我國鄉鎮衛生院評審的歷史與實踐

程艷敏，牟 燕，何有琴

(山東省醫藥衛生科技信息研究所，山東 濟南 250062)

?衛生管理?

我國鄉鎮衛生院評審的歷史與實踐

程艷敏，牟 燕，何有琴

(山東省醫藥衛生科技信息研究所，山東 濟南 250062)

鄉鎮衛生院是我國農村三級醫療預防保健網的樞紐，為農村居民提供基本醫療和公共衛生等服務，其評審工作伴隨著我國醫院等級評審工作一起開始。回顧了鄉鎮衛生院評審的歷史發展和評審規程，重點介紹了新時期鄉鎮衛生院評審的實踐，并提出了新時期鄉鎮衛生院評審應注意的問題，為新時期鄉鎮衛生院評審提供參考。

鄉鎮衛生院；等級評審；歷史；評審規程

為健全和鞏固三級醫療預防保健網，合理利用衛生資源，充分發揮醫療體系的整體功能，我國從1989年開始實施醫院評審。我國的醫院評審是和醫院分級管理緊密結合的，實行醫院分級管理的一個基本目的是加強基層醫療機構，增強和擴大其功能，打破由于基層薄弱，造成醫療系統結構不合理以致削弱整體功能的惡性循環[1]。鄉鎮衛生院是我國農村三級醫療預防保健網絡的樞紐，是我國農村基層醫療衛生機構的主體，為農村居民提供基本醫療和公共衛生等服務，在改善農村衛生環境、提高農村居民健康水平等方面發揮了重要的作用。因此，為了加強農村基層醫療機構建設，夯實農村基層衛生服務體系，在我國醫院評審開始之初，符合條件的鄉鎮衛生院也參與評審。通過評審，鄉鎮衛生院的硬件設施得到改善，增加了醫療儀器和設施，科室得到了合理化布局，引進了先進技術，服務數量得到增加，服務質量得到提高[2]。本文主要介紹我國鄉鎮衛生院評審的歷史發展，并通過幾個省份鄉鎮衛生院評審實踐的介紹，了解目前鄉鎮衛生院評審的現狀。

1 鄉鎮衛生院評審的歷史發展

改革開放以后，由于農村經濟體制改革和財政投入的減少，許多鄉鎮衛生院面臨著關閉的困境。為了生存和發展，許多鄉鎮衛生院也都走上了改革的道路，紛紛采取了承包、租賃或股份合作等企業改革經營模式，使得鄉鎮衛生院的功能發生了變化，表現在預防保健功能削弱，基本醫療服務追求市場效益，放棄對村衛生室的管理職能[3]。為了加強基層醫療機構，夯實農村三級醫療預防保健網，恢復和鞏固鄉鎮衛生院原有的功能，在我國醫院評審工作開始之初，就把鄉鎮衛生院納入評審范圍。只是當時鄉鎮衛生院評審是納入一級醫院進行考核，所用標準與一級醫院評審的標準相同。后來隨著醫院管理逐步的科學化和規范化，鄉鎮衛生院評審逐漸從醫院評審中獨立出來，進行單獨的評審。從評審的歷史發展來看，鄉鎮衛生院評審可以分為三個時期。

1.1 第一周期(1989-1997年)

第一周期時，由于我國醫院評審剛剛開始，并且根據《醫院分級管理辦法(試行)》(衛醫字〔89〕第25號)中的規定，鄉鎮衛生院屬于一級醫院。評審時，鄉鎮衛生室是納入一級醫院進行評審的，所用標準與一級醫院評審的標準相同，即衛生部制定的《一級醫療機構評審標準》。地方衛生行政管理部門根據各地實際情況，制定評審辦法和評審細則，開展評審工作。如江蘇省制定了《江蘇省城鄉衛生院一級醫療衛生機構評審細則》，武漢市制定了《武漢市以及醫院評審檢查評分辦法》、《評審細則》等，便于開展鄉鎮衛生院評審工作[2，4]。雖然評審使鄉鎮衛生院的硬件設施得到改善，服務數量和質量得到提高，但此時的鄉鎮衛生院評審并沒有改變其“重醫療輕預防”的現狀，鄉鎮衛生院功能未能得到扭轉和恢復。

1.2 第二周期(1997-2011年)

第二周期開始的標志性事件是1997年9月衛生部制定了《鄉(鎮)衛生院評審標準》。雖然《醫院分級管理辦法(試行)》規定，“一級醫院：是直接向一定人口的社區提供預防、醫療、保健、康復服務的，包括衛生院。”但是實際上一級醫院和鄉鎮衛生院的功能、任務和工作內容不盡一致。此外，從發展的趨勢來看，特別是在城市，一級醫院將成為社區醫療服務的主體，面臨新的發展機遇和挑戰。而且，1995年7月頒布的《醫療機構基本標準》已將一級綜合醫院和鄉鎮衛生院的基本標準分別設立，制定《鄉(鎮)衛生院評審標準》，鄉鎮衛生院評審不再和一級醫院使用同一標準評審，體現了實事求是、從實際情況出發的思想和設計醫療機構管理的各項標準前后相符的思路[5]。但是由于這一時期除了個別地區和一些專科的醫療機構小范圍內進行評審工作外，全國大部分省、市、自治區的醫療機構評審工作基本暫停[6-7]。鄉鎮衛生院評審更是未見有相關的報道。

1.3 第三周期(2011年至今)

2011年開始，為適應深化醫藥衛生體制改革，以《三級綜合醫院評審標準》的下發為標志，我國醫院評審工作進入新的時期。借醫院評審工作重新開始之際，為了農村衛生發展的需要，鄉鎮衛生院評審工作在部分省份也開始重啟。如甘肅、四川、黑龍江、浙江等省制定了鄉鎮衛生院評審標準，開始進行鄉鎮衛生院等級評審工作(甘肅省從2009年開始鄉鎮衛生院評審工作，但各地普遍開展鄉鎮衛生院評審工作是在2011年醫院評審工作開始之后。因此，本文也將2011年作為鄉鎮衛生院評審第三周期的開始)。雖然目前還沒有全國性的鄉鎮衛生院評審標準，但國家衛計委(原衛生部)也多次召開研討會，研究討論《鄉鎮衛生院評審標準》，相信不久的將來，全國性的《鄉鎮衛生院評審標準》會統一印發，以指導鄉鎮衛生院的建設與發展。

2 評審規程

雖然鄉鎮衛生院前兩個周期依據的評審標準不同，但是也存在一些相同之處。本節主要講述前兩個周期時鄉鎮衛生院評審的評審條件、評審權限、評審周期以及評審結論等內容，第三周期的相關內容會在后面詳細介紹。

2.1 評審條件

根據《衛生部關于實施“醫院分級管理辦法(試行)”的通知》要求，具備參加醫院評審基本條件的中心衛生院或規模較大的鄉鎮衛生院，方可參加評審。

2.2 評審權限

我國醫療機構開始評審之初，根據《醫院分級管理辦法(試行)》規定，鄉鎮衛生院評審由地(市)衛生局部組織的地(市)級評審委員會負責組織評審。后來根據《醫療機構評審辦法》(衛醫發〔1995〕第30號)的規定，鄉鎮衛生院的評審權限改為縣級衛生行政部門組織和領導，同級醫療機構評審委員會負責具體實施。

2.3 評審周期與辦法

無論《醫院分級管理辦法(試行)》，還是后來《醫療機構評審辦法》，都規定鄉鎮衛生院的評審周期為三年。無論是1989年的《一級醫療機構評審標準》，還是1997年制定的《鄉(鎮)衛生院評審標準》，鄉鎮衛生院評審都是采取千分制的評審辦法。

2.4 評審結論

根據《醫療機構評審辦法》的規定，床位在20張以上的鄉鎮衛生院分為甲等、乙等、合格。根據《衛生部關于實施“醫院分級管理辦法(試行)”的通知》中的規定，“實行醫院分級管理后，鄉鎮衛生院的名稱、性質、任務不變”。因此，鄉鎮衛生院的評審結論為一級甲等鄉鎮衛生院和一級乙等鄉鎮衛生院。

3 新時期四省份鄉鎮衛生院評審的比較

目前，多個省份開始了鄉鎮衛生院的等級評審工作，制定了評審標準。現對甘肅、四川、黑龍江和浙江4個省份鄉鎮衛生院評審辦法和評審標準進行梳理比較，分析新時期鄉鎮衛生院評審的實踐。

4省份中，甘肅省最早開始進行鄉鎮衛生院評審，于2009年2月印發了《甘肅省鄉鎮衛生院等級評審標準(試行)》，又于2010年6月印發了《甘肅省鄉鎮衛生院等級評審標準》。四川省于2012年印發了《四川省鄉鎮衛生院評審標準(試行)》，開始對鄉鎮衛生院進行等級評審。黑龍江省和浙江省則是于2013年開始實施鄉鎮衛生院評審工作，并且制定出臺了相應的評審辦法和評審標準(見表1)。

4省份中，評審周期和評審等級存在不同。評審周期中，甘肅省和黑龍江省的評審周期是4年，四川和浙江省的評審周期為3年。甘肅省和四川省的評審等級為甲、乙、丙三等，黑龍江省和浙江省的評審等級則為甲、乙二等，其中甘肅省的評審等級明確表示鄉鎮衛生院為一級。

4個省份的評審辦法都是采取千分制，和第二周期衛生部制定的《鄉(鎮)衛生院評審標準》的評審辦法一樣。與《鄉(鎮)衛生院評審標準》不同的是，四省份的評審標準中都有否決條件，6～9項不等。否決條件中，雖然根據各自的評審重點，有所側重，但也存在有共性內容，如依法執業、重大事件等。評審指標中，雖然指標數量和指標等級存在不同，但基本內容大體一樣，包括基本建設、基礎設施、科室設置、人員配備、基本醫療、公共衛生服務、機構管理等內容。其中，基本醫療和公共衛生是評審指標中的重要內容。

評審權限方面，4省份主要是以縣級評審為主，但也存在不同。甘肅省由縣級衛生計生行政部門負責鄉鎮衛生院評審，省、市(州)衛生計生行政部門組織復核。浙江省則是由縣級衛生計生行政部門負責乙等鄉鎮衛生院評審和甲等鄉鎮衛生院初評，市級衛生計生行政部門負責甲等鄉鎮衛生院評審。雖然四川和和黑龍江省的鄉鎮衛生院評審按中心鄉鎮衛生院和一般鄉鎮衛生院2個類別進行評審，但評審權限方面也不相同。四川省規定：中心衛生院由縣級衛生計生行政部門進行資格審查、市級衛生行政部門組織評審、省級衛生行政部門抽查確認；一般鄉鎮衛生院由縣級衛生行政部門進行資格審查并組織評審、市級級衛生行政部門復檢確認。黑龍江省則規定，無論是中心鄉鎮衛生院，還是一般鄉鎮衛生院，都由縣級衛生計生部門資格審查并評審，但中心鄉鎮衛生院評審工作，需由市級衛生計生行政部門抽查復檢確認，而一般鄉鎮衛生院評審后報市級衛生計生鄉鎮部門備案即可。

表1 4省份鄉鎮衛生院等級評審比較

注：甘肅省鄉鎮衛生院評審比較內容以2010年正式實施的評審標準為依據。

4 小結

4.1 鄉鎮衛生院評審要與其功能定位相結合

鄉鎮衛生院評審第一周期時，符合評審條件的鄉鎮衛生院是列入醫院評審系列，按綜合醫院要求進行評審的，忽視了兩者之間在功能上的區別[8]。2011年新一輪醫院評審工作開始之初，出現了部分鄉鎮衛生院評上“三甲”的情況。鄉鎮衛生院作為農村基層醫療衛生服務體系的重點，雖然不同時期國家對其功能定位的表述有所差異，但大的方向沒有改變，即醫療、預防保健和衛生管理。但是不同時期鄉鎮衛生院實際功能發揮卻有所不同。改革開放以后新醫改之前，鄉鎮衛生院重醫療輕預防；新醫改后，由于公共衛生服務項目的投入增加和衛生行政管理部門的硬性要求，公共衛生服務發展迅速，出現醫療服務功能萎縮、科室減少、設備擱置的現象。基本藥物制度和藥品零差率銷售也使鄉鎮衛生院不愿意提供醫療服務[9]。因此，鄉鎮衛生院評審中，應與其功能定位相結合，通過評審實現功能定位，避免出現功能偏頗的現象。

4.2 鄉鎮衛生院評審切記盲目擴大

目前我國鄉鎮衛生院人力資源不足、結構不合理、醫療設備不足，影響了鄉鎮衛生院醫療服務質量。鄉鎮衛生院通過評審可以引起政府部門的重視和投入，改善鄉鎮衛生院的人力資源和硬件設施，但評審切記搞成評大評優。作為基層醫療機構，鄉鎮衛生院主要是為廣大農村居民提供公共衛生服務和常見病、多發病的診療等綜合服務，并且根據《鄉鎮衛生院建設標準》的規定，鄉鎮衛生院規模不宜擴大。因此，鄉鎮衛生院評審中應避免出現盲目擴張。

[1] 衛生部.關于實施“醫院分級管理辦法(試行)”的通知[EB/OL].(1989-11-29).http：//www.law-lib.com/lawhtm/1989/6144.htm.

[2] 許昌華，姚章雷.創建一級甲等醫院 提高醫院總體水平——談談創建“一級甲等”醫院體會[J].中國鄉村醫藥，1996，3(11)：44-45.

[3] 孫淑云.試論鄉鎮衛生院的功能與改革[J].中國農村經濟，2005，(11)：40-46.

[4] 梁盛民，陳行甫.武漢市實施一級醫院分級管理與醫院評審的做法與體會[J].中國醫院管理，1996，16(4)：21-23.

[5] 王 華，史自強，王 羽.論我國醫院分級管理與評審的特色[J].醫學與社會，1998，11(5)：44-48.

[6] 劉亞民，何有琴，劉 巖，等.我國醫院等級評審的歷史、問題及對策思考[J].衛生軟科學，2008，22(6)：215-217.

[7] 若 谷.北京恢復醫院評審[J].醫院管理論壇，2004，21(11)：22-27.

[8] 趙懷峰，陳普崇，郭長根，等.醫院評審標準等次設置的探討[J].中國醫院管理，2002，22(2)：14-15.

[9] 李 慧，徐 玲，孫曉杰，等.2010年我國基層衛生機構服務功能現狀分析[J].中國衛生信息管理雜志，2012，9(1)：17-22.

(本文編輯：張永光)

The history and practice of township health center accreditation in China

CHENG Yan-min，MU yan，HE You-qin

(ShandongInstituteofMedicineandHealthInformation，JinanShandong250062，China)

Township health centers(THCs)are the hinge of the three tier health care network in rural areas of China，providing basic medical and public health services for rural residents. Accreditation of THC has developed in tandem with the development of the hospital accreditation. This paper summarizes the history and procedure of Accreditation of THC，and introduces the practice of THC accreditation at present. It puts forward problems that be noticed，and provides references for the accreditation of THC during new period.

township health center，accreditation，history accreditation procedure

2016-01-08

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.05.008

山東省醫藥衛生科技發展計劃項目(2014WS0057)；山東省醫學科學院(2014-20)

程艷敏(1980-)，女，河南禹州人，碩士，助理研究員，主要從事基層衛生方面的研究。

R197.3

A

1003-2800(2016)05-0278-03