臺灣地區新聞自律的歷史、現狀與問題*

■ 閻立峰 蔣 航 羅敬霖

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臺灣地區新聞自律的歷史、現狀與問題*

■ 閻立峰 蔣 航 羅敬霖

一、臺灣地區新聞自律的歷史沿革

上世紀50至80年代,我國臺灣地區產生了眾多新聞自律規范與自律組織。在自律機構方面,這一時期成立的主要有“臺北市報業公會”“臺北市報業新聞評議委員會”“臺北市新聞記者公會”等,它們在一定程度上推動了臺灣新聞自律的萌生和發展；但因受政治控制、市場寡頭壟斷的雙重壓力,這些具有“官督民辦”性質的“自律”組織實際運行效果有限。1988年1月1日臺灣地區“報禁”解除,標志著一個媒體自由競爭時代的來臨。由于島內市場競爭激烈,致使“腥膻色”新聞泛濫,媒體的公信力下滑。政治方面,“解嚴”后伴隨“藍”“綠”對抗的政治格局,臺灣“選舉文化”盛行,媒體出于政治立場或經濟利益的考慮,深度介入其中,成為特定政黨或“族群”的“傳聲筒”“代言人”。作為“第三勢力”的一些媒體人或知識分子,不滿于新的政治、經濟情勢下的媒體狀況,開始倡導“新聞自律”。這一時期的典型事件包括“編輯室公約運動”以及“臺灣新聞記者協會”“社團法人新聞媒體自律協會”等諸多自律組織的成立。但其實際自律效果仍未及預期。原因在于它們缺乏新聞從業者的廣泛參與,并且強制力不足,自律效果不佳。

二、臺灣地區新聞自律與他律現狀

1.新聞自律規范與組織

目前,中國臺灣地區既有的新聞自律規范主要包括早期的《“中國”新聞記者信條》,以及后續的《報業道德規范》《電視道德規范》《無線電廣播道德規范》等行業性的自律規章。此外,各媒體內部也多有各自擬定的新聞倫理道德規范。雖然這些自律規章、條例不在少數,但由于缺乏強制力,其實際效果主要取決于自律組織運作與管理的效力,各媒體的積極性,以及是否有他律手段監督配合。但歸根結底,媒體尤其新聞從業者才是新聞自律的主體,所以新聞自律規范能否落到實處,很大程度取決于自律主體的踐行意愿。觀之臺灣“新聞自律”下的實際狀況,“腥膻色”新聞仍屢見,“亂象”也未好轉,顯示新聞自律規范未如倡導者所預期的那樣,真正內化成媒體及其從業者的價值標準和行為準則。

臺灣媒體自律組織眾多,跨媒介屬性的自律組織主要有“臺北市新聞記者公會”“臺北新聞編輯人協會”和“臺灣新聞記者協會”等。單一媒介性質的自律組織則包括“臺北市報業公會”“臺灣雜志事業協會”“衛星廣播電視事業商業同業公會”(簡稱STBA)等,它們的機構性質、規模、影響力等各不相同。

以跨媒介屬性的自律組織“臺北市新聞記者公會”為例,自1950年創會至今,記者公會的會員人數曾一度攀升至2800余人。但近年來,由于臺灣媒體行業競爭加劇及經濟效益下滑,導致臺灣媒體的整體規模和從業人員數量有所減少。受此影響,截至2014年12月,記者公會的下屬會員僅余900人左右。除此之外,由于臺灣目前尚無相關機構對記者核發統一規范的記者證,因而記者公會亦不對各媒體會員單位報送的記者進行資格審查,這也導致記者公會的會員質量參差不齊。對此,臺北市新聞記者公會的現任理事長直言,目前記者公會的職能僅限于舉辦新聞研討會、開展新聞調查等淺顯的自律工作,記者公會及其理監事會的決議對記者會員的影響力極小,記者會員對公會的認可度與重視程度也相對較低。從某種意義上說,“臺北市新聞記者公會”的歷史軌跡是臺灣新聞自律組織發展的一個縮影。從人員數量的激增到銳減,表征了臺灣新聞自律組織的興起到滯緩。當臺灣媒體以“新聞自律”之名獲得更多“新聞自由”之后,新聞自律卻逐漸成了各媒體看似“老生常談”卻實則“避而不談”的議題。

再看單一媒介性質的“臺北市報業公會”。2012年5月16日,該會成立了“兒少新聞自律委員會”,以專門受理有礙少年兒童身心健康的新聞檢舉案件,但報業公會并無強制力來處罰違規媒體,僅可依靠輿論壓力和道德譴責來督促各媒體自覺繳納罰款。并且,由于罰金額度較低,《蘋果日報》《自由時報》等報社往往寧愿受罰,也要為了刺激銷量而明知故犯進行違規報道。

同樣受媒體商業競爭影響的還有衛星廣播電視事業商業同業公會(STBA)。自2005年成立至今,其電視媒體會員數量已逾百家,總體規模較大。近年來隨著臺灣電視談話性節目的崛起,各大電視臺紛紛倚仗“名嘴”們辛辣、刺激的言論來“博眼球”、搶收視,但如何限制他們的出格言論,成為臺灣新聞自律的一大難題。對此,STBA將其《新聞自律執行綱要》中的“本執行綱要不適用談話性節目”更改為“本綱要適用取得執照的內容”,從而將談話性節目納入自律管理范疇。但從實際效果看,受談話性節目高收視率的利益驅使,“名嘴”們依然活躍于臺灣各大電視熒屏。加之電視談話性節目時間較長,所涉人員較多,監管難度較大等,STBA及外部媒體監管機構都尚未針對電視談話性節目做常態性的監管。談話性新聞節目是激烈的媒體競爭的衍生物,并非單憑“自律”機制就可根治。

2.新聞他律法規與機構

臺灣的新聞業管理與歐洲類似,均推行“共管”制度,即自律與他律并行。但自20世紀80年代起,臺灣當局開始推動“憲政體制改革”,新聞傳播領域的他律效果有所弱化。

首先,他律法規方面。1999年1月,臺灣地區《出版法》被正式廢除,《出版法實施細則》《出版獎助條例》等配套法規也被先后廢止或修正。2004年1月,《新聞記者法》亦告廢止。至此,臺灣媒體迎來了“新聞自由”極大化階段。但同時也給新聞自律帶來難題,主要體現在目前臺灣新聞傳播活動可依據的除了《衛星廣播電視法》等少數法規外,其余大多并不專門針對新聞業,這導致媒體主管機關和新聞自律組織在處理新聞檢舉案時無法可依、無章可循。

其次,媒體主管單位方面?！巴ㄓ嵨瘑T會”(NCC)于2005年取代了“新聞局”“交通部”等“政府部門”正式接管臺灣地區傳媒業。然而NCC的監管效果仍有限。究其原因,一是NCC自設立以來,便處于“行政院”爭權、“藍”“綠”黨爭、媒體機構反彈等多方壓力交織之下①,缺乏“他律”所應有的公信力;二是由于NCC采取的是“不告不理”的監管原則和頗有彈性的懲處措施,其新聞他律的主動性較低,責任感較弱;三是因為NCC在審議新聞違規案件時采用的是選擇性的受理機制。比如,現階段NCC會將所有電視節目的投訴案件先行轉交給STBA進行過濾、篩選和處理。②這種做法使多數民眾檢舉案件可通過自律組織進行內部消解,卻也變相幫助違規媒體逃避了直接的行政處罰。臺灣一位媒體人就表示,NCC對新聞記者不具備任何約束力。③

再次,民間媒體監督機構方面?！敖饨焙?臺灣涌現了諸多自發性民間“自律”組織,主要包括“新聞公害防治基金會”“臺灣廣告主協會”“臺灣媒體觀察教育基金會”等專門性的民間媒體監督機構,以及“臺灣女性協會”“臺北市家長協會”“臺灣少年權利與福利促進聯盟”等“公民團體”。在實際運作中,這些民間媒體監督機構主要通過監測媒體環境、與媒體對話、向媒體管理機關申訴等途徑參與媒體監督。而部分臺灣媒體自律機構和主管單位也引進外部監督力量參與其日常自律運作。仍以NCC為例,目前NCC已納入外部“公民團體”共同參與新聞評議與媒體查處工作,“公民委員”可在初審階段給媒體打分,以供NCC參考,當然最終裁定權仍歸NCC所有。④

三、臺灣地區新聞自律的現存問題

臺灣地區的“新聞自律”發展至今,其新聞自律的形成動機、自律組織的實際運行效果、自律運作所依循的法律規范,以及自律機制的層級架構等方面,特點大致如下。

其一,是非自覺性形成動機?！皥蠼睍r期,在政治管制與商業競爭的雙重壓力下,臺灣媒體惡性競爭,最終引發了媒體信任危機。為了應對危機、減少臺當局干預,而非完全出于承擔社會責任之初衷,臺灣媒體才效仿西方相繼成立了媒體自律組織。并且,這種非自覺性形成動機至今仍為諸多臺灣新聞自律組織所接受、奉行,尤其當為了吸引更多會員的加入而特意釋出利益時。非自覺性的自律動機與目標,使得臺灣媒體重“自由”、輕責任,新聞自律也易被商業、政治等因素所影響。

其二，則表現為功利化的發展傾向。“報禁”解除后,臺灣媒體雖已獲得了極大的“新聞自由”,但它們并不滿足于此,而意在排斥一切干預與管控,“新聞自律”只是媒體用以換取“新聞自由”的手段,并且自律組織有其自身定位追求。有受訪對象表示：“我們期待未來可以做到NCC關門,不需要官方機構的存在,一切都由媒體自己來做是最好的?！雹輰γ襟w而言,加入新聞自律組織還有現實的利益考慮,即當媒體違反新聞法規、條例時,自律組織會為媒體出面斡旋,幫助媒體減輕處罰。

其三,自律運作缺乏權威。臺灣的新聞自律規章大多包含成文法律與道德規范兩方面內容,其中又以道德規范為主。成文法律即在自律規章中直接引用具有法律效力的法規條例,道德規范則是將社會上約定俗成的倫理價值寫進規章條例中,但不具備強制約束力與懲處權,僅依靠媒體及其從業者的自覺遵守與踐行,效果常不恒定。臺灣的新聞自律機構亦缺乏強制性懲處措施,面對媒體的失范行為,自律組織多采取“事后問責”的態度,具體方式也僅限于責令修改、通報批評等道德批判與輿論譴責,對媒體不會產生實質性的影響。

注釋：

① 喻國明、李瑩：《NCC：緣起、發展與現實困境——美國傳播通訊監管模式(FCC)的臺灣版分析》,《現代傳播》,2007年第4期。

②③④⑤ 均源自本研究的訪談資料。

(作者閻立峰系兩岸關系和平發展協同創新中心專家委員,廈門大學新聞傳播學院副院長、教授；蔣航、羅敬霖系廈門大學2013級碩士研究生)

【責任編輯：張毓強】

*本文系國家社科基金項目“臺灣地區傳媒發展與政黨變革關系研究”(項目編號：15BXW008)的研究成果。