用了16年的時間在全國建立起了一個多支柱、多層次的基本養(yǎng)老金制度，實現(xiàn)了從制度上覆蓋所有人群（而非每個人）的階段性改革目標〔32〕。當前，中國的第一層基本養(yǎng)老保險制度主要由三條線路組成：機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險是由統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶共同組成，統(tǒng)籌賬戶由職工所在企業(yè)繳納，個人賬戶則全部由職工個人承擔；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險則略微復雜，各地區(qū)實施標準略有不同，但都是由地方社保機構(gòu)統(tǒng)一管理，當?shù)鼐用癜锤鞯貥藴首栽竻⒈＃?015年11月中國養(yǎng)老金“并軌”后，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險將由單位和個人共同繳費，單位繳費比例和個人繳費比例與企業(yè)職工一致，全國養(yǎng)老金改革同步，繳納的比例統(tǒng)一。此外，中國還引入了第二層針對公務員、事業(yè)職工和企業(yè)職工的企業(yè)年金以及第三層個人儲蓄養(yǎng)老保險（見圖5）〔33～37〕。

圖5中國養(yǎng)老金制度

同為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家的越南，其社會保險制度由該國總理于1995年2月16日簽署頒布實施法令19/CP后設立，并于同年10月1日起生效。越南的社會保險制度由強制型和自愿型兩部分組成（見圖6），且都是基于固定收益的現(xiàn)收現(xiàn)付籌資制度。目前，強制型社會保險的貢獻率為24%，其中17%是由企業(yè)支付，另外7%則由職工個人支付。關(guān)于強制型社會保險基金的分配，3%為短期利益分配，1%分配給工傷和職業(yè)病保險，剩下的20%則分配給殘疾以及養(yǎng)老保險。自愿型養(yǎng)老保險制度于2008年實施，主要針對非正規(guī)就業(yè)的人群和農(nóng)民。然而與強制型養(yǎng)老保險制度相比，自愿型養(yǎng)老制度則沒有任何短期效益，不保證最低養(yǎng)老金，沒有提前退休的可能性。

圖6越南養(yǎng)老金制度

四、東亞、東南亞國家養(yǎng)老金制度改革的外部挑戰(zhàn)及其路徑和目標（一）外部挑戰(zhàn)

1.老齡趨勢

東亞、東南亞主要經(jīng)濟體將在21世紀上半葉逐漸邁向人口的全面老齡化。人口老齡化的加速使得有關(guān)國家，特別是那些實行現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度的國家面臨支付壓力，政府背負著沉重的彌補基本養(yǎng)老保險基金收支缺口的財政責任。在此背景下，提高在職勞動者的繳費或納稅水平、降低退休勞動者的養(yǎng)老金待遇水平、提高法定退休年齡、引入基金積累制繳費確定型養(yǎng)老金制度或者是非積累制繳費確定型養(yǎng)老金制度將成為這類國家的主流政策選擇〔38〕。

2.全球化競爭加劇和勞動力市場變遷

經(jīng)濟活動特別是產(chǎn)業(yè)的全球化意味著國際貿(mào)易競爭加劇和金融市場更加開放。歷史上發(fā)展中國家由于在世界貿(mào)易經(jīng)濟格局中處于劣勢地位，長期依賴以廉價勞動力為基礎的出口導向的制造業(yè)，因而它們比歐美發(fā)達國家更需要通過實施“競爭性節(jié)儉”的社會保障來提高本國商品和產(chǎn)業(yè)在國際市場的競爭力，并盡可能多地留住國際投資。目前，雖然他們的養(yǎng)老金等社會保障的資金來源也有面向資本利得的稅收，但其主體仍然是基于勞動就業(yè)等經(jīng)濟活動收入的課稅（或繳費）。這就使得養(yǎng)老金制度對勞動力市場非常敏感，且勞動力市場的變化給養(yǎng)老金制度帶來了進一步的挑戰(zhàn)。

3.城鎮(zhèn)化加速

亞洲開發(fā)銀行發(fā)布的《亞太地區(qū)關(guān)鍵指標2012》中特別章節(jié)“亞洲的綠色城市化”顯示，從1980年到2010年，亞洲城鎮(zhèn)人口增加了10億，超過世界所有其他地區(qū)新增城鎮(zhèn)人口的總數(shù)。其中中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展最快，在1949年到2010年的61年間，城鎮(zhèn)化率從10%提高到50%，而拉丁美洲及加勒比海地區(qū)實現(xiàn)相同水平的城鎮(zhèn)化用了210年，歐洲用了150年，北美用了105年。大規(guī)模的快速城鎮(zhèn)化將導致不平等程度逐步加深，城鄉(xiāng)發(fā)展差距持續(xù)擴大、城市貧民窟越來越多，這給城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的東亞、東南亞國家提出了嚴峻挑戰(zhàn)〔39〕。

4.宏觀經(jīng)濟形勢及資本市場的波動性

在國際金融危機、外部環(huán)境趨緊的影響下，東亞、東南亞國家宏觀經(jīng)濟運行的困難比預想的還要嚴重，經(jīng)濟短期減速甚至中長期下滑的風險已經(jīng)顯現(xiàn)，已經(jīng)出現(xiàn)了投資增速下降、經(jīng)濟增長出現(xiàn)放緩的跡象，同時，消費不景氣，對經(jīng)濟增長拉動減弱。以凱恩斯主義為代表的國家干預經(jīng)濟理論認為，社會保障是國家干預的重要實現(xiàn)形式和調(diào)節(jié)工具。在經(jīng)濟蕭條時期社會保障收入增加緩慢而支出增加迅速，在經(jīng)濟繁榮時期社會保障收入增加迅速而支出增加緩慢，這樣社會保障的收入和支出變化就會自發(fā)地作用于社會總需求，從而在宏觀上和周期上具有調(diào)節(jié)與緩和經(jīng)濟波動的作用，是政府干預經(jīng)濟、促進增長的重要環(huán)節(jié)，是化解和抵消經(jīng)濟波動風險的有力手段，是平衡社會利益關(guān)系的制度保證。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制中，沒有社會保障體系提供的調(diào)節(jié)穩(wěn)定作用，經(jīng)濟增長將難以為繼。

另一方面，金融和產(chǎn)品市場日益一體化給養(yǎng)老金制度帶來了其他壓力。更開放的金融市場，資本流動的增加，貿(mào)易模式的變化給政府帶來了要降低非工資勞動成本的壓力（比如社會繳費）。這種壓力在那些養(yǎng)老金是由捐款得到資助，較小程度上由一般稅收資助的通用系統(tǒng)提供的國家非常嚴重。

養(yǎng)老金制度的成熟度是另一個導致金融不穩(wěn)定的因素，這個不穩(wěn)定因素是指退休人口的共享資源是受益人和貢獻者的比例的函數(shù)（受益人和捐助者占總?cè)丝诘谋壤Ｈ绻@些比例依然增長，并且在未來將繼續(xù)增長，那么這個制度仍在成熟的過程中，而當這個比例不斷上升時，制度的潛在財務風險就會逐漸暴露出來。

（二）改革的路徑和目標

1.維護財務穩(wěn)定

如何維護和加強社會保障項目自身的財務穩(wěn)定是制度改革與發(fā)展本身的首要難題。正如我們所觀察到的那樣，在那些以俾斯麥式社會保險為核心制度的國家，財政約束和財政依賴正變得日益緊迫。

自1970年以來，也就是制度創(chuàng)立僅20余年之后，日本韓國出現(xiàn)過數(shù)次因為財政補貼養(yǎng)老金繳費過多而難以為繼的情況，迫使政府不得不著手降低養(yǎng)老金待遇和提高養(yǎng)老金繳費水平。中國政府近年來也加大了對養(yǎng)老金制度的投入，但仍捉襟見肘。

這些事實不僅引發(fā)了社會各界對制度選擇甚至福利體制的質(zhì)疑，也讓學術(shù)界和后進國家開始更多地關(guān)注以一般性稅收作為融資來源的普遍給付的社會養(yǎng)老金模式。進而，人們重新回到了一個長期爭論的問題：在老年經(jīng)濟保障的責任劃分中，政府和個人究竟應該如何分擔？如果政府負有更多責任，那么增加養(yǎng)老金系統(tǒng)資金流入則是必然之選。一個國家繳款型福利和非繳款型福利的搭配結(jié)構(gòu)，也直接影響到養(yǎng)老金制度的整體面貌，甚至是體制特征〔40〕。

2.促進經(jīng)濟競爭

亞洲數(shù)次經(jīng)濟危機的經(jīng)驗教訓表明，持續(xù)可靠的經(jīng)濟增長不僅僅源于充分杠桿化了的繁榮的虛擬金融經(jīng)濟，更源于產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展、勞動就業(yè)充分、崗位創(chuàng)造活躍、工資穩(wěn)定提升的健康的實體經(jīng)濟。而繳費型社會保險制度賴以穩(wěn)定運行的前提，恰恰是上述實體經(jīng)濟本身的穩(wěn)定。否則，在經(jīng)濟增長放緩、失業(yè)率高起、企業(yè)生產(chǎn)開工不足的情況下，強制性社會保險繳費作為企業(yè)勞動力成本的主要部分之一，不可避免地會對企業(yè)復蘇造成負面影響，進而打擊企業(yè)的雇傭能力和生產(chǎn)能力，最終有損經(jīng)濟增長。這一特性也可以解釋為何越來越多的東亞、東南亞國家在不確定性日益增加的宏觀經(jīng)濟形勢下，迅速從單一的繳費型向繳費型、普惠型和積累型混合的復合型制度轉(zhuǎn)變：引入普遍養(yǎng)老金鞏固減貧效果，降低第一支柱養(yǎng)老金的比重，提升第二支柱和第三支柱養(yǎng)老金的分量，倡導個人對養(yǎng)老責任的負擔，這些都可被視作提升經(jīng)濟整體競爭力的策略性考慮。

3.實現(xiàn)社會公平

社會公平是任何一個社會保護項目需審慎對待的核心原則。然而“養(yǎng)老金制度的公平/不公平”在各個國家卻有著千差萬別的含義和表現(xiàn)形式。不同國家由于權(quán)益不同而產(chǎn)生了不同的多元化問題，包括不同代際之間的公平，主要是處于改革前后不同年代的“新人”“中人”“老人”權(quán)利義務的平衡性問題；而代內(nèi)不同群體之間的公平，則涵蓋職業(yè)、性別、地域等方面的差異性問題。在日本、韓國，體現(xiàn)為工人和其他社會類別之間以及不同年齡群組之間的再分配不公平；在新加坡和馬來西亞，則是高收入人群和低收入人群之間缺乏再分配機制的不公平問題。針對這類問題，有關(guān)國家近年來整合原有的、碎片化的、分割的養(yǎng)老金制度，積極引入調(diào)劑金和養(yǎng)老金待遇指數(shù)化調(diào)整等機制，以提升社會公平性。

4.提高運行效率

養(yǎng)老金制度運行效率的提升，對于那些人口眾多、財力有限、地區(qū)發(fā)展不平衡、非正規(guī)就業(yè)廣泛存在的東亞、東南亞國家來說，通常是一個難題。當國家大刀闊斧地削減財政對公共養(yǎng)老保險的支持，甚至取消部分養(yǎng)老金福利項目的時候，制度本身的財務穩(wěn)定性的確是提高了，但卻使得越來越多的社會群體暴露在全球化競爭、宏觀經(jīng)濟波動、人口老齡化等社會風險之下〔41〕；但如果要下決心為全體國民提供體面的老年經(jīng)濟保障，就必須將拓展融資渠道、加大財政補貼、提高費/稅水平、改革稅收體系、盤活變現(xiàn)國有資產(chǎn)等納入一攬子改革計劃中做通盤考慮。同時，面對多樣化的勞動力市場，進城農(nóng)民工、非正式職工、家庭辦公工作者、兼職人員日益增加，政府還必須竭力提升養(yǎng)老金制度的彈性和可攜帶性，降低勞動力流動給制度帶來的管理成本。

五、結(jié)論現(xiàn)代國家或者文明制度的特征之一就是如何讓人們“體面地老去”，因為年老并退出勞動力隊伍，這是個人沒有辦法抵御的自然風險，需要國家有制度安排，但各個國家的解決方式卻大相徑庭。以往的研究雖提供了一些有意義的見解，但沒有一個能夠合理地解釋為什么同為生產(chǎn)型福利體制卻出現(xiàn)了機構(gòu)不一，以及為什么面對來自人口結(jié)構(gòu)變化和經(jīng)濟全球化這種社會經(jīng)濟挑戰(zhàn)時，這種分歧明顯擴大了。比如在中國，“全民退休金制度”曾在改革開放前（1949年到20世紀80年代）對公務員和國有企事業(yè)單位職工實施過，獲得過較多的社會支持和民眾支持。但到改革開放（20世紀80年代）以后，中國轉(zhuǎn)而以經(jīng)濟建設為中心，包括社會保障事業(yè)的發(fā)展在內(nèi)都變成經(jīng)濟發(fā)展的配套。當時的決策者把經(jīng)濟發(fā)展的一些原理或者一些規(guī)律套用到養(yǎng)老金等社會保障制度上，造成了很多問題。比如，中國的正式養(yǎng)老保險制度雖然基本實現(xiàn)了人群意義上的覆蓋，但仍有一半以上的公民個人并沒有被養(yǎng)老保險制度真正覆蓋。在中國只有少量的農(nóng)民參保，且他們可獲得的養(yǎng)老金水平很低。即使是被養(yǎng)老保險制度覆蓋的從業(yè)人員，其養(yǎng)老金的實際替代率也不足50%，而且不同群體的養(yǎng)老金待遇差距很大。經(jīng)過分析，本文認為這兩個問題的答案是因為福利政策/制度/體制下的生產(chǎn)制度系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)生變化。

從政策的角度看，為東亞、東南亞國家老年人提供養(yǎng)老保障有三個可能的政策選擇：（1）擴大正規(guī)社會保障覆蓋面；（2）推行互助形式的小范圍保險；（3）實施更激進的社會救助（社會養(yǎng)老金）。

其中，前兩個政策都要求參保人付費，是付費型的社會保障。第三個則是一個全面普遍性的政策設計，就是一個都不能少，人人都能被納入到公共養(yǎng)老金體系里面去。盡管付費型的社會保障有其優(yōu)點，但國際上的經(jīng)驗表明，在擴大農(nóng)村地區(qū)的覆蓋面和脫貧方面，它在發(fā)展中國家是不成功的，最貧困人口和低收入群體往往被排除在外，原因很簡單，因為他們沒有支付能力。因此，東亞、東南亞發(fā)展中國家希望貧困人口和低收入人群通過繳費型社會保障來獲得養(yǎng)老金，并實現(xiàn)全面覆蓋是非常困難的，如果為了擴大覆蓋面而強制要求低收入的居民付費，又會損害他們的基本權(quán)益。越來越多的國際組織和從事社會保障研究的學者認為，前兩種政策途徑對于生活在貧困線上下的高風險群體是不適用的，而社會養(yǎng)老金較為可行。

而從制度的角度看，東亞、東南亞國家的養(yǎng)老金制度由兩大類板塊組成：一類是以社會保險為核心，輔以較高的政府財政補貼，謂之“保障型”福利體制；另一類是以強制積累為核心，輔以有限的政府財政補貼，謂之“競爭型”福利體制。當然，如果算上近幾年在中國農(nóng)村等其他發(fā)展中國家出現(xiàn)的社會養(yǎng)老金，當前東亞、東南亞國家的養(yǎng)老金制度則應該為三種。第一類主要采取DB型的財務給付模式，待遇的確定通常與人口撫養(yǎng)比、工資水平、繳費年限等人口和就業(yè)制度緊密聯(lián)系，因而容易受到人口老齡化、勞動力市場波動、宏觀經(jīng)濟惡化等因素影響而造成收支不平衡的問題；第二類主要采取DC型的財務給付模式，待遇的確定取決于基金在勞動者生命周期內(nèi)的總繳存水平和總積累水平，因而其影響主要來自資本市場和投資業(yè)績的不確定性。當然再加上基礎養(yǎng)老金作為托底，又可以衍生出其他兩類制度形態(tài)：一是國民年金+職業(yè)制年金；二是國民年金+積累制年金。

當我們站在國家體制的角度來分析，邏輯將變得更加清晰。國家只有兩種選擇：要么從老百姓手上收取保險費并給予必要的補貼；要么采用收稅的方式，通過制度安排給老百姓提供保障。換句話說，就是政府是否應該靠公共財政來實現(xiàn)居民的養(yǎng)老經(jīng)濟保障？這種保障是否可行？對此，各方面爭論很大。

奉行自由主義觀點的人認為，從社會正規(guī)制度安排來看，人們的養(yǎng)老保障至少可以從社會養(yǎng)老保險、最低生活保障制度和商業(yè)養(yǎng)老保險三個渠道獲得。而對于當前廣泛存在于東亞、東南亞發(fā)展中國家覆蓋面不足、保障水平過低、籌資來源不穩(wěn)定等現(xiàn)象，他們認為由于制度設計的局限性和制度之間缺乏配套和銜接，才最終使弱勢群體游離于養(yǎng)老保障的制度之外而沒有得到體制上的保護。因此，他們呼吁構(gòu)筑弱勢群體的老年救助制度應為解決弱勢群體養(yǎng)老保障的選擇，而沒有必要人人都被同一個制度所覆蓋，造成效率低下。

而倡導國家干預觀點的人則認為，從制度安排上來看，一個全覆蓋的、全體百姓共擔風險的養(yǎng)老金體制是成本最低的，它的核心在于它是以國家信譽來構(gòu)建養(yǎng)老金體系。因為養(yǎng)老金問題實際上是一個跨越代際的資源轉(zhuǎn)移和再分配問題，它其實是一個信譽產(chǎn)品，就是你信則有，不信則會產(chǎn)生很多糾紛。國家提供養(yǎng)老金實際上是在以國家信譽做擔保，讓老百姓相信社保部門發(fā)放養(yǎng)老金不是敷衍，社保部門保管養(yǎng)老金是盡心的，社保部門運營養(yǎng)老金不是謀利的，這樣一來能夠顯著地降低交易成本。更重要的是，這種依靠國家信用、以稅收為基礎、保障基本水平的普遍養(yǎng)老金體制，由國家財政來牽頭，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度，把體系內(nèi)現(xiàn)有的各種保險、政府投入以及個人的支付整合起來綜合使用，會給國家參與區(qū)域和世界經(jīng)濟競爭留下更多的空間。

當前及未來相當長時期內(nèi)，本文所談及的東亞、東南亞國家的養(yǎng)老金制度都面臨嚴峻和緊迫的改革任務，都需要各國決策者審慎權(quán)衡、全面比較上述多種養(yǎng)老金改革方案，以實現(xiàn)總體改革和發(fā)展目標。

總體來看，盡管亞洲國家在福利制度和福利政策層面存在諸多差別，但其生產(chǎn)型福利體制的本質(zhì)并未改變。只要追趕式經(jīng)濟增長在長時期內(nèi)仍然是亞洲各國發(fā)展的首要任務，那么其養(yǎng)老金制度等社會保障制度相對其他經(jīng)濟制度而言，就還會具有明顯的依附性和配套性。因此，我們建議，分析亞洲國家養(yǎng)老金改革議題的基點不僅要落腳在政策層面，追蹤短期內(nèi)的政策調(diào)整，還要充分認識這種配套性和依附性，從中期的制度層面和長期的體制層面理解亞洲各國社會保障改革發(fā)展的內(nèi)在動力，進而實施行之有效的長期可持續(xù)的改革發(fā)展措施。

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（責任編輯：楊珊）