海域生態補償基本法律問題研究

關鍵詞：海域生態保護；海洋經濟；生態補償；生態保護；生態污染；生物多樣性；損害賠償

摘要：海域生態補償法律機制是利用法治手段調整利益相關者在開發、利用、修復海洋自然生態系統過程中形成社會關系的一種制度化機制。從制度化機制構成要素角度分析，海域生態補償法律關系具有主體多元化、內容復合性、客體特定化等特點，并且海域生態補償費的法律性質不屬于海域使用金，而是一種生態修復社會責任承擔方式。探討海域生態補償機制的基本法律問題，能為海域生態補償法治化機制提供理論鋪墊，并最終實現海洋生態經濟良性循環和可持續發展。

中圖分類號：D922.683文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2016）03-0136-06

Study of Basic Legal Issues on Marine EcoCompensation

CHEN Zhongyu

（Institute of Fujian School of Administration， Party School of Fujian CPC Provincial Committee of CPC， Fuzhou 350001， China）

Key words： marine ecological protection； marine economy； ecocompensation； ecoconservation； ecopollution； biodiversity； compensation

Abstract： The legal system of Marine EcoCompensation is a kind of institutionalizing mechanism which conforms to the principle of rule of law to coordinate the parties concerned when they form a kind of relationship in the process of exploiting and repairing marine natural ecosystem. According to the main factors of institutionalizing mechanism， the legal relationship of Marine EcoCompensation is characterized by diversification of subject， complex content and object specialization. Legally， marine ecological compensation fees are not part of marine fees. Instead， it is a kind of ecological restorationfulfillment of social responsibility. The paper discusses the abovementioned basic legal issues in the hope of forming a theoretical basis for the system of rule of law of Marine EcoCompensation and promoting the virtuous circle and sustainable development of Marine ecological economy.

海域生態補償是整個自然生態補償活動的有機組成部分，是特定主體在從事海洋資源開發利用活動中對海洋自然生態系統造成破壞，從而采取有效措施直接或間接推動海洋自然生態系統修復的活動。海域生態補償目標的實現不能單靠政策的推動或市場機制的自行調節，必須有一整套相應的法律保障機制。建立海域生態補償法律機制，既是推動海洋經濟發展的有效手段、實現海洋強國戰略的內在要求，也是實現海洋生態文明機制建設不可或缺的內容。

一、海域生態補償法律機制概念的界定（一）生態補償

關于生態補償的概念，學術界仍未達成一致共識。生態補償是自然科學、經濟學、生態學、公共管理學、哲學、法學等多門學科共同關注的話題，所以各學科均以其特有的研究視角來厘定生態補償的內涵和外延。生態補償起源于生態學理論，起初專指自然生態系統自我修復活動，隨著人類加大對自然生態系統的開發利用，生態補償更多地被界定為一種旨在推動人工修復自然生態系統的政策機制。自20世紀90年代以來，隨著我國經濟快速發展與生態保護之間矛盾日趨凸顯，以及國外生態系統服務價值理念的引入，我國學術界和政府均致力于生態補償制度的構建。一般認為，生態補償是指“對為環境福利而做出經濟犧牲的個體或組織予以一定的利益補償的制度”〔1〕。相對于生態污染損害賠償而言，生態補償是對人類的某種活動所產生的生態環境的正外部性所給予的補償。從本質上看，這一概念與國外的生態服務付費和生物多樣性補償的內涵有較大的相通性。生態服務付費強調對生態系統服務功能的經濟補償，生物多樣性補償重在對生物多樣性遭受破壞后的修復性補償。

西南交通大學學報（社會科學版）第17卷第3期陳忠禹海域生態補償基本法律問題研究目前學術界關于生態補償的內涵有廣義和狹義之分：廣義的生態補償包括環境污染損害賠償和自然生態系統服務功能的恢復；狹義的生態補償是指對由經濟快速發展給自然生態系統造成了損害或較大影響，對此進行評估、修復及綜合治理等行為。質言之，生態補償的內涵和外延均不同于環境污染損害賠償，它旨在為自然生態系統的恢復和保護提供內在的激勵機制和制度保障。綜合國內外研究成果，筆者認為，生態補償是為解決經濟發展過程中出現的自然生態系統失衡問題而提出的，根本目的是維護、改善或恢復自然生態系統的服務功能，是在自然生態系統自身具有的自我修復的基礎上嵌入人工輔助機制，以幫助自然生態系統實現服務功能的修復或復歸。

（二）海域生態補償

王淼、段志霞指出，“海洋生態補償是指海洋使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中，對海洋資源的所有權人或為海洋生態環境保護付出代價者支付相應的費用，其目的是支持與鼓勵保護海洋生態環境的行為，而不是一味地向海洋索取經濟利益。”〔2〕鄭苗壯等認為，“海洋生態補償是激勵海洋生態服務供給、提高海洋生態質量、推進海洋經濟向綠色經濟轉型的有效手段。”〔3〕一般而言，海域生態補償是指海洋生態環境受益者或保護者在合法利用海洋資源及其生態系統過程中，對海洋生態系統的監管者或海洋生態系統保護者給付相應費用或提供其他救濟措施，其宗旨是激勵海洋生態保護行為、實現海洋生態經濟良性循環和可持續發展。

（三）海域生態補償法律機制

生態問題是一個全社會綜合治理的問題，海域生態保護涉及方方面面的利益調整，需要依靠機制創新，綜合運用多元化機制實現海洋自然生態系統的修復和保護。其中，法律機制是海洋生態文明機制創新的重要舉措。海域生態補償法律機制是利用法治化手段調整利益相關者在開發、使用、保護海域生態環境之間關系的一種制度化機制。該機制圍繞“誰來補、補給誰、補多少、如何管”等核心內容設計海域生態補償法律關系；確立“誰開發誰保護、誰受益誰補償”法定原則；按照“誰保護誰受償”的原則，厘定海域生態補償的對象；確定科學合理并且現實可行的補償標準；綜合運用行政方式和市場機制，探索建立靈活多樣的補償方式；建立多元主體參與和良性互動的監管評估體系和動態調整機制。

二、確立海域生態補償法律機制的理論基礎（一）人與自然和諧共存的科學發展理念

人類與自然（包括海洋）的關系問題這一最古老的哲學命題，是生態補償理論中深層次的問題。正確處理人類與自然的關系，實現藍色經濟與海洋生態保護的協調發展，是生態經濟學理論中一個具有重要意義的課題，也是實現科學發展的重要理念。這一理念要求我們必須改變過去人類對自然的掠奪性開發或利用，掌握合理利用自然資源的限度，并實現從不可再生資源利用向可再生資源利用的轉變，提高人們的生態保護意識，改變不合理、不科學的生產方式和消費方式。以發展海洋經濟為例，一方面，人類在發展海洋經濟時，要切實保護好發展海洋經濟的生態基礎，不能以犧牲海洋生態環境為代價換取短期的經濟增長；另一方面，在保護好海洋生態系統的前提下，應當積極推動海洋生態經濟和海洋新興戰略產業的科學發展。良好的海洋生態環境是未來藍色經濟持續發展的根本基礎，修復海洋自然生態系統在一定程度上就是儲備和保護潛在生產力，這符合人類社會可持續發展本身的要求；反之，破壞海域生態環境也就是破壞生產力。推行海域生態補償的目的是在發展經濟中實現對海洋生態系統的修復和保護，最終實現人類與海洋和諧共存的科學發展理念。

（二）公共物品理論

“公共物品（public goods）是與私人物品相反的、不具備明確的產權特征，形體上難以分割和分離，消費是不具備競爭性或排他性的物品（如大氣質量、海洋）。”〔4〕公共物品具有兩個基本特征：消費的無競爭性和消費的無排他性（不能阻止任何人免費享受該公共物品）。公共物品的非競爭性和非排他性特征使它在利用過程中容易產生兩個問題：“公地的悲劇”和“搭便車”問題。“公地的悲劇”是界定不清的模糊產權引起的最嚴重的激勵問題，其產生首先是觀念上的問題。長期以來，人們認為自然資源并非勞動產物而是大自然的慷慨賜予，因而沒有價值。這種觀念使得自然資源的稀缺性未能在價格中得以體現，結果必然是對自然資源超強度、破壞性、掠奪性的開發，最終導致生態環境破壞。“搭便車”問題最早是休謨在1740年提出的，他認為在經濟社會，如果有公共物品存在，免費搭便車者就會出現；如果所有社會成員都成為免費搭便車者，最終結果是誰也享受不到公共物品效能。

海域資源所有權法律上屬于國家所有，它所提供的生態系統服務功能是整個社會共同享用的。它的公共物品屬性決定了其面臨著過度利用、供給不足和資源枯竭的潛在危機。建立海域生態補償法律機制，將過去被忽視的海域生態環境保護成本凸顯出來，有助于推動涉海企業增強生態保護意識，改進生產技術，提高海域資源利用效益，從源頭上減少對海洋生態系統的破壞性開發，著力推動海洋開發方式向循環利用型轉變，維護海洋自然再生產能力。公共物品理論可以為推行海域生態補償確定相應的法律關系、權利義務關系及其客體等內容提供理論支撐。

（三）外部性和外部效應理論

“外部性是指對他人產生有利的或不利的影響，但不需要他人對此支付報酬或進行補償的活動。”〔3〕外部性又分為正外部性與負外部性，正外部性如被放在網絡上的免費軟件，由于沒有受到法律保護的限制，任何人都可以直接下載使用，并且一個人的使用不并排除其他人的使用；負外部性如企業排放的污水之于下游的居民、汽車排放的尾氣之于過路的行人、對自然資源的掠奪性開采和對生態環境的嚴重破壞等。前者是一方的經濟活動使得另一方或他方獲益，但另一方或他方不需要支付報酬或對價；后者是一方的經濟活動使另一方或他方的利益受損，但不需要支付相應補償費。外部性中的非市場性這種影響并沒有通過市場價格機制反映出來。經濟活動對環境和生態的影響具有外部性，特別是環境污染會造成外部不經濟，這是公認的事實。所謂的外部效應是指某項經濟活動對第三方的經濟影響，這種經濟影響未在價格中得以反映的經濟成本或效益。

海域生態系統提供的服務或資源就具有典型公共物品屬性，導致人們在開發利用海域資源過程中必然產生外部性問題。在現實生活中，沿海化工類等污染嚴重行業的廠家生產過程中排放的廢水、廢氣等污染物直接排入海洋，無疑給附近沿海居民或企業造成損害，但是污染物的排放者卻并不需要給受害者以應有的補償或賠償。反過來講，某特定海域的政府和企業投入大量人力、物力和財力治理海域環境污染問題、采取限制沿海污染行業發展的政策措施，使得該區域經濟發展受限和附近海域居民和企業受益，但是受益地區政府和企業并不需要為此支付相應的補償。這種外部性問題的存在，無疑會使海域生態保護這一公共物品供給嚴重不足。海域生態補償法律機制的建立即旨在實現海洋經濟發展過程中外部性問題的內部化，保障藍色經濟可持續發展和海洋生態環境保護的良性對接。

（四）環境善治理論

“環境善治是各種公共或私人機構與個人采取聯合行動來管理環境公共事務的方式，是以協調、信任、合作和互惠關系為基礎的促進生態文明的動態過程。”〔5〕環境善治旨在通過一整套協同機制，調動一切積極因素，營造以政府為主導、多元治理主體共同參與、共同促進整體生態福祉提升的生態治理模式。環境善治的價值導向是促進整體生態福祉的提升。環境善治有別于傳統的政府管控型治理模式，它能夠推動和促成各類環境治理主體之間的良性互動，實現協同治理。較之以往的治理模式，環境善治可以聚合政府權威、市場機制、公共利益以及社會自治組織力量。

與其他自然資源相比，海域生態具有流動性、立體性和復雜性特點。海域生態補償的主體和對象多是跨行政區的（如跨省、跨市、跨縣），涉及的主體相互之間有時還存在行政隸屬關系，而大多情況下并不存在行政隸屬關系。從產生機制來看，生態補償多數是在補償方與受償方自愿協商的基礎上形成的，在補償標準確定、補償方式選擇、補償協議簽訂等方面均具有自愿自主協商的特征。總體而言，要實現海洋生態文明建設領域的善治，就必須構建起健全的生態補償法律機制，運用法治方式充分調動各類環境治理主體的積極性，共同參與到海域生態治理實踐當中，最終達致海洋生態福祉的回歸和提升。

三、海域生態補償法律關系的基本特征和要素海域生態補償法律關系，是指為實現海洋自然生態系統修復目的，特定主體依據相關法律法規規定在開展海域生態補償活動中形成的權利義務關系。

（一）海域生態補償法律關系的基本特征

為實現海洋生態利益及其經濟發展成果在保護者、破壞者、受益者和受害者之間的公平分配，應發揮法治在海洋生態文明建設中的應有作用。這種作用的發揮很大程度上需要我們充分認識和利用好海域生態補償法律關系的基本特征。

1.海域生態補償法律關系主體之間的利益依存度高

海域生態補償主要在生態利益關聯性十分密切的海域之間展開，即補償方與受償方之間的生態利益關系相互依存。對于受益主體難以確定的生態補償，往往由中央政府（上級政府）通過縱向海域生態補償的方式予以提升生態福祉，比如國家逐步在海洋生態保護中推行財政轉移制度等。在其他大多數情況下，生態利益關系明確的不同海域可通過橫向海域生態補償予以解決。橫向海域生態補償是建立在補償主體和受償主體自愿協商基礎之上，在補償中的保護成本評估核算、補償方式、補償協議內容確定等方面都具有較大的協商空間。

2.海域生態補償法律關系復合性的特點突出

海域生態補償法律關系的設立旨在修復和保護海洋自然生態系統、推動海洋生態系統與海洋經濟系統之間的良性對接。海洋生態系統與海洋經濟系統相互融合、相互影響，并在人類社會逐步發展中形成海洋生態經濟系統。事實上，海洋經濟生態系統不是海洋生態系統與海洋經濟系統的簡單混合或疊加，而是人類經濟活動與生態環境相互融合所產生的客觀實體。海域生態補償法律關系不僅需要調整國家、政府、企業、自然人之間的權利義務關系，而且需要調整人類經濟行為與海洋生態保護之間的法律關系。

3.海域生態補償主體與受償主體之間的權責利對等特征明顯

除了國家財政直接補助的縱向補償外，多數海域生態補償的補償方和受償方之間往往會對各自的權責利進行明確的約定，最終形成對等的權責利法律關系。補償方往往會要求受償方供給更好或更多的海域生態服務，并分擔由此而增加的額外成本，在滿足雙方約定的情況下，及時足額地向受償方支付相應的海域生態補償費用。受償方為了提高海域生態服務供給能力，會對轄區海域生態實施嚴格保護制度，同時對沿海排污企業進行更有效的治理，這些保護活動無疑會額外增加受償方的生態保護和環境治理成本，并會由此喪失一些重要經濟發展機會，需要通過海域生態補償方式彌補上述損失。

（二）海域生態補償法律關系的主體

海域生態法律關系的主體，是指在海域生態補償活動中依法享有權利和承擔義務的參加者。

1.國家是海域生態補償法律關系的多元化主體

國家作為特定范圍海域生態資源的所有者和監管者，既是海域生態補償的補償主體又是海域生態補償的受償主體。所謂的“國家補償是指國家（中央政府或國家機構）承諾的對生態建設給予的財政撥款和補貼、政策優惠、技術輸入、勞動力職業培訓、提供教育和就業等多種方式的補償”〔6〕。國家理應成為海域生態補償重要的補償主體。反過來講，在其他海域生態補償主體向國家交納生態補償費時，國家無疑是海域生態補償的受償主體。與此同時，國家還是海域生態補償的監管主體。

2.地方政府是海域生態補償法律關系的重要主體

地方政府是地方權力機構的執行機關，地方政府通過行使行政管理權，實施國家海域生態保護法律法規，執行海域生態保護以及海洋資源保護管理職能。地方政府參與海域生態補償活動，主要是以行政監管者的身份出現，行使法律法規賦予的監督管理權力，并履行海域生態補償義務。地方政府作為海域資源所有權的代理人和管理者，是非常重要的海域生態補償利益相關者。這種利益相關者主要分為以下兩種情況：一方面，作為海域生態受益區，地方政府應按照法律法規規定代表受益區進行生態補償；另一方面，作為海域生態服務提供區，地方政府應按照法律法規規定代表提供區政府接受補償。

3.涉海企業和自然人是海域生態補償活動的直接參與者

在框定海域生態補償直接參與者范圍時，應全面分析特定海域開發活動和準確評估海域生態系統變化的情況。涉海企業和自然人主要通過開發利用海域生態環境和海洋資源向海洋排放各種污染物質或通過科技手段減少排污改善海域生態環境，由此成為海域生態補償法律關系的主體。其實，并不是所有的涉海企業生產行為都伴隨著對生態的破壞，相反地，有些企業的生命及利潤就寄托在良好的生態環境中。

4.環保公益性社會組織是海域生態補償法律關系不可或缺的主體

在海域生態保護活動中，環保公益性社會組織等社會團體曾經發揮過并繼續發揮著不可替代的作用。聯合國也倡導社會團體尤其是非政府組織（NGO）應在海域生態保護領域中發揮作用。環保公益性社會組織參與海域生態補償屬于社會補償的范圍。這種補償類型屬于非直接利益相關者承擔的社會責任，且應納入社會道德倡導范疇。

（三）海域生態補償法律關系的內容

海域生態補償法律關系的內容主要包括海域生態補償權利和海域生態補償義務。所謂海域生態補償權利，是海域生態法律關系主體依法享有的受到補償的權益，具體表現為可以獲得生態福祉的權益，或者要求他人作出補償或不得提供不符合要求的生態服務。所謂海域生態補償義務，是指海域生態補償法律關系主體所受的法律約束或承擔的責任，表現為海域生態補償義務主體必須采取措施提升海域生態福祉或不得作出損害海洋生態環境的行為。海域生態補償權利與義務是相互融通、相同依存的，特定主體履行海域生態義務的目的也是為了更好地享有一定的生態權利。同時，權利與義務應該是平衡的，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。

（四）海域生態補償法律關系的客體

海域生態補償法律關系的客體是指海域生態補償主體之間發生權利義務所指向的對象〔7〕，主要包括海域生態系統、海域生態補償行為及其他權益。

1.海域自然生態系統是海域生態補償法律關系的首要客體

海域自然生態系統是指在一定海洋時空范圍內，由海洋生物因素與海洋環境因素相互作用、相互影響所構成的綜合體，或者占據一定空間的海洋生態客觀存在的實體，是海洋生命系統與環境系統在特定空間的組合。在一定程度上講，海域生態補償法律關系主要是圍繞人類活動與海域生態系統之間的關系來展開的。

2.海域生態補償行為是海域生態補償法律關系的重要客體

海域生態補償行為是指海域生態補償主體依法應當從事保護海洋生態環境的行為或依法被禁止從事破壞、損害海洋生態的行為。每個國家都需要通過創設法律關系的方式，激勵各類主體積極從事保護海域生態的行為或嚴格禁止破壞海洋環境的行為。從行為類型角度來看，海域生態補償行為主要分為海洋生態修復、經濟補償和資源補償三種類型。

3.其他生態權益

可持續發展權益、環境權等其他權益，也是海域生態補償法律關系客體的有機組成部分。建立健全海域生態補償法律制度的根本宗旨，是協調人們發展經濟與海域生態保護之間的關系。在海域生態補償法律關系中，可持續發展權益等其他權益是海域生態法律關系客體的最新發展。

四、海域生態補償費的法律性質及其與海域使用金之間的關系（一）海域生態補償費的法律性質

目前，海域生態補償費主要來自政府財政轉移支付，但是在實踐當中容易混淆海域生態補償費、海洋環境損害賠償費、海域使用金之間的關系。至于海域生態補償費的法律性質，學術界和實務中也是眾說紛紜、莫衷一是。筆者認為，海域生態補償費與海洋環境損害賠償費具有不同的內涵和外延。

1.海域生態補償費與海洋環境損害賠償費的區別

從法學的角度來看，海域生態補償是有別于海洋環境損害賠償的另一項制度安排。海域生態補償費是特定主體在合法開發、利用海域過程中給海洋生態系統造成減損或影響的情況下而承擔的法律責任；而海域環境損害賠償費是特定主體因違法行為造成生態破壞后果所應承擔的法律責任。質言之，海域生態補償費意味著海域自然生態利用行為的“合法性”，而海域生態損害賠償費意味影響海域生態系統行為的“違法性”。

2.海域生態補償費不屬于行政事業性收費范疇

征收海域生態補償費的目的主要包括以下兩個方面：一方面應當激勵市場主體積極進行海洋生態資本投入、提升海洋生態福祉；另一方面則應當從資金上保證修復海域生態環境的成本落到實處。從這個意義上講，海域生態補償費應是苛以在海域開發、利用及保護過程的特定主體維護海域生態環境的一種社會責任和經濟負擔。所以，若將海域生態補償費性質定位為行政事業性收費，在理論上難以自圓其說。并且，在國家大力推進行政審批制度改革、清理亂收費的政策背景下，繼續將海域生態補償費納入行政事業性收費，容易被誤以為是“亂收費”，進而阻礙海域生態環境保護工作的開展。

綜上，海域生態補償費應界定為以有效保護和提升海洋生態福祉為目的，以政府財政轉移支付為主導，以市場運作為原則，以經濟手段和法律機制為主要調節方式，對為恢復和維持海域生態環境服務功能而犧牲發展機會的，或者因為特定海域被開發利用而利益受損的個人、單位及地區進行經濟補償中的現金給付。

（二）海域生態補償費與海域使用金之間的關系

海域生態補償費是對海域自然生態系統修復的補償，是解決海洋經濟發展過程中的生態正外部性內部化問題的有效措施，也是特定主體在合法開發、利用海洋資源過程中應擔當的社會化責任。“海域使用金是國家作為海域自然資源的所有者出讓海域使用權應當獲得的收益，是資源性國有資產收入。從經濟性質看，海域使用金屬于資源租金，是國家在海域一級市場上海域使用權轉讓的收益；從法律性質看，海域使用金屬于權利金的范疇。”〔8〕總而言之，兩者的區別在于，前者是一種生態社會責任的承擔，而后者是國家海域自然資源使用權轉讓的一種資源性收益。

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〔8〕鄭苗壯，等.海域管理中的經濟手段及其問題〔J〕.生態經濟，2013，（1）：73.

（責任編輯：葉光雄）