國有企業利潤分配歷史沿革淺析

紀委++楊曄卓

摘要：近年來，社會上對國有企業的利潤分配出現了多種不同的認識和爭議，部分專家學者認為國有企業資本收益上交比例過低，甚至提出了國有企業實現的利潤應當全部上交國家財政的觀點，這也成為近幾年兩會期間人大代表和政協委員提案的熱點之一。為了積極引導廣大民眾客觀地認識國家與國有企業的利潤分配關系，筆者從國有企業利潤分配歷史沿革的角度，分析了國有企業利潤和所得稅上交政策的變化，探索了利潤分配與企業效益的內在規律，提出基本看法。

關鍵詞：國有企業 利潤分配 歷史沿革

一、國家與國有企業利潤分配的歷史沿革

新中國成立以來，隨著我國由計劃經濟向有中國特色社會主義市場經濟的轉型發展，國有企業的利潤分配政策也在不斷發生變革，先后歷經統收統支、利改稅、含稅承包、稅利分流、上交國有資本收益等階段。國有企業發展所需資金由國家全額撥付逐漸過渡到基本靠企業自身解決。

（一）統收統支制度（1977年以前）

改革開放以前，我國一直實行高度集中的計劃經濟體制，國有企業的利潤分配完全被納入財政分配的范疇，國家先后建立了企業獎勵基金制度、利潤留成制度、職工福利基金制度。在此期間，國有企業實現的利潤大部分上交國家財政，僅少部分留在企業，企業留利主要用于集體福利、發放獎金、新產品試制費、零星固定資產購置費等方面，企業發展所需資金基本由國家統一撥付。

（二）企業基金和利潤留成制度（1978-1982年）

十一屆三中全會以后，國企改革成為經濟體制改革的重點。為了擴大企業自主權，調動企業和職工的主動性與積極性，鼓勵企業加強經濟核算，改善經營管理，積累資金，國家在1978-1982年先后出臺了多個政策文件，對獨立核算的國有企業全面實行企業基金和利潤留成制度。與改革開放前相比，國有企業實現利潤上交國家財政的比例有所降低，留存的比例逐年提高，企業留利主要用于建立生產發展基金、職工福利基金和職工獎勵基金等。在此期間，國家開始推行“撥改貸”政策，企業發展所需資金的來源主要由以前的國家撥款調整為國家撥款和銀行貸款兩部分。

（三）利改稅制度（1983-1987年）

為了進一步理順國家與企業之間的利潤分配關系，保證國家財政收入的穩定增長，1983-1987年，國家分兩步試行利改稅改革。第一步利改稅國家要求盈利企業上交55%的所得稅，同時將稅后利潤的一部分上交國家；第二步利改稅過渡到完全的以稅代利，稅后利潤歸企業自行安排使用，但要求企業將從增長利潤中留用利潤的50%用于生產發展。在此期間，國家繼續實行“撥改貸”政策，企業發展所需資金調整為主要由銀行貸款、留存的稅后利潤和國家撥款構成。

（四）承包經營責任制度（1988-1993年）

由于利改稅制度沒有達到政府增收的目的，而且存在稅制設計不完善、稅率過高等問題，1988-1993年，國家決定對國有企業實行承包經營責任制，在利潤分配上用承包上交利潤的辦法取代向國有企業征收所得稅的辦法。在此期間，國家撥付給企業的發展資金逐年減少，企業發展所需資金主要來源于銀行貸款和自身積累。

（五）稅利分流制度（1994-2006年）

為了理順中央與地方的財政分配關系，促進社會主義市場經濟體制的建立，國家決定從1994年起全面實行稅利分流制度。一是國家向盈利企業統一征收33%的所得稅，增設27%和18%兩檔照顧稅率；二是逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度。但在實際執行過程中，為了減輕國有企業負擔，支持國有企業增加資本積累，國家并沒有收取國有企業的稅后利潤。在此期間，國家對國有企業發展的資金投入進一步減少，企業發展所需資金主要靠自身解決；到2001年中國加入世界貿易組織以后，國家基本上不再向國有企業撥付發展資金。

（六）國有資本收益收取制度（2007年以來）

為進一步完善社會主義市場經濟體制，深化國有資產管理體制改革，落實國家國有資本收益權，國務院決定中央本級國有資本經營預算從2008年開始試行。在此期間，國家出臺了企業所得稅法，將企業所得稅稅率統一為25%，同時設定了20%和15%兩檔優惠稅率。國有資本收益上交比例從2010年開始，按行業分為15%、10%、5%、免交四類。在此期間，中央企業發展所需資金的來源主要包括自身積累、銀行貸款和資本預算資金。

二、國有企業發展和積累情況分析

為從歷史發展的角度反映國家與國有企業的利潤分配關系，提高各階段分析數據的可比性，筆者以國有企業上交的所得稅和利潤占企業實現利潤總額的比率（以下簡稱利稅上交率），反映其向國家上交利潤的情況；以各階段利潤總額的年均增長幅度反映國有企業的發展情況；以各階段凈資產（由于數據來源受限，改革開放以前用固定資產凈值代替凈資產）的年均增長幅度反映國有企業的積累情況。

（一）統收統支制度

1952-1977年，國家對國有企業的利潤分配實行統收統支制度。在此期間，國有企業的平均利潤上交率為80.8%；利潤總額由56.7億元增長至559.9億元，累計實現利潤7860.8億元，年均增長9.6%；企業固定資產凈值由167.1億元增長至2890.3億元，凈增加2723.2億元，年均增長12.1%。企業固定資產凈值的增加主要依靠國家撥款形成。統收統支的分配政策對國家集中力量恢復和發展國民經濟、保證重點建設項目發揮了積極的作用；但由于管得過多、統得過死，國有企業基本沒有經營自主權。

（二）企業基金和利潤留成制度

1978-1982年，國家對國有企業的利潤分配實行企業基金和利潤留成制度。在此期間，國有企業平均利潤上交率為65%；由于“撥改貸”政策的實施，國有企業的利息支出明顯增加，年均增幅達14.8%；國有企業的利潤總額由733.5億元下降至631.5億元，累計實現利潤3383.4億元，年均下降3.7%；企業凈資產由4852.2億元增長至6050.1億元，凈增加1197.9億元，年均增長5.7%。可以看出，這階段企業凈資產的增加主要靠企業留利（3383.4×（1-65%）=1184.2億元）和少量國家撥款形成。企業基金和利潤留成制度在一定程度上擴大了企業經營自主權，改善了發展機制，但這期間企業的利潤不增反降，國家從企業獲得的收入急劇減少（由1978年的596.8億元降低至1982年的296.5億元）。這一方面與企業生產經營的內外部環境有關，另一方面國家投入減少、企業利息負擔加重也是重要的影響因素。

（三）利改稅制度

1983-1987年，國家對國有企業的利潤分配探索實行利改稅制度。在此期間，國有企業的平均所得稅上交率為22.7%；利潤總額由696.5億元增長至981.5億元，累計實現利潤4260.8億元，年均增長9%；企業凈資產由6345.1億元增長至9251.3億元，凈增加2906.2億元，年均增長9.9%。這階段企業凈資產的增加主要依靠企業留利（4260.8×（1-22.7%）=3293.6億元）形成。利改稅改革以法律規范的形式將國家與企業的分配關系基本固定下來，較好地體現了企業所有權與經營權適當分離原則，國有企業的利潤總額穩步增長，但國家財政從企業獲得的收入仍處于較低水平（年均266.3億元，與改革開放前相當）。

（四）承包經營責任制度

1988-1993年，國家對國有企業的利潤分配實行承包經營責任制度。在此期間，國有企業的平均利潤上交率為16.7%；利潤總額由1164.9億元增長至1667.3億元，累計實現利潤6024.5億元，年均增長7.4%；企業凈資產由10500.1億元增長至15496.8億元，凈增加4996.7億元，年均增長8.1%。這階段企業凈資產的增加主要依靠企業留利（6024.5×（1-16.7%）=5018.4億元）形成。承包經營責任制有利于實現所有權與經營權適當分離，但承包上交利潤額度一戶一定等作法也帶來了企業之間苦樂不均、不能公平競爭等弊端，國家財政從國有企業獲得的收入（年均167.8億元）與1983-1987年（年均266.3億元）相比大幅降低。

（五）稅利分流制度

1994-2006年，國家對國有企業的利潤分配實行稅利分流制度。在此期間，國有企業的平均所得稅上交率為24.9%；利潤總額由1068億元增長至12242億元，累計實現利潤49341.5億元，年均增長22.5%；企業凈資產由27439.7億元增長至100041.9億元，凈增加72602.2億元，年均增長11.4%。這階段企業凈資產的增加主要依靠企業留利（49341.5×（1-24.9%）=37055.5億元）和股份制改革資產評估增值形成。隨著市場環境的變化和國有資產管理體制改革的推進，這一時期的不同階段呈現不同的特點。

（1）陷入困境期間。1994-1998年，由于我國產業結構和市場環境發生了變化，國有企業的生產經營陷入了困境。在此期間，國有企業的平均所得稅上交率為20.7%；利潤總額由1068億元下降至213.7億元，年均下降33.1%；企業凈資產由27439.7億元增長至50370.7億元，年均增長16.4%。

（2）脫困發展期間。1999-2002年，國家出臺一系列政策，積極推動國有企業改革脫困。在此期間，國有企業的平均所得稅上交率為25%；利潤總額由1145.8億元增長至3786.3億元，年均增長48.9%；企業凈資產由50370.7億元增長至66543.1億元，年均增長7.2%。

（3）建立新型國有資產管理體制期間。2003年，國務院國資委的成立，確立了管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制，隨后各省市也陸續組建國資委。2003-2006年，國有企業的平均所得稅上交率為25.5%；利潤總額由4951.2億元增長至12242億元，年均增長35.2%；企業凈資產由66543.1億元增長至100041.9億元，年均增長10.7%。

實踐證明，實行稅利分流的分配制度，有利于增強國有企業的活力，能使國家財政收入隨著企業利潤的增加而增長，是理順國家與國有企業利潤分配關系的方向性選擇。但暫停收繳國有企業稅后利潤違背了國家作為國有資本所有者應享有的國有資本收益權，表明了國有企業利潤分配制度改革還未真正完成。

（六）試行資本預算制度

2007-2014年，國家對中央企業試行資本預算制度。在此期間，中央企業平均利稅上交率約為33%；利潤總額由10055.7億元增長至13475.2億元，年均增長4.3%；企業凈資產由66060.9億元增長至143027.4億元，年均增長11.7%。這階段企業凈資產的增加主要依靠企業留利和股份制改革資產評估增值，少部分來源于資本預算資金的注入。這個時期，國家應享有的國有資本收益權部分得以落實，國有企業利潤分配制度改革取得新進展。

三、觀點和意見

（一）合理確定國有企業稅利上交率

國有企業稅利上交率如何確定，多少合適是關系到企業能否可持續發展的大問題，涉及面廣，影響深遠，需要深入研究，慎重考慮。既要適應國家調整國民收入分配格局的要求，又要處理好企業自身積累和國民經濟持續健康發展的關系，避免計劃經濟時期“寅吃卯糧”，“殺雞取卵”問題的再現。縱觀國家和國有企業利潤分配的歷史沿革，可以看出國家實行稅利分流制度過程中的脫困發展期間（1999-2002年）和建立新型國有資產管理體制期間（2003-2006年），國有企業的利潤總額平均增幅分別達到48.9%和35.2%，為建國以來的最好水平，而同期國有企業的利稅上交率均為25%左右。其他各個時期國有企業的利稅上交率無論高低，其間的利潤總額增幅均相對較低。根據國家政策，到2020年，中央企業國有資本收益上交比例將達到30%。筆者以中央企業2014年財務數據為基礎進行了測算，中央企業利稅上交率將達到35%，超過了1999-2006年國企利潤增長最佳時期的利稅上交率，不宜再進一步提高。

（二）國有企業留利轉化成為優良資產

新中國成立以來，國有企業的凈資產一直保持增長的態勢。即使是在國有企業的生產經營陷入困境期間（1994-1998年），國有企業利潤總額大幅下降的情況下（年均降幅33.1%），企業凈資產仍然實現了年均16.4%的增長。在新型國有資產管理體制建立以后，國有企業的凈資產一直保持兩位數的增幅。據統計，2003-2013年，國有企業的凈資產由83613.3億元增長至393794.8億元，凈增加310181.5億元，年均增長16.8%，高于同期GDP平均增幅。這期間凈資產的增加主要依靠企業留利、股份制改革資產評估增值和國有資本預算資金的投入。事實證明，國有企業留存的利潤主要用于自身積累，并且大部分轉化成為了上市公司的優良資產，最終形成了國家的一筆重要財富和儲備，一旦國家需要，國有企業均可以很快將這些優質資產變現，用于國家所需。

（三）中央企業控股上市公司現金分紅率已超過國際平均水平

我國的國有企業由于改革特殊性，都是將優質資產上市，國有企業集團母公司成為控股公司，基本沒有經營活動，并且要承擔管理剝離出的大量低效、無效或虧損的存續資產，其可分配的利潤來源主要依靠所屬上市公司分紅。近年來，中央企業控股上市子公司現金分紅率均在35%以上；而西方發達國家大型上市公司分紅水平為30%-50%，平均為33%；中央企業控股上市子公司現金分紅率已超過國際平均水平。此外，鑒于中央企業主要盈利的上市公司基本上都同時在境內外上市，在當前布局結構調整和轉變經濟發展方式，以及轉型升級任務相當艱巨的情況下，如果分紅比例過高，不僅會影響到上市公司的長遠發展，而且也會導致境外投資者獲得超額利潤。

（四）中央企業國有資本收益實際收取比例遠高于名義比例

目前，國家收取中央企業國有資本收益的基數是集團合并報表歸屬于母公司的凈利潤。2014年，國家收取中央企業國有資本收益982億元，名義收取比例（國有資本收益占中央企業合并報表歸屬于母公司凈利潤的比例）為16%。由于真正上交國有資本收益的主體是中央企業集團母公司，因此以中央企業集團母公司2014年凈利潤計算，國家收取國有企業國有資本收益的實際比例（國有資本收益占集團母公司實際能夠分配利潤的比例）已超過50%，比名義比例高出2倍。如果按照再提高5個百分點，則名義收取比例將為20%，實際收取比例將達60%。

綜合考慮國家與國有企業利潤分配的歷史沿革和國有企業的發展進程，國有企業留存的利潤主要用于自身積累，并且最終形成了國家的一筆重要財富和儲備，國有企業的利稅上交率控制在25%左右為宜。中央企業資本收益上交比例在“十二五”期間提高5個百分點后，已經達到了高限，不宜再進一步提高，否則會影響到企業的可持續發展，降低企業競爭力。

（作者單位：紀委，國務院國有資產監督管理委員會收益管理局；楊曄卓，中國核工業建設股份有限公司）