西方發達國家職業教育治理對我國職業教育發展的啟示

李薪茹，韓永強

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西方發達國家職業教育治理對我國職業教育發展的啟示

李薪茹，韓永強

摘要：職業教育治理在全世界范圍內備受關注，優化治理結構、提高教學量和水平、實現教育公平是新形勢下職業教育治理所追求的理念。總結西方發達國家職業教育治理及成功經驗，基于此，提出構建我國特色職業教育治理體系策略。

關鍵詞：西方發達國家；職業教育治理；職業教育發展；中國特色職業教育治理體系

“治理”（governance）源于古希臘和古拉丁語，原意指控制和操縱，長期與“統治”—詞交叉使用，主要應用與國家法律相關的公共管理活動和政治活動中，在1989年，世界銀行報告中首次使用“治理危機”一詞，應用于解釋國家現代化發展中遇見系列重大問題。［1］全球治理委員會認為，治理是協調利益相關者和沖突者而聯合采取行動的持續互動過程。［2］瑞士教育、研究與創新部指出，職業教育治理是指將機構、人及政策等多個利益主體聚集到一起相互促進協商的一種戰略管理體系。［3］職業教育治理是一種高級新形態的管理模式，在教育現代化、國際化、民主化大背景下，職業教育治理的目的是協調參與職業教育各主體之間的利益，解決多個利益主體之間的沖突和矛盾。新形勢下，職業教育治理與傳統治理方式相比具有更先進的特點：新形勢下的職業教育治理范圍更廣、治理主體更多元化、治理理念從人治逐步轉化為法制、治理要素更全面；新形勢下的職業教育治理以打破傳統職業教育發展模式，以追求適應現代化、國際化發展為新目標。

一、西方發達國家職業教育治理及其經驗

西方發達國家職業教育治理主要有規制型、市場型、服務型三種治理形式，由于各國歷史文化、經濟發展水平、社會制度不盡相同，每個國家采取的治理形式和治理工具有很多不同之處，縱觀西方發達國家職業教育治理取得的成功經驗，有很多共性經驗值得我國借鑒。

（一）國家全面統籌管理與監督

1.以立法和戰略形式完善職業教育發展體系。政府是治理中的主導者，國家通過法律手段參與職業教育發展，國家制定和完善職業教育相關法律，在宏觀和整體上規劃和設計職業教育發展方向和目標，以法律形式重視和推動職業教育發展和政策實施。諸如，德國職業教育治理以健全法律和制度為保證，在政府全面統籌和管理中發展高效職業教育，1969年，《聯邦職業教育法》提出“雙元制”職業教育制度；英國1993年推出的普通國家職業資格證書”（General National Vocational Qualifications，簡稱GNVQ），進一步促使職業教育改革成功和發展［4］，推行切實可行的職業教育治理理念；日本政府于1961年通過《學校教育法部分修改法案》，確立高等專門學校制度，并在1964年通過的法案中正式承認短期大學的法律地位，并于1995年開始授予專門課程的結業者“專門士”學位，促使學校教育重視終身學習；2012年4月，奧巴馬政府推出《投資美國的未來——生涯和技術教育改革藍圖》。在經濟挑戰時代背景下，奧巴馬政府制定可持續經濟發展藍圖計劃，規劃未來職業教育可持續發展方向，重視職業教育治理的作用，進一步推動職業教育的可持續發展。

2.經費投入是職業教育發展的有力支撐。經費投入是各國職業教育治理的重要手段和方式，如1917年頒布的《斯密斯—休斯法》確立美國聯邦政府在職業教育中的領導地位，以立法形式促使聯邦政府對職業教育財政投入加大。1963年，美國國會通過了《職業教育法》，《職業教育法》出臺以后，促使職業教育涉及對象和范圍進一步擴大，接受職業教育培訓的人數從1964年的450萬增至1968年的800萬，增加人數近一倍；1965年至1968年，各級職業教育經費總額從6.05億美元增長至14億美元［5］。據官方統計，澳大利亞聯邦政府和所在州政府，每年對TAFE（Technical And Further Education，即職業技術學院）系統有30億澳元的預算，實際撥款在40億澳元左右。

3.協調多元主體共同治理。政府機構一般在整體和宏觀上進行調控，對參與職業院校、企業等社會力量參與者進行有效監督和協調，以提供多樣化治理和服務為中心，力圖使社會多元主體有秩序參與職業教育。多元主體參與職業教育治理，政府占主導地位，在整體和宏觀上把握職業教育發展大局和方向，完善相關職業教育法規，以法律為主要治理參考目標，協調職業院校與企業之間參與職業教育所產生問題和沖突，加強職業院校與企業之間的聯系，架起人才培養與人才需求主體之間平衡橋梁，在政策和法規上給與企業優惠政策，積極鼓勵企業和社會團體參與到國家職業教育中，政府主導，企業積極參與，職業院校努力辦學，在公平基礎上，追求最高效率。如德國為協調多元主體發展問題，采用計劃模式，加強多元主體間合作，促進多元主體協調發展，吸引社會力量參與，管理和規劃職業資格認證制度。

（二）社會多元主體協調治理

西方發達國家職業教育治理是一種多元主體共同參與的模式，政府在整體和全局上規劃職業教育治理，鼓勵行業協會、研究協會以及雇主協會等參與職業教育；社會多元主體以協調方式全面參與職業教育，是職業教育發展中重要力量，社會多元主體主要有企業行業協會、雇主協會、培訓和教育機構、職業院校。西方發達國家職業教育治理中主要有以下參與對象。

1.企業行業協會的支持。企業發展中對人才要求處于變化之中，企業參與職業教育除了和學校進行校企合作以外，積極開展員工培訓也是職業教育中的一部分。員工進入職業生涯之后，市場多變情況對員工能力提出要求，員工能力與企業發展需要之間出現不匹配現象，企業為應對市場和企業發展需要，對企業員工進行職業培訓，培訓課程根據市場對勞動者的需要，培訓方式靈活多樣，企業員工培訓能力與市場和企業環境需求之間達到平衡。如德國行業協會是社會多元主體的重要組成部分，行業協會以服務意識把企業與職業學校連接起來，在法律允許范圍內，參與職業教育管理和培訓，利用多種渠道籌集職業教育資金。

2.雇主協會與教育機構。雇主協會與教育機構中主要從勞動力市場聘用勞動力角度出發，了解勞動力市場需求和就業情況，對職業院校課程設置和就業問題提出參考意見，力圖使職業學校發展規劃與市場需求協調發展。美國教育部于2012年7月建立國家職業技術教育創新中心（National Center for Innovation in Career and Technical Education）（簡稱NCICTE），該機構由一些經驗豐富的組織組成，主要有國際RTI（承包商）、喬治城大學教育與勞動力中心（CEW）、加利福尼亞大學就業中心、Mercury實驗室、IT-CNP、企業勞動力系統、風行者公司，把勞動需求者和職業教育培養者連接起來。NCICTE通過調研了解現有教育水平和勞動力市場現狀，積極組織評價分析職業教育供給與市場需求二者之間的協調性，科學研究經濟產業需求和評估CTE教育模式，不斷探索和改進人才培養模式；英國高等職業教育機構主要是多科技術學院，多科技術學院人才培養主要是為解決就業問題，專業設置立足本地區經濟發展需要和社會需要服務，針對工、商、農各行業的需要設立專業和制定教學計劃。2011年，歐盟發布的《職業教育與培訓的領導力》工作報告中指出，進一步擴大職業教育與培訓機構發展與治理的自主性，歐盟職業教育與培訓機構通過活動與責任分配，不斷發展與合并成更大規模機構。［6］

3.職業院校是職業教育與培訓的載體。職業院校是培養和教育學生的主要場所，職業院校對學生承擔教育責任，在一定程度上決定職業教育水平和職業教育的發展程度。在教育學生基礎上重視開展學生培訓工作，職業院校培養方式和水平在一定程度上決定學生知識技能和就業水平。學生職業教育資格與學術教育資格可以相互轉化，促使學生有更多教育選擇權利。學生是受教育的主體，職業學校是學生受教育的載體，職業院校通過各種媒介完成對學生的職業教育。比如，德國聯邦教育與研究部（The Federal Ministry of Education and Research，BMBF）通過對公司開展調查、工作崗位分析、運用各種手段來識別、預測、監控新的技能要求，職業院校根據研究部的調查和研究開展職業教育與培訓。職業院校培養學生最終目的是為企業輸送所需人才，企業也是職業院校人才培養能力考量的主體，職業院校以多種形式與企業合作，多渠道了解企業對人才需求。職業院校人才培養與企業人才需求之間達到平衡是職業教育遵循的宗旨。比如，英國為加強職業教育與勞動力市場的聯系，開發和使用一些定性和定量方法在利益相關者之間開展技能需求預測，并將勞動力市場的需求整合到職業院校的教育與培訓中。

（三）以經濟發展需要為核心的職業教育治理

職業教育治理理念以多中心治理和公眾性治理為核心，以經濟發展需要為治理核心思想，遵循市場發展規律，合理配置教育資源，采用分權形式治理，協調公共合作伙伴利益相關者之間的關系，強化職業教育治理能力，力圖改善政府壟斷教育和教育不公平現象，在公平競爭基礎上提高公共教育治理效率和水平。如德國巴登——符騰堡州的高等職業教育機構——職業學院，根據地區經濟發展需要制定職業教育人才培養方案，專業設置堅持符合當地經濟發展需要的原則。專業設置之前，專門研究機構調查所設置專業是否符合當地經濟發展需要，經合過委員會討論后得出結論。1998年，面向經濟發展需要，澳大利亞國家培訓總局分析未來5年本國在經濟、產業和社會中可能發生的變革，引導職業教育的宏觀發展方向。

二、構建中國特色職業教育治理體系的策略

針對新時期我國完善職業教育治理體系、持續完善職業教育治理結構和全面推進職業教育治理能力現代化的現實需要，立足我國職業教育發展實際，借鑒國外職業教育治理理念與經驗，著力構建起具有中國特色的職業教育治理體系，以此為我國經濟社會發展提供堅實的人才保障。

（一）以立法形式規范職業教育治理

國內各地區職業教育發展規模和速度不同，各地經濟發展水平各異，我國現階段針對各地區差異化法律制度方面并未形成完整體系。財政經費方面，對于各地區經濟發展緊缺專業技術人才加大投資力度，優先培養經濟發展所需技能人才；資助體系方面，建立資助體系等級法律制度，以立法形式規定各地區不同專業資助體系；社會力量方面，針對企業、私人基金、自愿組織聯盟等社會力量，完善不同法律制度，對于積極參與者給予不同優惠政策，同時制定鼓勵社會力量積極參與的差異化法律制度。政策是協調職業教育治理的一種方式，構建職業教育治理模式不是為解決一時之需，而是一種教育可持續發展的方式。

（二）創新治理評價機制

通過評價與監督方式規避職業教育治理中的問題，監督機構是監督和評價機制實施的載體，而現階段我國缺失有效監督機構。國家設立專門監督和評價機構，通過有效監督和評價平臺監督各層次職業教育發展情況以及不同地區勞動力就業情況，在調查基礎上評價職業院校技能人才培養情況，市場就業與家長學生評價為主要評價因素。評價機構通過對不同地區勞動力就業市場跟蹤調查、學生及家長信息反饋，在收集和整理信息基礎上得出評價報告，分析年限內計劃指標與完成指標之間的契合度；根據完成程度對職業院校進行分類，對于未完成計劃指標院校實行淘汰制，合并或是重組職業院校。對于完成計劃指標職業院校給予資金上鼓勵，實行不斷注入資金與淘汰機制，力圖建設精英職業院校。

（三）完善多元主體合作機制

多元主體合作共贏、協調、善治是新形勢下職業教育治理的核心理念。

1.建立協調利益相關者機制。以法律形式明確利益相關者權利和義務，政府轉換職能，從決策者到協調者，以大局觀全面協調利益相關者矛盾，利益矛盾關系轉換為合作共贏關系，法律與道德相互協調，沖突意識轉化為和諧發展理念。

2.校企合作形式新突破。企業與職業學校在專業設置、課程開發、考核機制等方面雙向溝通，學校與企業交替學習，實踐與理論融合受教，輪崗實習，從時代和市場的需求出發，構建從培養方案、考核機制到實訓場地。

3.校本教育與職業生涯教育協同。重視二者合作教育，提高職業教育關注度，引導社會合作伙伴重視員工職業生涯技能提升，加大培訓投資力度，建立校本教育與生涯教育合作教育機制，需全社會共同努力。

（四）構建動態調節機制

圍繞經濟產業發展需求，以市場需求為導向，制定完全面向就業市場的培養與治理方案，時刻關注勞動力市場結構變化，預測經濟產業人才短缺的相關領域，加大相關領域人才培養，以解決就業為最終目標。由于各地區經濟產業發展情況各不相同、地方職業院校專業特色各不相同、地方職業院校發展速度和規模各不相同，因此，根據地方經濟發展速度、規模、地方特色，加大符合地方經濟發展需要相關領域人才培養力度。

總之，加強職業教育治理，構建起完善的、具有中國特色的職業教育治理體系，不斷提高職業教育治理的質量和水平，不僅對于充分發揮職業教育服務“四個全面”戰略和實現“兩個一百年”目標提供技術技能人才保障將具有不可估量的意義，而且有利于職業教育為經濟發展和產業結構調整提供具有國際競爭力的技術技能人才支撐；有利于解決職業教育發展體系不完善、職業教育主體單一、多元主體參與之間權利與義務界限模糊、領域之間互動關系成矛盾現象等一系列現實問題，更好地推動職業教育向更高層次發展。

參考文獻：

［1］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000：1-10.

［2］The Commission on Global Governance.Our Global Neigh borhood［M］.New York：Oxford University Press，1995：2-3.

［3］李玉靜，谷峪.國際職業教育治理的理念與實踐策略［J］.職業技術教育，2014（31）：35.

［4］柳靖，謝勇旗.從立法角度看英國政府在職業教育發展中角色的嬗變［J］.中國職業技術教育，2008（32）：47-49.

［5］石偉平.比較職業技術教育［M］.上海：華東師范大學出版社，2001.

［6］European Centre for the Development of Vocational Training. Exploring leadership in Vocational Education and Training［Z］. Luxembourg：Publications Office of the European Union，2011.

［責任編輯張棟梁］

作者簡介：李薪茹，女，山西大學繼續教育學院2014級碩士研究生，主要研究方向為職業教育經濟與管理；韓永強，男，山西大學繼續教育學院碩士研究生導師，博士，主要研究方向為職業教育經濟與管理。

中圖分類號：G719

文獻標識碼：A

文章編號：1674-7747（2016）07-0065-04