“兩法銜接”之功能與價值分析

關鍵詞：兩法銜接；行政執法；刑事司法；法律監督；移送監督；檢察監督；權力制約；法治中國

摘要：“兩法銜接”的本質在于對我國憲法視野下的政治體制架構及其主導下的權力分配、運作機制做進一步權力劃界、理順和深層次調整，對我國現行權力運作實踐、政治體制改革和司法體制改革都將產生重大而深遠的影響。建立和完善“兩法銜接”在當下深入推進開展的法治中國建設中具有非常重要的價值：它為從根本上解決行政執法領域“有案不移、以罰代刑”這一執法頑癥，有效銜接行政執法與刑事司法追訴提供“治本”方案；它具有對權力運作機制中的行政執法權和刑事司法權的雙向規制作用，有助于準確厘清和合理確立打擊違法行為向犯罪行為過渡、升格的“數量”與“質量”，從而實現承載相異使命和追求不同目的的部門法之間兼顧社會保護機能與人權保障機能、維護社會秩序與促進經濟社會發展的協調、統一；它符合人類社會認識事物的客觀規律，有利于釋放行政執法與刑事司法各自的優勢和長處，提高執法效率，發揮“行刑合力”，從而實現追求形式合理的效率與實質合理的公平正義之雙重價值目標；它契合當下深入推進開展的司法體制、政治體制、權力運行機制改革要求，順應權力分立、制衡的權力運作理念，符合法治中國建設的國家法治戰略目標。因此，應予肯定和堅持并逐步完善和深入推進兩法銜接機制建設。

中圖分類號：D926.4文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2016）01-0121-15

Analysis on the Function and Value of “the Connection between

Administrative Law Enforcement and Criminal Justice”

——Based on the development of “the rule of law” in China under the global field of vision

WEN Zhiqiang1，2

（The Graduate Education Institute of East China University of Political Science and Law，Shanghai，200042； 2.The Researchment Department of Hitotsubashi University， Tokyo， 1868601）

Key words： the connection between administrative law enforcement and criminal justice； administrative law enforcement； criminal justice； legal supervision ； transfer supervision； procuratorial supervision； power restriction； the rule of law in China

Abstract： From the indepth investigation， in view of the architecture of our country political system and its distribution of power and operation mechanism under the dominant power demarcation， the nature of “the reduced cohesion” mechanism is to streamline and further deepen adjustment， and it will have a significant and farreaching influence on the current power operation practice， the political system reform and the reform of the judicial system in our country. On the basis of accurate connotation of “the connection between administrative law enforcement and criminal Justice”， and from the perspective of the function and value of what it ought to be， establishing and perfecting “the reduced cohesion” in the deepening of the rule of law in the construction of China， has very important value. It will fundamentally solve the persistent problem in the field of administrative law enforcement， such as “don’t move the case ” “ take the administrative punishment instead of the penalty punishment” the ailment， and provide effective connection “cure” for criminal judicial prosecution. It has effects of regulation on the power operation mechanism of the administrative law enforcement and criminal justice twoway regulating functions， in order to accurately crack down the crime of illegal behavior and clarify and establish reasonable behavior of transition and upgrade the “quantity” and “quality”， so as to realize the mission and purpose of the pursuit between the dissimilarity of differents department loaded， to give attention to social protection function and to safeguard function of human rights， maintaining social order and promote economic and social development， the coordination and unity. It accords with the objective law of human society to know things， and it is advantageous to the release of administrative law enforcement and criminal justice their advantages and strengths， improve the efficiency of law enforcement， strengthen “the execution force between administrative law and criminal law ”， so as to realize reasonable pursuit of reasonable justice in both form and essence of the dual value target of justice. It fits the deepening reform of the judicial system， political system， power operation mechanism， complies with the separation of powers， checks and balances power operation concept， and is in line with the Chinese national strategy target of the construction of the rule of law. Therefore， it should be positive persisted， and gradually improved and further promoted in the connection with administrative law enforcement and criminal justice’s mechanism construction.西南交通大學學報（社會科學版）第17卷第1期聞志強“兩法銜接”之功能與價值分析——基于法治中國建設全局視野下的考察

一、“兩法銜接”的概念辨析與內涵解構“兩法銜接”①，又稱兩法銜接機制，即行政執法與刑事司法相銜接機制，是當下我國在進一步深入推進包括政治體制改革、司法體制改革等權力分配、運作機制改革中的一項事關全局而且非常重要的新舉措、新實踐、新探索，迄今已經吸引了包括全國各級各地行政執法機關和刑事司法機關乃至社會各界的目光。表面上看，這只是行政執法領域和刑事司法領域在違法與犯罪認定領域的權力協作與配合，實際上，這是事關法治中國建設的一項非常重要的權力運行體制改革。從深層次考察可知，這一機制的本質在于對我國憲法視野下的政治體制架構及其主導下的權力分配、運作機制做進一步理順和深層次調整，對我國現行權力運作實踐、政治體制改革和司法體制改革都將產生重大而深遠的影響，其積極意義和價值不容小視和忽視，需要立足更高視角，從法治中國建設全局上對這一機制內層和本質做更加深入的考察和分析。作為我國走向從完備法制到逐步實現規范、全面法治的里程碑，“兩法銜接”的建立和開展對我國當下推進行政執法領域和刑事司法領域的法治建設裨益頗多。尤其值得一提的是2011年2月9日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合轉發了國務院法制辦等八個部門協商擬定、出臺的《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發[2011]8號），該意見進一步明確了行政執法機關、公安機關、監察機關和檢察機關在“兩法銜接”工作中的職責和工作程序，對完善銜接工作機制、加強組織領導和監督制約等提出了具體要求〔1〕。這充分表明兩法銜接工作已經納入黨中央領導決策層的視野，實現了這一機制從剛開始的“由上而下”主導“試水”，進而“由下而上”實踐、反饋、完善，再到現今的全面推開、深入開展，從而促使自上而下與自下而上相結合、聯結互動的“兩法銜接”工作機制備受矚目、廣獲認可和深受重視。這份最新文件的出臺和執行實際上標志著“兩法銜接”工作進入了一個新的階段，達到了一個新的層次，并日趨成熟和完善〔2〕。但是考察兩法銜接工作機制的發展、演變歷程，關于“兩法銜接”工作機制的爭議與分歧仍然不斷，例如這一機制的概念、基本內涵、適用對象、適用范圍、理論定位和實踐走向等重要問題，在理論界和司法實務界仍存在莫衷一是的認識、看法和結論。雖然這些爭議從根本上看并無本質上的重大分歧，但對于正確理解、把握和不斷推進、完善“兩法銜接”機制仍然顯得關系重大。因此，亟需對這些理論爭議和實踐困惑加以厘清，以消弭分歧，統一認識，進而正確指導行政執法和刑事司法實踐，并切實對實現和發揮兩法銜接機制在國家法治戰略建設和法治全局中的戰略布局功能產生指導價值和積極意義。

如前所述，針對“兩法銜接”的概念和基本內涵，理論界和司法實務界的認識不盡相同，迄今仍存有爭議和分歧。概而言之，主要有以下幾種不同的定義和概念：（1）將兩法銜接定義為，具有行政執法權限的國家機關、社會團體、企事業單位，依照法律法規或者規章的規定，在法定授權范圍內，履行管理社會秩序、管理公共事務的行政執法義務過程中，發現行政相對人或第三人的行為可能涉嫌犯罪，將該案件移交或移送刑事案件管轄機關處理而在行政執法機關和刑事管轄機關之間發生的程序性事務，稱為行政執法與刑事司法之間的銜接機制〔3〕；（2）兩法銜接是指在查處涉嫌犯罪的行政違法案件過程中，各有關部門在各司其職、各負其責的前提下，相互配合、相互制約，確保依法追究涉嫌犯罪人員的刑事責任的辦案協作制度〔4〕；（3）兩法銜接是指工商、稅務、煙草、質監、銀監、證監、保監等具有行政執法職能的政府主管部門或市場監管機構，在依法查處違法行為的過程中，發現涉嫌犯罪的案件或案件線索，如何及時移送公安機關、檢察機關進行刑事查處和公安司法部門在辦理刑事案件過程中，對不構成犯罪或不需要處以刑罰，但應當給予行政處罰的案件，如何依法移送有關行政執法部門進行處理的一種工作機制〔5〕；（4）兩法銜接是指具有法定行政管理權限的機關或組織在行政執法過程中，將涉嫌構成犯罪的行為從行政執法過程中分離出來，自然過渡和轉移到刑事執法程序之中，進而進行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機制〔6〕；（5）兩法銜接是指以檢察機關為中心，將行政執法過程中發現的涉嫌犯罪案件依法吸納到刑事執法過程中來的辦案協作機制〔7〕。

筆者認為上述認識與概括大同小異，在一定程度上和某些方面都存在重合之處，比如，對這一工作機制的參加主體、銜接機制的基本運作與內容等方面的看法和認識是基本一致的，這表明對兩法銜接基本含義的把握，在理論界和實務界的理解中并無根本差異和重大沖突。但細致考察之，對于概念內容的具體細節認定和外延的涵括范圍則存在不同認識，這就使得上述定義在一些方面都或多或少地存在一些不足或不妥之處。例如，第一種定義將“兩法銜接”僅僅定位在程序機制上，就是值得商榷的。“兩法銜接”在理論研究中和司法實踐中不僅包括程序方面的銜接機制及其運作，也包含實體層面的具體內容銜接。而且，更進一步地考察，認真審視實體銜接與程序銜接的互動關系，程序層面的銜接是實體層面銜接的重要保障和外部條件，實體層面的銜接是程序層面銜接的關鍵內容和基本前提，也是保證這一機制順利運作不可或缺的重要組成部分。缺失作為基本前提的實體層面銜接的依托和支撐，僅僅只談程序銜接無異于“紙上談兵”，顯然是不切實際的，根本無法真正發揮這一機制的良好效果，也無法切實推進這一工作機制向縱深開展。第二種和第五種定義僅僅將兩法銜接機制局限于辦案制度層面，不僅使得這一機制的層級定位過低，而且過于簡單和籠統。此外，這一觀點僅注重行政執法機關向公安、司法機關移送涉嫌犯罪案件這一單向銜接機制，是不全面的也是不完整的。應當看到刑事司法機關在處理和判斷行政執法機關移送的疑似犯罪案件和自行辦理的各類案件中，如果經過認真審查得出不構成犯罪、不值得動用刑罰處罰的無罪結論但需要給予行政制裁、行政處罰或行政處理時，亦會使得這一工作機制倒轉、回流，從而使得相關案件及行為人回到行政執法機關所處的行政執法領域之可能性甚或必然性。第三種和第四種定義對于行政執法機關和移送機制的表述基本沒有較大偏頗，各有優劣，有互補之處，值得吸收和借鑒其合理之處。

針對上述定義的優缺點，筆者認為，“兩法銜接”是指在行政執法實踐中，行政執法機關依法將履行行政執法職責和權能過程中即時發現的、可能構成犯罪的疑似犯罪案件和行為人，移送公安、司法機關進行刑事立案、偵查、追訴；與此同時，公安、司法機關在辦理行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件或其他自行辦理的刑事案件過程中，對經認真審查作出最終決定后，認為行為人不構成犯罪或者有罪但免予刑事處罰，并認為應當或需要給予行政處罰（處理）的相關案件和行為人，依法移交有關行政執法機關進行處理的實體銜接制度規范和程序銜接制度規范的總稱。審視這一定義，其具有如下內涵需要注意和把握：

（1）從理論上看，一切具有行政執法權能和職責的行政執法機關都有可能進入兩法銜接機制，原則上都是移送涉嫌犯罪案件及行為人的工作主體。即使是一些較為基層或者作為被派出、被委托等各種形式行使行政權能、承擔行政責任的單位、機構和部門乃至個人，亦能間接地通過被派出、被委托機關、機構、部門、單位自身或其相應的上級領導機關建立兩法銜接機制。（2）公安機關自身既具有行政執法權又具有刑事司法權，兼具行政執法機關與刑事司法機關的雙重角色和使命，承擔著兩種性質完全不同的職權與責任，但在“兩法銜接”機制中，它主要是作為刑事司法機關的角色履行相關職能和權責，但這并不排除它在一定情況下，履行雙重職能，承擔雙重責任。（3）“兩法銜接”工作機制不僅僅局限于原來的行政執法機關管理社會事務和公共事務中，查處涉及破壞社會主義市場經濟秩序和妨礙社會管理秩序兩大類案件，而是擴展到一切行政執法領域，對于其中發現的任何涉嫌犯罪的案件和行為人都必須移交司法機關處理。因此，行政執法和兩法銜接的內容相應地都將大大拓寬，這一機制的工作領域也得以并將在未來的發展中得到進一步的推進和擴充。（4）原則上看，“兩法銜接”的適用對象和范圍既包括行政執法過程中行政相對人或第三人涉嫌犯罪的案件和行為人，也包括行政機關及其工作人員自身涉及瀆職、侵犯公民人身權利、民主權利、財產權利等合法權益、侵犯其他單位等各種性質組織的合法權益，和涉嫌貪污、受賄、濫權、瀆職等違法犯罪的案件和行為人。但從司法實務統計情況來看，以行政機關移送在執法過程中發現的針對行政相對人或第三人涉嫌犯罪案件這一類型為主。但無論涉嫌犯罪的是“對外”的案件及行為人，還是“內部自身”的案件及行為人都應積極主動移送，不可偏廢。這實際上就意味著履行行政權責的行政執法機關，不僅要對其他單位和個人進行執法監督，自身也要進行內部監督和接受外部一切形式的監督，尤其是來自于作為行政相對人、第三人等被監督者的監督和其他用權機關的監督。（5）“兩法銜接”原則上無例外地適用于全國各地、各級、各類行政執法機關、公安機關、檢察機關和監察機關，既包括行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪的案件和行為人，也包括司法機關對相應案件處理后認為不構成犯罪或免予刑罰但需予以行政處罰移交行政機關處理的案件和行為人。雖然實踐中前一類型的案件多發常發，以前者為重心是工作機制運作的常態，但應當在工作理念上和工作實踐中，堅持并重兼顧的基本態度和立場，不可偏廢。（6）建立“兩法銜接”的初衷在于依法追究行政執法領域特別是發生在我國社會主義市場經濟領域和社會公共管理領域的違法——犯罪分子的刑事責任，嚴懲由行政違法向行政犯罪過渡和轉化的案件和行為人，這在很大程度上意味著“兩法銜接”必須以公、檢、法等刑事司法機關為主線和核心來全面建立、協調運作和系統完善。同時這一機制的基本目的也決定了“兩法銜接”應當涵蓋所有行政執法過程，既包括行政執法機關發現、調查和懲處行政違法行為的所有階段，也包括工商、稅務、質檢等在內的行政執法機關各自執法過程。而且，應當注意到，隨著經濟社會的進一步發展和法治建設的深入推進以及國際國內形勢的發展變化，各方面體制改革都將不斷深入推進的現實情境下，伴隨這一進程的政府職能也將會不斷發生變化、調整和重新分配，這就意味著銜接機制的作用范圍也會相應地發生變化〔8〕，必須在堅持基本原則和根本目的的前提下靈活地予以動態把握以防止僵化，從而拓展這一機制的生命力，保持適應性、靈活性、延展性。（7）“兩法銜接”不僅包括實體內容銜接，也包括程序規范銜接，如果只注重其中任何一個方面都難免有失偏頗，這是應當十分注意和加以避免的。沒有實體運作內容的依托和保障，程序機制將會無所依從；沒有程序機制的合理銜接和配置，也會阻礙實體內容銜接的開展和最終目標實現。因此，必須統籌兼顧，實體銜接機制與程序銜接機制并重，只有將實體銜接和程序銜接有機結合，才能最大限度地發揮這一工作機制的功能和價值，形成打擊違法——犯罪的“行刑合力”，從而發揮和實現承載相異使命和追求不同目的的行政法與刑法兩大部門法之間，兼顧社會保護機能與人權保障機能、維護社會秩序與促進經濟社會發展的協調、統一，進而達到合法、合情、合理與法律效果、社會效果兼具的“1+1>2”的社會優良治理效應，形成更為全面、規范、健全、優良的法治運行模式和法治社會環境。

二、法治中國視野下“兩法銜接”的功能與價值剖析

（一）功能與價值的基本內涵

功能，一般而言是指事物或方法所發揮的或可能具有的作用和/或效果，具體是指其所發揮的積極作用和/或良好效果。細究之，這一概念內蘊著如下含義：（1）事物或方法必須是已經存在的，這是發揮其效能的事實前提；（2）事物或方法在已經存在的現實前提下，必須借助一定的形式或手段等媒介抑或者通過使用、行動來體現、發揮出其所具有的積極作用，產生良好的效果；（3）事物或方法在運作過程中發揮的必須是正面的、有利的作用，而不是其他負面的、消極的作用。這表明判斷一種事物或者方法的功能必須建立在現實的基礎之上，通過其實際運作來展現自己的有利作用，以滿足主體的需要。

價值，在古今中外的學術發展史中留下了濃墨重彩的一筆，是包括哲學、社會學、法學、歷史學等人文社會科學領域歷久彌新的討論話題，甚至在純粹技術層面的自然科學領域也同樣成為人們追問和探索的重要問題和工作。但是需要明確的是，由于人文社會科學與自然科學兩個學科領域的討論視角和思維不同，并受解讀者的立場、標準和判斷因素取舍等各方面主客觀因素的影響，對價值的看法、意見和結論等會出現一些差異甚至是重大分歧。迄今為止，人們還無法就這一話題達成一個普適的結論和絕對一致的看法，這在筆者看來并不奇怪，實際上也是非常難以實現的。但是從現實的角度出發，比較各種理論學說對于價值基本內涵的理解和把握仍然是存在基本共識的，這就是對于價值兼具主觀性和客觀性雙重特性的判斷，“事物本身并無所謂價值，也不會僅僅因為我們需要就有了價值。事物之所以有價值，是因為它的存在和屬性，同我們的需要之間有某種一致的關系，或者說，是因為它能夠滿足人的需要、適合人的能力”〔9〕。根據學說理論上尤其是哲學理論上對價值及其內涵研究的一般結論，我們可以得出對價值的基本認識——價值的基本內涵在于主體與客體之間的一種需要與被需要、滿足與被滿足的特定關系〔10〕。這種特定關系的存在，使得主觀和客觀建立了可靠的、直接的、現實的重要聯系，也使得價值的認定不再是純粹建立在某一個方面，這種需要與被需要、滿足與被滿足的特定關系充實和確證了價值主觀性與客觀性兼具的雙重屬性。從這一認識角度和基本共識出發，筆者認為，它包含著如下含義：（1）價值的存在必須以某一現實事物為前提和基礎，一般來說是作為客體或曰對象出現和存在的；（2）主體在價值的實現中不可或缺，正是有了主體的需要甚至是重大、迫切的需要才賦予了客體自身價值歸屬和存在本身的意義與內涵，但是這并非價值的全部內涵，不能忽視作為客體或曰對象的價值存在性；（3）價值最終落腳于一種特殊的關系——需要與被需要、滿足與被滿足的關系，這是一種雙向互動的關系，缺少主體和客體任何一方都將難以實現。在事物自身的實際運作中，通過調濟互動，這種關系逐漸建立聯結、固化和加深進而獲得更大意義，發揮更大積極推動作用，實現更加優良的效果，轉而促進事物自身的發展和完善。

筆者認為，上述對功能和價值基本內涵的簡要闡述與分析，對全面、深入、透徹地理解和把握兩法銜接機制具有重要指導作用。本文據此從分析“兩法銜接”的有利作用和積極意義這一角度出發，進而闡明“兩法銜接”在法治中國建設這一事關中國法治國家戰略目標實現的全局定位中具有的重大法治價值與積極意義，從而為開展、推進和完善這一關系包括司法改革、政治體制改革等在內的權力再分配、調整、改革和協調運作機制提供理論指引。

（二）“兩法銜接”的功能與價值

客觀地看，當前在我國行政執法領域，仍然存在為數不少的“有法不依、執法不嚴、違法不究、以罰代刑、以罰代管、以罰了事”等不正常、不符合法治的現象，在個別領域如社會主義市場經濟規制、社會治安綜合治理和在一些法治素養不高的地區甚至還比較突出。這一現象表面上看是行政機關自身在執法履職方面存在失職、瀆職、濫權等行政執法問題，深究之，其背后顯露的本質問題是行政權的擴張以及相應的監督機制的渙散無力和監督權的缺位甚或無效。內外監督機制不健全、不完善和內外部監督的缺位、低效甚或無效，導致本已經過分強大的行政權，尤其是與社會公眾基本生產、生活息息相關、使其產生直接聯系和切身感受的行政執法權，在一定程度上和某些范圍內僭越甚至取代了司法權，在基本的權力結構和運行機制中打破了各種不同性質權力之間，尤其是管理社會生活的行政權與公平正義終局裁決權的司法權之間的界分、制約和平衡，這將進一步波及和影響憲政視野下的國家政治架構和其背后的權力結構的合法、穩定運作，最終損害我國法治的效力、尊嚴和權威。針對行政執法領域存在的上述突出問題，建立兩法銜接機制以形成“組合拳”，合力打擊違法犯罪行為，實為當務之急。行政執法機關與刑事司法機關相互協調、配合，通過權責劃分，共同擔負著打擊違法——犯罪的責任，強調盡快全面建立和深入完善“兩法銜接”工作機制，有利于督促和保障行政執法機關依法、主動、及時向公安、司法機關移送涉嫌犯罪的案件，促進嚴格依法行政和公正執法；有利于充分發揮行政執法與刑事司法在執法領域的互補優勢和資源共享，整合執法資源，形成打擊違法——犯罪的合力和無縫、立體、全程、順暢銜接，實現公開、公平、公正的行政執法、刑事司法，最終形成依法行政、公正司法、依法治國；有利于強化法律監督，提升檢察權地位，改善檢察監督效果，維護法制統一和法治權威；有利于全面落實依法治國，建設社會主義法治國家，完成法治中國建設的國家法治戰略目標。

1.“兩法銜接”的建立和完善為從根本上解決行政執法領域“有案不移、以罰代刑”等執法頑癥探索“治本”途徑

在我國社會主義市場經濟執法領域，至今仍然較大范圍地存在執法不嚴、有罪不糾、打擊力度不夠等不合理現象，進而滋生其他執法問題。概括起來，集中地和突出地表現為查處經濟犯罪案件中的“四多四少”現象：即對破壞市場經濟秩序的犯罪案件，實際發生多、查處少；行政處理多、移送司法機關追究刑事責任少；查處一般犯罪分子多、追究幕后操縱主犯少；判緩刑多、判實刑少〔11〕。將考察視野擴展至整個行政執法領域，歸結為一點即是行政執法實踐中“有案不移不送不處（理）、以（行政）罰代刑（罰）”問題非常突出，綜合來看相關統計資料和數據已經鮮明地印證了這一問題的廣泛性與嚴重性。2001～2004年，全國工商系統共查處各類經濟違法違章案件706萬余件，案值942億余元，移送司法機關案件3625件；質檢系統共查獲假冒偽劣產品貨值111億元，立案查處案件60余萬件，移送司法機關952件；公安機關共破獲破壞市場經濟秩序犯罪案件22.1萬起，抓獲犯罪嫌疑人20.1萬余名，挽回直接經濟損失545億余元。檢察機關共批捕此類案件47721件73902人，法院審結此類案件4.5萬件，判處犯罪分子近6萬名〔12〕。直接比對數據，可以看出在工商、質檢等社會主義市場經濟執法領域，行政違法——犯罪行為多發、常發、高發的態勢非常明顯，然而這樣的頻發高發勢頭和廣闊行政執法領域內由行政執法機關移送司法機關處理的犯罪案件數量和涉案數額遠遠不成比例，窺一斑而知全豹，這其中隱藏的執法問題可見一斑。另外，根據原全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室（簡稱“全國整規辦”）提供的數據，2003年全國工商行政管理機關查處各類商標違法案件37489件，移送司法機關僅45件；各級版權行政管理機關共受理案件23013件，移送司法機關僅224件〔13〕。2006～2008年，北京市公安機關受理刑事案件417264件，而由行政執法機關移送的案件只有40件，不到萬分之一，且呈逐年遞減之勢，2008年僅移送了4件。2006～2007年，全國行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件5229件中，有4664件是檢察機關建議移送的案件；同期檢察機關立案查處徇私舞弊不移交刑事案件犯罪嫌疑人246人，2008年1至11月又立案偵查136人〔14〕。這些具體數據的直觀性和客觀性足以表明我國行政執法領域存在的突出問題之嚴重性和不容回避、亟待解決的迫切性。

此外，在行政執法實際運作過程中，一些地方、領域和某些行政執法機關存在較為嚴重的地方保護主義、部門保護主義、小團體主義思想，出于維護本地方、本部門等小團體利益甚或牽涉個人私利的經濟、政治等現實利益考慮，把一些涉嫌構成犯罪的案件及行為人本應向司法機關移送處理的沒有移送或者擅自以各種方法、手段“減量、減額”，最終成功幫助行為人“減性”（從刑事違法性減為行政違法性），使得相關案件被“降級處理”（從應由司法機關處理變為由行政機關自行處理），從而使得以行政處罰代替刑事處罰或僅僅給予較輕微的行政處理等不正常、反法治現象屢見不鮮。將一些經濟領域內的犯罪案件僅作行政違法行為處理，甚至對一些違法犯罪行為不及時處理，久而久之，最終導致其演變為嚴重的經濟刑事犯罪，帶來更為嚴重的危害后果和更為惡劣的社會影響。在部門保護主義和地方保護主義等錯誤思想作祟下，相關執法部門擔心將這類案件移送司法機關處理會影響相應的小團體利益甚或個人私利，甚或牽涉出自身的失職、瀆職、濫權等問題，因而把一些應移送的涉嫌犯罪案件沒有移送或者以罰代刑，甚至遮蔽各自在監管、執法過程中的過失或瀆職等違法犯罪行為。

認真分析上述統計資料和數據，同時結合行政機關在執法實踐中存在的各種問題，可以發現行政執法機關在向刑事司法機關移送涉嫌犯罪的案件方面，呈現出三個較為明顯的特點，這可以概括為“三多三少”：一是行政執法機關數量多，執法領域廣，但移送涉嫌犯罪的案件及行為人的行政執法機關數量少；二是行政執法機關自行查辦和處理的行政違法案件數量多，移送涉嫌刑事犯罪案件的數量少；三是根據檢察機關的建議移送涉嫌犯罪案件多，行政執法機關依法、主動、及時、積極移送涉嫌犯罪案件少。上述“三多三少”的鮮明特點表明，在行政執法領域中，行政執法機關“以罰代刑、有案不移”現象較為普遍和嚴重，即使是在移送涉嫌犯罪案件的場合，也是比較被動、消極的，相當數量是來自于外部的檢察機關的移送處理建議而被動為之。由于知情渠道不暢通，制約權力有限，導致檢察機關雖然作為我國《憲法》和《人民檢察院組織法》明文規定的法律監督機關，對行政執法機關在行政執法領域查處、移送涉嫌犯罪案件的情況卻在事實上難以開展及時、有效的、實質意義上的監督。長此以往，既會破壞社會主義市場經濟的健康、正常、有序、長遠發展，損害社會主義法治權威，也為行政執法機關的國家工作人員提供滋生貪污賄賂、濫權瀆職等職務違法犯罪的不良土壤和生存空間，從而消蝕國家工作人員行使公權的廉潔性和摧毀法律執行的公信力，破壞社會公眾對政府和法律應有的合理期待和法治信仰。

對此，筆者認為上述問題出現的原因是多方面的，也是比較復雜的：既有行政執法機關及其工作人員自身內部的原因，也有監督機制低效、無效甚或缺乏等外部因由，導致行政執法機關用權和行政執法領域成為“針插不進、水潑不入”的“獨立王國”，這在以罰代刑、以罰了事等擅自處理應由司法機關履行司法權力處理涉嫌犯罪案件等事務方面表現得極為明顯。審視這些內外因由，筆者認為行政權力自身的天然惰性和排斥監督性已成為法治理論上的基本共識，期望行政機關自身能夠徹底解決這些問題無異于癡人說夢、異想天開。出現上述違反法治和權力運行機制、架構現象的一個重要原因就是，目前政治架構和權力分配運行體制下的行政權與司法權并立，及其同時采取的“兩條途徑、并行運作”的行政執法與刑事司法分離執法體制，使得行政執法機關與司法機關沒有形成打擊社會主義市場經濟領域的違法——犯罪的執法合力，分離排斥遠多于協調配合，各自為政遠甚于互補監督。針對行政執法領域的“有案不移、以罰代刑”等行政執法頑癥和查處社會主義市場經濟秩序領域內的經濟犯罪案件中存在的“四多四少”現象等，從行政執法機關與刑事司法機關在執法實踐中的相互脫離的執法體制弊端這一現狀進行考慮，為破解行政執法機關對涉嫌犯罪案件線索不告知、不移送，涉嫌犯罪案材料不轉交，擅自以罰代刑、以罰了事做“降格、降級、降質”處理這一執法難題，建立和完善“兩法銜接”機制是根治上述頑癥、解決現實難題的有效手段和可行路徑。“兩法銜接”建立最初的適用范圍和目的定位就是整頓和規范市場經濟秩序，重點打擊和治理行政執法領域中存在的破壞社會主義市場經濟秩序違法——犯罪和妨礙社會管理秩序違法——犯罪的案件及行為人，并最終擴展、延伸至整個行政執法領域。其基本目標在于推動行政執法機關將在執法實踐中發現的、尚處在行政執法環節疑似構成犯罪的案件及行為人，依法移送給刑事司法機關立案、偵查、起訴及審判以正確定罪、處罰，從而實現行政執法權與刑事司法權的有效銜接，避免出現行政處罰代替刑事處罰，徹底消除以罰代刑、有罪不究的現象發生，最終實現依法執法、依法行政和公正司法。

進一步考察之，“以罰代刑”問題背后呈現的是行政執法權的膨脹、濫用和法律監督機制的軟弱、低效甚或無效，尤其是強大的外部監督機制的缺失，從本質上講是國家權力配置失衡的問題。我國各級各地行政執法機關作為政府的職能部門，在行使行政執法權的過程中代表著政府的絕對法律權威，這就導致原先單一行政執法權逐漸演變為具有行政立法、執法、司法三權合一的復合行政權，而檢察機關作為國家的法律監督機關對其難于有效開展監督。主要原因在于：（1）檢察機關的獨立經濟財政權缺失，在涉及人、財、物等方面受制于地方行政機關的財政預算與經費保障，不免在用權方面受到現實掣肘而難以放開監督；（2）在我國法律體系中尤其是憲法規定中，檢察機關作為“一府兩院”政治架構中的一員，法律地位高，但在實際運作的政治體制中，地位優勢難于體現。通過建立和完善“兩法銜接”機制，檢察機關將獲得對行政執法機關發現、查處、移送涉嫌犯罪案件情況的知情權、調查權和監督權等切實有效的權力保障，從而開展切實有效的移送監督和立案監督，彌補行政執法外部監督的低效和缺位。這一機制的運作將為檢察機關提前并積極主動介入行政執法領域行政執法行為的監督工作，并對涉嫌犯罪案件移送進行實時監督提供規范依據和現實保障，有利于樹立法律監督權威，提高法律監督的效能，同時也將約束和規范行政權的依法行使，最大限度地減少以至消除以罰代刑、以罰了事等不合理的反法治現象。

2.“兩法銜接”的建立和完善具有對行政執法權和刑事司法權的雙向規制作用，以合理把握違法——犯罪的“度”，兼顧社會保護與人權保障、維護社會秩序與促進經濟社會發展的協調統一

認定行政違法行為和追究行政違法責任的合法性依據，內容繁雜，范圍廣闊，形式多樣：既有全國人大和全國人大常委會制定的具有普遍適用效力的法律，也有最高國家行政機關——國務院制定、頒布的行政法規，還有國務院下屬的各個部委機構、單位和地方上的省一級、較大的市等地方行政機關制定的部委規章、地方政府規章。此外，還有數量極其龐大的地方各級國家權力機關和行政執法機關及其行政執法部門等單獨或者聯合制定、發布的規范性、非規范性行政法律文件、決定等，其中還不乏相應行政機關和司法機關聯合發文的有關規定和解釋。然而，即使如此，行政執法和刑事司法的界限也并未在很多領域得到清晰的劃定，行政法和刑法兩大部門法仍然存在一些糾葛。與此同時，由于先天原因使然，基于管理龐雜社會公共性、即時性事務的需要，行政機關及其通過各種形式設定的行政執法部門數量多、形式多，加之行政執法領域涵括的廣闊性特質，各級各地的行政執法情況存在地域差異性，導致執法多樣性問題突出，統一性、一致性標準無形中虛置而難以實現，同質和類似行為、案件及其行為人的處理不一致、不協調現象時有發生，嚴重影響法律適用公平性和執法公信力。即使是有些標準已經趨于相對明確化，然而自由裁量權的廣泛存在，使得標準的遵行仍然會在多樣的執法實踐中走樣，偏離預設軌道和違背用權初衷，故而也需要進一步加以完善。蓋由上述立法與行政執法之現實情況所決定，就必然導致刑法與行政法兩大部門法在認定一些領域的違法與犯罪之過渡區域、灰色地帶存在抵牾。行政違法與行政犯罪的過渡與競合，始終是行政執法權與刑事司法權在行政執法領域所必須面對的重要問題，在筆者看來，解決這一問題的關鍵著力點就在于把握判斷行政相對人、第三人行為的性質，而性質的認定落腳點就在于確立和厘清行政違法與行政犯罪的界限——“度”。如果沒有準確清晰、協調一致、貫徹始終的衡量標準，期望行政執法權與刑事司法權各守其位、互不越界以致相安無事無異于癡人說夢。在既有標準不清晰、不明確、不統一、不協調的現實情境下，一些行政執法機關及其執法部門將可能涉嫌犯罪的案件及其行為人，僅僅依據自身的執法經驗判斷作出行政違法的性質認定，并僅僅通過行政處罰簡單處理，這實際上是對刑事司法權的不尊重，嚴重者則可謂是行政權的自我膨脹中心主義泛濫，違背了憲法基礎上的權力架構下的權力界限，進而導致通過對行為性質的判斷這一手段，行政執法權力在無形中架空司法權的終局裁決權，以致僭越行政權與司法權的合法邊界。與此同時，執法實踐中也存在另一不合理現象，司法機關強勢介入，大力擴張刑事司法權，將一些本應行政處罰的案件納入刑事領域，并處以刑罰。在一些司法機關履職用權的過程中，存在司法擴大化傾向，認為作為犯罪處理總比降格做行政違法處理要有更好的效果和更嚴厲的懲罰強度，導致犯罪成立界限在不斷降低定罪標準向違法這一下位方向位移的權力運作中，無形地擴大司法權并導致犯罪圈、刑罰圈相應擴大。相應地，造成了對不少案件及其行為人處罰過重、司法權介入過早、過多、過剩等負面問題，這在市場經濟犯罪領域、金融犯罪領域和侵犯財產類犯罪領域等表現的較為突出，使得重刑主義和立足于懲治危險的刑罰預防主義有所抬頭和張揚，過分突出地集中體現懲罰意圖和預防效果的社會保護機能，對于人權保障機能重視不夠，將引發不可忽視的權力——權利沖突問題，亟需予以重視、遏制和加以系統性審視、解決。

眾所周知，行政權和司法權是一個國家在權力架構中和權力配置中非常重要的而又性質迥然有別的兩種權力，二者的基本內容、價值目標、基本屬性和界限定位等方面都存在很大差異，這決定了二者的差異性、特殊性和不可相互替代性。行政執法機關行使的是行政權，公（從刑事偵查的角度而言）、檢、法等刑事司法機關行使的是司法權。行政權的本質是一種社會公共事務管理權，主導的價值訴求是效率，而司法權的本質是一種判斷權、終決權，主導的價值訴求是公平、正義。行政權與司法權的界限不清晰，認定違法與犯罪的標準不明確，將會造成兩種截然不同的現象和后果：（1）激發兩種權力的擴張沖動，造成二者競相執法，導致競合領域、范圍、情形增多，權力糾葛與沖突易發、多發、常發，造成執法資源的無謂浪費，對于保護社會與保障人權的機能實現都會帶來不可避免的惡劣影響。（2）造成兩種權力的萎縮和消極處置，尤其是在本身就具有強勢擴張這一天然特性的行政權面前，司法權更容易陷于萎縮和消極退讓境地。標準不清、界限不明，導致過多的事實判斷、性質判斷和價值判斷由行政機關單獨做出，取而代之的將是司法權的無能為力和事實上被虛置、架空。特別是在一些專業性較強的違法——犯罪領域，司法機關由于各種主客觀原因，無法切實、有效、精準地做出即時性判斷，行政機關作為前置部門法的行政性判斷之天然優越性凸顯和膨脹。刑事司法機關在專業領域的判斷如果由于條件不具備或者能力不夠，對行政機關之行政性判斷進行參考和借鑒是無可厚非的，但需要注意的是，如果對于某一行為涉嫌違法——犯罪界限不明，刑事司法機關對其中涉及的重要、關鍵事實之性質認定和判斷過于依賴行政機關的行政執法判斷，無異于混淆了行政權與司法權兩種權力的基本性質和應有定位。事實上，內在地有行政權僭越乃至取代司法權的嫌疑，有損行政執法合法性和司法裁決終局效力的公信力，也破壞了權力架構視野下不同權力之間的不同配置、運作之根本要求——相互制約和接受監督。畢竟，隨著法治文明的幾多發展、演變，現在已經普遍認可的基本共識是，在一個現代法治文明的國家，只有掌握司法權的司法機關能夠對行為/行為人是否構成犯罪做出終局性判斷。掌握行政執法權的行政執法機關至多是補充、輔助的角色，而且大多只限于事實問題和訴訟程序方面，而司法機關掌握著法律判斷尤其是司法判斷的專屬權和終決權。在現代法治國家，基于權力分立、制約的普遍共識，在憲法和法律已經對行政權和司法權作了相對明確劃分的前提下，認定一個行為是否構成犯罪的權力，無論是事實認定上，還是法律性質判斷上，特別是在法律性質判斷上應當屬于司法機關〔15〕。故此，行政權與司法權在行政違法——犯罪領域的性質認定和判斷標準不統一、不一致、不協調，界限不清晰，權力運行邊界不穩定，將會造成兩種截然不同的現象，但是后果和影響都非常嚴重，力求防止對社會保護或人權保障任何一個方面的過分倚重和偏向，使得二者保持合理的平衡和銜接于妥適范圍、程度內是需要引起我們重視的重要工作。

而上述問題的存在，借由“兩法銜接”這一機制將得到很好地解決。通過建立和完善“兩法銜接”機制，將借助檢察機關所擁有的法律監督權，促使行政執法機關及時移送涉嫌犯罪案件，充分發揮行政執法打擊違法犯罪行為的前置性過濾作用。同時運用這一機制也有利于抑制刑事司法權的擴張，堅守刑法謙抑性原則，最終確立規制違法——犯罪行為問題上，行政執法權與刑事司法權的區“分度”和適用“度”，統籌二者的過渡和協調，防止爭相管轄或互相推諉等現象出現，保障執法的公信力和權威性。從長遠的角度看，這一機制的建立將會逐步界定行政執法領域與刑事司法領域規制各種違法——犯罪行為的界限，使行為性質認定和違法——犯罪競合判斷標準逐步清晰化、確定化、規范化、一致化、體系化、科學化、實用化。這對于準確把握打擊違法——犯罪行為的范圍、力度、程度、寬度和廣度確立適當、適度的行政罰圈和刑事處罰圈，有助于切實厘清行政權與司法權、行政法與刑法、行政違法與犯罪的界域，對實現兼顧社會保護的一般預防與保障公眾基本人權的特殊預防之協調統一具有重要的現實意義和法治價值。此外，前已述及，行政違法與刑事犯罪的界限不清，導致執法競合和權力運作發生抵牾等沖突，這在市場經濟犯罪領域、金融犯罪領域和侵犯財產類犯罪領域等表現的較為突出，尤其需要指出的是當前我國經濟行政執法領域“有案不移、有罪不究、以罰代刑、以罰了事”等問題十分突出，囿于違法——犯罪界限并不完全清晰、明確，加上（行政）罰不“當”（刑事）罪，不足以威懾違法犯罪分子，形成了一定的犯罪黑數累加效應。還有一些違法犯罪分子鉆行政法與刑法、行政處罰與刑事處罰銜接不暢的漏洞，導致輕判輕罰、屢犯屢罰、屢罰屢犯，衍生出對市場經濟領域內的犯罪“打不疼”、“打不死”的惡劣循環現象不時出現，嚴重妨害了我國經濟的正常、快速、長遠發展，這同樣引起了中央高層的重視和積極反應。例如，國務院原副總理吳儀曾在2007年召開的“全國整頓和規范市場經濟秩序電視電話會議”上的講話中明確指出：“為了震懾破壞社會主義市場經濟秩序的違法犯罪勢力，我們一直強調，要從查處大案要案入手，特別注重加強行政執法與刑事司法的銜接，做到當罰則罰，當刑則刑。”并在“全國加強食品藥品整治和監管工作電視電話會議”上的講話中指出：“食品藥品專項整治中存在著打不疼、打不死的問題，一個重要原因就是行政執法與刑事司法銜接不夠，執法不嚴、打擊不力。有些涉嫌犯罪案件該移送的沒有移送，滯留在行政執法環節，沒有進入刑事訴訟程序，甚至以罰代刑、以罰了之。”因此，要整頓和規范社會主義市場經濟秩序，建構良好、和諧、穩定、有序的社會管理秩序，必須加強行政執法與刑事司法的有效銜接，充分發揮行政和司法兩種管理手段的積極作用，二者既相互獨立，又相互銜接，形成職能互補的良好工作機制和格局〔1〕。而上述這些突出問題的解決，借助“兩法銜接”工作機制的建立和完善，對做好以市場經濟經濟執法領域和社會公共管理領域為主要代表的行政執法領域與刑事司法領域的權力劃界，從而準確、有效地把握罪與非罪、違法與犯罪的性質“度”和打擊“度”，進而使得執法效果達到合法、合情、合理與法律效果、社會效果兼具的“1+1>2”的社會優良治理效應。同時，也將對切實保障我國社會主義市場經濟的持續、快速、健康地發展，維護和諧、有序的社會秩序和塑造、形成、保持優良發展環境，助力國家政治穩定、長治久安和社會主義市場經濟建設、法治中國建設。

3.建立和完善“兩法銜接”機制符合認識事物的哲學原理和客觀規律，有利于發揮行政權與司法權在各自執法領域的優勢和長處，整合執法資源，提高執法效率，發揮“行刑合力”，實現兼顧效率與公平正義的體系性價值目標

馬克思主義哲學的辯證唯物主義認識論中的一個基本觀點是，強調對于存在于世界之中、事物之間的客觀性、必然性、普遍性聯系的認識、理解和把握，而這些聯系所形成的規律或曰客觀規律性，是指客觀事物之間的一種內在的、必然的、客觀的普遍聯系。因此，正視上述這類聯系和客觀規律的存在，我們在認識客觀世界和改造客觀世界的過程中，必須切實尊重客觀規律，從這些客觀性、必然性、普遍性聯系出發，尋求對事物基本面貌、外在現象及其內在本質的全面認識和深刻把握，并指導我們科學、有效地開展實踐工作。同樣地，依據這一哲學原理，從事物之間的客觀性、必然性、普遍性聯系出發，也決定了我們在認識、理解和把握行政權與司法權、行政執法與刑事司法之間的互動關系上，以及執法辦案工作實踐中，都要遵循這一客觀認識活動和改造活動的普遍規律。當前，我國行政執法機關及其通過各種形式授權或代為履行行政執法權能的機構、部門、單位、人員眾多，涉及公共管理和社會生活事務的廣闊領域。在現行的權力架構、配置和運行機制下，形成行政執法與刑事司法脫離式、分別走路的“兩條腿”執法機制，即在發現需要對一個行為進行性質判斷時，首先進入行政執法領域，對其性質的認定和判斷一般是先由行政執法機關做出判斷，然后依循結論對行為其后的走向做出不同處理：進行行政違法認定并給予行政處罰，或者在行為涉嫌犯罪判斷不明的情況下移送刑事司法機關做進一步審查處理。與此相伴隨的是程序機制的啟動和運作：行政執法程序的啟動一般在刑事程序啟動之前，行政違法犯罪案件往往先由行政執法機關發現并先行查處，在查處過程中，對于一般違法的行為予以行政處罰；對于違法行為性質或情節比較嚴重，已經涉嫌構成犯罪的，移送給具有專門懲治犯罪職責的公安、司法機關〔1〕。應當說，這樣的程序安排和運行機制，完全符合認識事物以及執法辦案的一般規律。但問題恰恰出在移送判斷領域，在行政執法與刑事司法的銜接上出現了薄弱地帶、灰色區域，導致判斷的標準不清、權力的界限不明、銜接的通暢度不夠，在移與不移、送與不送、接與不接等方面都存在對于法律理解和自身自由裁量權的多重考慮甚或顧慮，使得追求相應合法、妥適之處理，在不同案件、行為人中出現不盡一致甚至截然不同的處理結果，這對既有的權力分配運行機制提出了必須做進一步改進、協調和完善的內在要求。

事實上，行政執法機關一般針對社會危害性較小的行政違法行為，做出行政處罰的處理決定，構成犯罪的則要移送刑事司法機關進行刑事追訴。一般而言，行政執法針對的是違反行政管理法律法規情節輕微的行為，做出的是行政處罰，而刑事司法針對的則是違法情節比較嚴重達到犯罪程度的行為，需要動用刑罰手段予以懲治。相對而言，刑罰處罰比行政處罰要嚴厲得多，不僅可以限制犯罪人的人身自由，甚至可以剝奪其生命權利〔1〕。必須看到，行政執法權與刑事司法權在權力性質、適用對象、處理范圍、懲罰強度和最終法律效果等很多方面，都存在很大差異。而且，行政執法體制與刑事司法體制是兩種不同的執法體制，二者從主體到客體、從實體到程序都存在較大差別，在執法主體、執法對象、執法程序、執法措施、處罰手段等方面都有不同的、契合自身性質的機制安排和法律規范。正是由于行政權與司法權、行政違法與刑事違法、行政處罰與刑事處罰有著本質的不同，行政執法與刑事司法才有各自存在的理論基礎和不同的價值追求，兩者既不能互相取代，又不能越俎代庖，只有相輔相成，才能共同為維護穩定的政治、經濟、文化、社會秩序發揮著重要作用〔1〕。從形式上看，尤其是從程序運作機制上看，行政權主導下的行政執法與司法權主導下的刑事司法，雖然各自獨立運行、相互分離，但兩者之間并非真的毫不相干，反倒是存在著客觀的、必然的、內在聯系并產生根本上的銜接關系。這種內在聯系與銜接并非憑空產生的，而是由執法對象的客觀行為方面所決定的。一方面，行政執法機關在依法履行行政管理職責、查處行政違法行為的過程中，對于行政相對人（公民、法人或者其他社會組織）或第三人的違法行為，做出性質嚴重、超越行政違法涉嫌刑事違法，可能觸犯刑律構成犯罪的，就不能予以行政處罰，而應移送刑事司法機關處理，以做出最終合理合法的判斷。另一方面，對于刑事司法機關而言，有時甚至也會出現程序倒流的問題，即對于經由行政執法機關初步判斷涉嫌犯罪而移送司法機關處理的案件，在其已經進入刑事司法程序后，經過偵查、起訴、審判等程序做出最終司法判斷，認為行為人的行為不構成犯罪或可免于刑事處罰的，再行移送行政執法機關處理。這種雙向的執法聯系在實踐中必然存在，因此只有做到了相互聯系、相互銜接，才能實現行政權與司法權各自的優良互補、協調配套功能，既沒有履職缺位，又沒有越俎代庖〔1〕，在相互配合的前提下，各司其職，各負其責，同時也體現了執法判斷和銜接處理的規范、嚴格和公正，促進追求效率的行政執法機關與追求公平正義的刑事司法機關在各自價值目標的實現中實現統一化、協調化、體系化和最優化。

在對違法屬性的判斷上，犯罪居于最高程度、最為嚴重的違法性層次，刑事司法機關通過處于后置法、保障法地位的刑法認定犯罪，離不開民法、行政法、經濟法等前置的部門法對于行為先行違法的判斷。正如有觀點指出的，要加大對犯罪的打擊力度，必須提高發現犯罪的能力以及對犯罪的偵查能力，而這需要在民法、行政法、經濟法等前置的部門法對于先行違法的判斷中尋找線索和案源。具體而言，在作為刑事司法機關之一的公安機關的刑事立案過程中，案件來源主要有三個渠道：（1）公民、有關單位的控告、舉報或犯罪嫌疑人的自首；（2）通過辦案發現；（3）有關部門的移送，重點是行政執法機關的移送〔1〕。在這三個方面的案件來源中，行政執法機關移送的涉嫌犯罪的線索和案源，比其他兩種渠道數量更多、更直接也更真實，因為行政執法機關對事實和證據以及其他情況的了解和掌握，保證了可信度和權威性，有利于司法機關迅速獲得全面的一手資料并盡快立案偵查和開展后續的追訴審判。對于行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件，國務院制定的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》對移送涉罪材料等已作了明確規定。同時“兩高一部”（即最高人民法院、最高人民檢察院和公安部）出臺的相關規范性文件，也已對行政執法機關依法取得涉案相關證據的效力做了較為明確的規定。在行政機關移送涉嫌犯罪案件的事實和證據有較大保證的情況下，將在一定程度上減輕司法機關工作量，節約了司法資源，同時在相互配合的銜接機制下，也將在一定程度上提高執法效率。建立和完善兩法銜接機制，行政執法機關依法、主動、及時并積極地向司法機關移送涉嫌犯罪案件，既為司法機關依法打擊刑事犯罪提供數量較多、涉及領域廣泛、相對穩定、直接、可靠性較高的案源，同時通過前期的行政執法活動和處理程序，也為案件的后續順利偵查、起訴、審判等刑事處理工作提供了較為便利的資源和可資利用的先天條件，一定程度上節省了刑事辦案資源，降低了司法機關工作量和重復勞動，有利于司法資源的優化配置和提高辦案效率。同時，在行政執法和刑事司法、行政處罰和刑罰處罰等實體處理和程序處理方面，建立無縫銜接和協同配合工作機制、信息共享機制等配套機制，將充分發揮二者在各自管轄領域內的執法優勢和長處，形成打擊違法——犯罪的“行刑合力”，以徹底消解我國目前行政執法與刑事司法銜接中的脫節和沖突現狀，特別是刑事司法跟進處置的滯后和乏力，從而取得最佳懲治效果〔16〕。

實現公平和正義是法治的基本價值目標。美國學者羅爾斯在《正義論》中提出：“公平即正義”，同時指出正義之于社會價值體系中的重要位置，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”〔17〕。盡管對于公平正義的理解和結論可能存在分歧，出現仁者見仁智者見智的不同意見，但是相同（或類似）情況相同（或類似）處理、不同情況不同處理的“各得其所”可謂一般的共識結論。當前，在構建社會主義和諧社會、建設社會主義法治國家的大背景下，維護社會的公平正義，無疑具有非常重要的現實意義，而建立兩法銜接機制正是對公平正義這一根本價值理念的貫徹和落實。行政執法機關對涉嫌犯罪的案件，依法、主動、及時移送刑事司法機關處理，由司法機關追究刑事責任，有利于遏制和消除以罰代刑，否則就會出現有的案件及行為人被追究了刑事責任并給予刑事處罰，而同質或者類似的案件及行為人卻沒有被追究刑事責任，僅僅作為行政違法處理而被行政處罰了事等截然相反的處理，導致因人而異、因案而異的不公正、不公平等問題，從而損害社會公眾基本的公平正義價值觀念，影響社會的和諧、穩定，阻礙法治中國建設進程的推進和法治中國建設目標的實現。同時，這一機制的建立和完善也有利于克制、打擊和治理并著力消除部門保護主義和地方保護主義等不正之風；制約和監督行政權的擴張和濫用，維護法治權威下的權力分立和制衡這一基本理念；通過司法機關的提前、積極介入和擴大有效監督，打擊和震懾貪污、賄賂、濫權、瀆職等常發、頻發職務違法犯罪行為，最終實現權力制衡、優良運行這一權力運作結構的意旨。與此同時，公平正義這一價值目標的實現，離不開對于效率尤其是高效的積極訴求，而兩法銜接機制的建立和完善，將會縮短在行政違法處理和刑事司法犯罪認定之間的“時間差”，最大限度整合執法資源，形成快速移送處理機制和程序、實體雙層銜接機制，最大程度地提高執法效率，從而為公平正義的價值目標提供效率層面的重要保障，這對于實現行政權的效率訴求和司法權的正義價值目標之兼顧統一有重要意義，也將發揮和凸顯這一機制在這些方面的積極價值和重要功能。應當說，兩法銜接機制對于涉嫌犯罪被給予處罰的涉案行為人和整個社會的法治進程而言，都是公平公正的，是對公平正義這一社會公眾最為根本的價值理念和基礎的法治理念的詮釋和彰顯，應予肯定和堅持。

4.建立和完善“兩法銜接”契合當下我國推進權力運行體制改革、司法體制、政治體制改革的內在要求，順應權力分立制衡的權力運作理念，符合法治中國建設的國家法治戰略目標

首先，“兩法銜接”的建立和完善符合當前我國深入推進權力運行體制改革尤其是司法體制改革的內在要求。司法體制改革工作已經持續了一段時間，在當下開展司法體制改革的進程中，仍然存在不少重要問題需要攻關解決，其中最為關鍵也是比較突出的問題是，重新劃定、厘清司法機關與其他權力主體之間的權力范圍和界限，配置合理的權力內容，理順各種權力運作的邊界，科學、合理、妥當地定位權力之間的互動關系。與此同時，上述要求也一如既往地在司法機關實際工作中被貫徹、執行，這其中就包括作為司法機關之一的檢察機關。檢察機關積極參加和深入執行兩法銜接機制，也是貫徹落實黨的十六大直至十八大、十八屆三中全會以來，關于“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”等中央關于權力架構改革完善的重大舉措。建立和完善“兩法銜接”，從權力分配、運行機制層面出發來看，將外部的檢察機關的法律監督引入行政機關內部相對較為封閉的行政執法領域及其具體廣泛的執法活動，將起到對強大行政執法權的制約作用，防止其過分擴張和被濫用。進而通過這一銜接機制厘清行政權與司法權、行政執法與刑事司法的權力運作邊界，解決行政執法權和刑事司法權在執法領域的沖突、競合、過渡和銜接協調等具體現實問題，從而促進行政權尤其是處于一線的行政執法權規范化、機制化、法治化運作。同時，檢察機關借助這一機制開展行政執法領域的職務犯罪查處、監督和預防等工作，將促進行政執法隊伍純潔化、廉潔化、高素質化，進而提升行政執法水平、能力、形象和執法公信力。借助兩法銜接機制的建立和開展，檢察機關不僅在法律上而且在事實上獲得了對行政法執法機關在行政執法過程中是否移交涉嫌犯罪案件至司法機關的法律監督權，使得憲法賦予檢察機關的法律監督權落到實處，而且與刑事訴訟法中賦予檢察機關監督公安機關立案的權力有機、高效銜接，從而極大豐富和拓展檢察監督的范圍和內涵，切實保證檢察機關從行政執法領域到刑事訴訟領域開展全程、全方位、立體式監督。這將對進一步提高檢察機關業務工作能力和法律監督能力，彰顯、強化和提高檢察機關的法律監督地位，優化檢察機關法律監督的實際效能和樹立公正權威產生重要的積極影響。

其次，建立和完善“兩法銜接”契合當下我國推進權力運行體制改革中關于政治體制改革和權力架構深層次調整的內在要求。為了實現對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件問題開展有效監督的基本目標，除了需要行政執法機關依法、自覺、積極主動地移送涉嫌犯罪案件外，強有力的外部監督特別是檢察機關的檢察監督和法律監督是必不可少也是十分必要的。檢察機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件進行監督，就是要在檢察職能的范圍內，解決以罰代刑、以罰了事等不符合法治的執法頑癥難題。立足于世界范圍內的比較考察可知，我國與世界上大多數國家的執法機制存在顯著差異，例如對市場經濟領域內涉嫌犯罪的案件之處理，一般而言首先是由行政執法機關先行查處，而后視情況與否再自行決定是否移送到刑事司法機關，這里最終結論的得出很有可能在行政執法機關的“一面之詞”中，憑借行政執法權予以終結。雖然我國刑法中也有一些罪名單獨針對行政機關履職用權而設，以為打擊、預防行政執法濫用自由裁量權、以罰代刑等問題，但是實際使用數量有限，效果也不佳。而從刑事訴訟程序的角度來看，在我國刑事訴訟實踐操作中，開啟刑事追訴必須首先滿足前提要求——符合公安機關的立案階段之要求。學界和司法實務界一般認為，“立案”是刑事訴訟中一個非常重要的而且是較為獨立的訴訟階段，也是訴訟程序不可或缺的必要組成部分，是對犯罪進行追究的前提〔18〕。如果公安機關不立案，則刑事追訴無法開展，刑事訴訟程序無法啟動，這實際上是在第二個層面和階段，借助公安機關的立案裁決權終結案件，某種意義上在深層次上契合、維持、延續了行政執法機關的判斷。上述這些情況就導致行政執法與刑事司法在相互銜接過程中經由兩次自由裁量權的判斷出現銜接空檔的問題，就會衍生出是否要移交和接收、怎么移交和接收的雙向問題。礙于行政執法機關和刑事司法機關雙方都有自身對于法律的理解和標準的判斷、把握，難免在各自適用法律的執法實踐中產生差異，而且雙方都有自由裁量權，更會加劇這一理解的分歧和多樣性、差異性。而此時檢察機關的介入最早只能從公安機關的立案階段行使立案監督權予以破除，對于行政機關之處理則束手無策，這顯然不利于法律監督權的切實有效、最大化發揮。建立“兩法銜接”機制的初衷在于打擊破壞社會主義市場經濟秩序犯罪，而市場經濟領域違法犯罪案件的特殊性，內在地要求檢察機關必須將法律監督的范圍加以拓展，將監督的視野從介入立案監督向前延伸至行政執法領域。由于經濟犯罪與普通刑事犯罪相比有其特殊性，一般是先由行政執法機關查處再移送公安機關，公安機關立案與否很大程度上取決于行政執法機關移送與否。如果行政執法機關不主動、及時、積極向公安機關移送涉嫌犯罪案件，甚至自行處理、以罰代刑乃至隱瞞、瀆職，將直接影響公安機關的案源和有效查處這一經濟領域的違法犯罪。要改變這種狀況，就必須從行政執法機關移送涉嫌犯罪案件這一源頭抓起，檢察機關不能僅僅滿足于監督公安機關立案，還需要拓展視野，向前延伸，適度擴大檢察監督權的范圍和力度，督促行政執法機關及時移送涉嫌犯罪案件〔19〕，使涉嫌犯罪的案件都能夠順利地進入法律監督的視野和啟動刑事訴訟程序予以追訴。隨著中央關于深入開展兩法銜接工作的相關文件的陸續出臺和實施，“兩法銜接”工作機制的覆蓋范圍在逐步延伸，適用領域在不斷擴大，檢察機關的法律監督職能也進一步在擴展、深化和提前，檢察機關參與銜接機制的廣度、寬度和深度也在不斷加大。同時，以兩法銜接機制的建立為契機，檢察機關法律監督職能的定位和范圍也得到了加強。在檢察權監督行政執法權，檢察監督擴展從傳統的立案監督提早到移送監督的前沿，這背后是對現行政治體制下權力分配與運行具體內容、方式的深層次調整和進一步完善，內蘊著權力分立和制衡的精義。檢視這一機制建立之初，現在的發展情況應當說也是出乎這一機制建立初衷的。因為“改革一旦展開，就有其自身的邏輯。‘包產到戶’是想提高糧食產量，結果是瓦解了整個人民公社制度”〔20〕。同樣，檢察機關對兩法銜接機制的積極參加和深度介入，本著初衷是有利于整頓和規范市場經濟秩序，但卻導致了兩法銜接機制基本定位的提升和價值目標的升華。促進和實現“轉變政府職能”和“規范政府行為”兩大要求逐漸成為新的價值訴求，并在兩法銜接工作實踐中越來越具有目的性價值，“依法行政與依法治國”成為高于整頓和規范市場經濟秩序的更高目的和追求。隨之而來的也即兩法銜接機制自身的轉變和擴展，即從最初的僅僅定位于打擊市場經濟領域違法犯罪，到打擊經濟犯罪和職務犯罪，再向打擊各類犯罪的協作配合機制演變。這實際上意味著“兩法銜接”機制定位的提升，是隨著檢察機關在銜接機制建立和完善中地位的提高和作用的加強而實現的〔4〕，以檢察監督權制衡和規范行政執法權為契機和切入點，對于提高檢察機關的地位，改變檢察機關在我國現行政治體制和權力分配與運作體制中的“兩高兩低”現象——“憲法法律地位高，普通法律地位低”、“理論地位高，實踐地位低”，拓寬檢察監督領域，強化檢察監督權威，改善檢察監督效果都具有十分重要的現實意義，對現行政治體制下的權力分配之隱性、深層調整具有重要“試水”價值。

最后，從本質上看，建立和完善“兩法銜接”契合當下我國推進權力運行體制改革的內在要求，順應權力分立制衡的權力運作理念，對于實現法治中國建設的國家法治戰略目標具有重要的積極意義。權力制衡是整個社會權力體系的核心思想，任何權力運行過程都不是單純權力意志的體現，而是權力限制權力、權力制約權力的雙向乃至多向互動過程。行政權是憲法和法律賦予國家行政機關管理經濟、文化和社會等公共事務的最重要的國家權力，是與公民、法人等組織切身利益最密切相關的一種國家權力，又是最容易違法或濫用的一項權力〔13〕。針對制約政府的行政權力，西方法學家和思想家們早已有過精妙的闡述。洛克在《政府論》中集中闡述了他關于權力制約的政治思想，為了最有效地保護人們的生命、自由、財產，他認為政治權力必須受到法律的約束〔21〕。孟德斯鳩繼承和發展了洛克的分權學說，他認為一個自由、健全的國家，必然是一個權力受到合理、合法限制的國家，因為自由只能在國家的權力不被濫用的時候才存在，但是一切有權力的人都容易濫用權力，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止〔22〕。因而，必須對權力進行特別從外部進入權力內層開展有效的制約和監督，尤其是權力體系中行政機關掌握的非常龐大的行政權。

行政管理、行政執法具有時效性、寬泛性、即時性、單向性等明顯特點和基本屬性，行政權具有無限擴張的天然沖動和傾向，因而成為最不愿接受監督也是最難以監督的國家權力之一。因此，制約和監督權力的核心是制約和監督行政權，必須有相應的監督機制和監督權力從外部監督進入行政權運作內層予以實質性的制約，以權力制約權力，從而保證行政權的規范有序運行〔13〕。從我國的現實來看，行政執法權處于強勢，法律監督權處于弱勢，兩種權力系統的強弱反差致使對行政執法權乃至整個行政權系統缺乏應有的和行之有效的監督。從實然層面看，檢察機關的法律監督權涵蓋不夠，剛性不足，使法律監督的效果難以滿足現實需求。行政機關在依法移送涉罪案件上的恣意與檢察機關法律監督權的缺位，是銜接機制關鍵問題的一體兩面。解決行政執法機關不依法移送涉罪案件問題，即是解決法律監督權缺位問題；解決了法律監督權的缺位問題，行政執法機關不依法移送涉罪案件問題即迎刃而解〔4〕。構建和完善兩法銜接機制正是從權力運行中的制約、監督機制層面，從行政執法機關移送涉嫌犯罪案件這一執法領域遭遇的以罰代刑、以罰了事等執法頑癥入手，通過適度擴大檢察機關享有的法律監督權，拓展其在移送監督和立案監督兩大領域的職權和規模，以實現從外部介入內部的對行政執法權力強有力的監督制約，從而規范行政執法權依法、有序、規范、妥適運作。同時，這一機制將保障行政執法權力與刑事司法權力在分立和配合的基礎上，在檢察監督權制衡行政執法權的前提下，改善檢察監督效果，提高檢察監督效能，樹立和強化檢察監督威信，以保證國家法律的準確理解、統一執行和規范適用，最終完成法治中國建設的國家法治戰略目標，從而實現依法治國，建成社會主義法治國家的目的訴求，而這實際上也是出于這一工作機制定位初衷的“兩法銜接”之建立和完善，在不斷發展、完備過程中所要深入推進的根本精義和終極目的之所在。

三、結語黨的十八大召開以來，法治中國建設徐徐拉開大幕并逐漸深入和拓展到法治建設的各個領域。從建設社會主義法治國家向建成社會主義法治國家轉變、提升的發展進程和目標實現中，非常重要的內容就是進一步改革、完善我國權力配置結構和運作機制，“兩法銜接”機制的建立和完善正是在貫徹和踐行這項工作的內在要求，其本質在于對我國憲法視野下的政治體制架構及其主導下的權力分配、運作機制做進一步權力劃界、理順和深層次調整，對我國現行權力運作機制改革、政治體制改革和司法體制改革都將產生積極意義和重要作用，這在前文的分析中已經得到了明確體現和深刻說明。因此，應當肯定、堅持并深入推進“兩法銜接”機制建設走向成熟和完備，為實現法治中國的國家法治建設戰略目標提供支持和保障。

注釋：

①出于行文方便和保持前后用語統一、規范之考慮，下文中一般以“兩法銜接”或“兩法銜接機制”指稱行政執法與刑事司法銜接機制。目前，理論界與司法實務界一般皆用此簡稱，尤其是在檢察機關內部已為約定俗成之稱。但也有學者提出不同意見，認為這一簡稱不太準確，容易引起誤解，而將其稱為“行刑銜接”。此外，還有觀點認為“銜接”一詞不如改為“對接”恰當。具體論述參見周國君、程紹燕：《行政執法與刑事執法對接之正當性及建言——以疑似罪案材料移送為視閾》，載《山東警察學院學報》2010年第4期，第41—47頁。對此，筆者認為，“行刑”一詞在法學意義上尤其是刑法學理上有其固定的、特有的意義，即作為刑罰執行的代名詞之謂，這在刑法學理論研究和司法實務中都是較為通行和普遍的稱謂。如果將行政執法與刑事司法銜接機制簡稱為“行刑銜接”（機制），恐易與上述的一般理解產生混淆，造成理解上不必要的沖突和混亂，如此簡稱確有值得商榷之處，筆者對此持保留意見。而將通用的“銜接”一詞改為“對接”，筆者認為這種語詞上的替換在理論研究和司法實務中并無多大實際意義和價值，似應以通用的“銜接”一詞為標準更為妥適。

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