高等教育民營化的實現途徑及其制度管理
——以行政法為視角

韓 榕

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

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高等教育民營化的實現途徑及其制度管理
——以行政法為視角

韓 榕

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

公共行政民營化已經成為一種潮流。在教育領域中，我國一直以國家為主體來興辦教育。隨著社會文明的不斷進步、教育理念的不斷更新，傳統高校辦學模式在面臨教育資源分布不均以及教育方式僵化等困境，無法提供多樣化、高標準、高質量教學。在教育改革中，民營化作為一種新的辦學模式，打破國家作為教育辦學主體地位。同時，教育民營化需要在一定程度上符合行政法上法律保留原則的約束和正當行政程序的要求。

高等教育；民營化；行政法；法人化

一、教育民營化的背景

我國傳統行政體制沿襲蘇聯的行政管理模式，國家行政權囊括一切，而不是同西方社會一樣分為國家、社會、公民三層組織架構。

在我國政府集權治理模式下，社會公共領域事務一直被政府一攬子承擔，包括教育領域事務。在市場經濟、有限政府改革的進程中，政府對公共事業不斷放寬準入門檻，轉向與民間組織合作，打破行政壟斷。

在新的社會動向中，國家獨占領域逐漸被突破，民間力量也加入到公共行政中來，行政法從控權理念逐漸轉向服務理念的給付行政，行政作為一種服務，為公眾提供公共物品與服務。這種給付型行政是新行政法理念下的重大轉變，對民營化的興起具有促進作用。從20世紀70年代開始，西方國家都在探索當今民營化的發展之路，公私協力作為一種新型方式，已經成為現代行政行為的重要支撐。

民營化突破了長久以來公私二元分離的局面。公私協力作為新的行政行為的形態，促使原有的行政中心主義理論被公私伙伴關系所代替，豐富了行政主體原有的行政行為的方式。公私協力合作所呈現出的特殊的行為方式對傳統國家與社會二元分立的基本模式產生了巨大沖擊。它使國家逐漸從社會生活中的唯一給付者形象中退身出來，成為行政給付活動的“合伙人”。[1]在這樣的潮流下，我國也開始對民營化進行研究。

二、高等教育民營化的內容分析

(一)民營化概念

民營化是在公共事務復雜化、行政理念的轉變中應運而生。美國學者薩瓦斯在其《民營化與公司部門的伙伴關系》中將公共部門與私人部門的關系界定為“公司伙伴關系”，將部分由政府承擔的公共服務功能轉為私人來實行。民營化是指政府通過委托授權、政府撤資等方式，更多地依靠民間機構滿足公眾需求的一種政府管理方式。[2]民營化的實行，并不會造成政府責任的懈怠，政府與私人部分建立親密的合作關系，政府仍然承擔政策的制定、評估、監督。由于政府過少的干預，私人部門具有較大的能動性，能提供高品質的公共服務。

(二)教育民營化的概念與意義

教育民營化是政府民營化改革在教育領域的體現。教育民營化目的在于將市場競爭機制引入教育領域，用市場無形的杠桿調節教育資源的合理配置。將政府主導的教育領域中引入市場競爭機制，打破政府作為教育承辦的唯一主體，減少政府對教育領域的干涉程度，形成政府與社會機構共同合作為公眾提供多樣化的教育服務。所以，教育民營化反映的是一種教育社會化的規律，目的是要從根本上改變政府對教育包攬過多的僵化的教育服務提供模式，使教育服務的提供變得更有效率，同時避免由政府包攬教育服務所產生的一些弊端。[3]具體來說，教育民營化具有更深的內涵，包含三個方面，管理理念的多元化、運行機制的多樣化、經營方式的靈活化。[4]把私人部門管理中所產生的先進理念引入到公共教育領域中來，打破政府對于教育產品或教育服務進行壟斷的局面，轉向與私人部門進行合作。

再次，公共部門與私人部門兩者的經營理念是不同的。一般來說，公共部門的經營方式以計劃、命令與服從為主，具有濃重的行政色彩。而在私人部門中，部門與部門之間是一種以互惠互利為基礎的伙伴關系，可以即時平等有效的溝通，能夠有效地克服公共部門管理中行政命令靈活性較差的缺陷，更能調動成員的積極性與創造力。而且，還可以把在經濟領域與社會領域中所存在教育資源最大程度的發揮，彌補當下教育資源的缺失，更好地滿足當下社會民眾之于教育服務日益增長的多樣化需求。

(三)高等教育民營化現狀分析

高等教育屬于教育鏈條的頂端，其發展需要賦予高校更多的自主權。從現行我國高校的狀況來看，民營化步伐已經邁入，但是幅度遠遠不夠。

從管理理念來說，高等教育的管理模式，還是類似于科層制的管理模式，雖然高校內有教學與行政兩套模式的組合，但是在教學方式上，教師受到的約束還是過多，比如課程的自助安排，研究方向的經費籌集。對于學生來說，學生專業的錄取、自由的課程選擇、跨院系的學科互換交流，以及成績的評分核算均不能做到相對自由。

從運行機制上來看，從過去政府壟斷階段，現在逐步過渡到市場化。高校與民營機構進行合作，作為高校的獨立學院，利用民間資本與高校本來的教育資源，推進教育的發展。但是如何進行學校本土領域改革，民營資本如何進入值得探索。

從經營方式來看，改變原有僵化的行政指令體系，變為類似于私人部門中各個部門更加通力合作的伙伴。例如，現行的蘇州大學王建法學院，由王氏基金會進行資助，法學院的運行也會受到基金會一些影響。

三、高等教育民營化的邊界

(一)法律層面的邊界

高等教育民營化在法律層面上，首先探討現代行政法的兩個概念：法律優先與法律保留。民營化要遵循法律優先的原則，法律若明文規定行政機關法定的職權是不可替代性的，行政機關對此類行為應遵循法律規定不得推行民營化事務。民營化也要受到法律保留原則的約束，在法律保留規定的條款，行政機關不得超越法律保留的事項。其次是依據范圍的擴大，即法律保留原則中的“法律”不僅包括議會制定的法律，而且還包括行政機關經過授權所制定的行政法規及規章。[5]

在高等教育領域內，要做到有所區分，不能一概而論，都實行民營化。在教學層面上，國家對高校的管理可以賦予更多的靈活性。對學校人事制度、財權管理也可以適度的放權，做到對高校宏觀的管理保障。

(二)教育公共選擇上的邊界

從教育公共選擇理論的角度，教育產品是非壟斷性的公共物品，可以通過政府和非營利性機構兩種資源配置機制來向社會提供。[6]高等教育具有非壟斷性質，教育可以在一定范圍內從公共物品轉化為與私人物品更接近的準公共物品，進行市場化運作，高等教育可以由消費者來自主選擇與市場機制制約，使有限的教育資源可以最大程度的發揮作用。

政府應當根據物品的公共性的程度，來承擔其應有的責任。例如，國家對重點學科、重點項目上涉及國家秘密與安全、關系學科傳承不適于市場化運作的，不實行民營化。

四、高等教育民營化的實施方式

在當下可以實施的方式中，可以具有兩個方面實施：在對外尋求合作伙伴方面，可以通過BOT 學校、特許學校、教育券等方式；在對內方面，重新定位高校的法人地位，利用法人化來促進高校的民營化進程。

(一)對外尋求伙伴方式

1．BOT 模式

BOT的全稱為Build-Operate-Transfer，中文意思為建設-運營-轉讓。民間企業擁有大量的資金，由招標的方式獲得興建公共設施的特許經營權，政府與企業達成協議約定特許經營權的期限，在經營期滿后，政府以有償或無償的方式與投資方主體辦理資產管理轉移。BOT模式有效地利用了民間閑置資本，減輕政府的財政負擔，并且通過風險和責任分擔機制，不僅提升運行效率，政府還可以有更多的資金投入其它的公共項目。

BOT 模式應用于教育上，民間團體和政府簽訂合同，建設學校工程項目，例如體育場館、宿舍樓等。建設完畢由民間團體經營學校部分設施，經營合約期滿后再將學校部分設施轉移給校方管理。

2．特許學校

特許學校這一概念最早在美國興起，即將國家投入經費的學校交由私人經營。在經州政府通過立法，特別允許教師、家長、教育專業團體或其它非營利機構等私人經營，國家負擔學校運營的資金，不受一般的教育行政法律法規的約束，但是私人的經營者必須達到對政府承諾的教育成績。特許學校與公立學校一樣秉持公平、公正、為普通家庭可負擔學費的辦校理念，又有私立學校重視經營績效的優點，創新、實施各種不同的培養學生的方式，為一般公立學校提升學校經營及教學質量提供參考。在高等教育中，我國大部分為國家舉辦的公立大學，將學校交由某個機構經營難以實現，但是我們可以將大學中某些專業交由專門的研究所等科研機構參與教學、管理，改變以往閉門造車的弊端。

3．教育券

國家將一定金額的補助，設置不同的面值代幣券發放到學生手中，學生在入學時將代幣券交到學校，學校憑借代幣券獲得國家的教育資金。教育券概念最早是由美國貨幣經濟學派的代表人物米爾頓·費利德曼提出，目的是改變對公立高校直接的資金投入單一的方式。政府直接向學生發放教育券，學生具有自主的擇校權，選擇辦學質量高、學術水平一流的高校就讀，那么高校就會獲得更多的資金投入，就會起到促進高校不斷提升辦學質量，吸引優質學生。然而辦學質量較差的學校如果不改進教學，必須面對優勝劣汰的結果。

(二)對內的法人化改革

民營化與法人化兩者相輔相成，在高校法人地位沒有實質上確立狀況，法人化是民營化改革到一定程度的必然要求。從行政領域改革中借鑒而來的“法人化”和“民營化”改革有著共同的目的，即都是要使高校真正面向市場辦學，提高辦學效率。法人化改革通過賦予高校獨立法人地位以解除政府對高校的過多管制，使其獲得獨立面向市場的能力。[7]我國在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中將董事會的引入放在擴大社會合作之中，積極推進探索高校董事會的建設。

1．我國高校法人的制度現狀

《高等教育法》明文規定了高等學校法人資格，構建了我國高等學校內部較為完整的權利架構體系。在我國高校現行架構中，實行黨委領導下的校長負責制。校長具有較大的職權，對學校的行政、學術、教學等工作有決定權。學術委員會主要涉及學術事務，對學校的教學、科研進行管理。職工代表大會作為對教職工發表建議、進行監督等作用而存在。在這樣的一個行政等級固化的結構中，不利于民營化在高校的發展。

2．對現行高校法人制度的改革

民營化需要高校內部制度的改革，大量的高校事物才能更好的外包出去，民間資本也能參與高校的建設。在當下，山東大學、武漢大學、蘇州大學等都建立了學校內部的董事會制度。不過我國現在的董事會對高校的辦學事項并無管理的權限，大多的功能是給予資金的支持。這樣的董事會制度與美國實行的董事會有巨大的差別。在美國，無論公立或私立高等院校，管理形式都有一個共同的特點，即校董會或校監委員會、管理委員會在學校的特許狀及州有關法律許可的范圍內，全權管理學校。[8]在我國高校董事會建設中，注意避免董事會成為門面工程，賦予董事會決策、監督的權力，完善高校內部權力的分配。

五、行政法對高等教育民營化的保障

(一)高等教育法對高校民營化規定

我國高等教育法雖然確立了高校的法人地位，但是對高校與民間資本合作沒有細致的規定。在《高等教育法》第六條第二款中規定：“ 國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革和發展。”在教育政策層面，教育部發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 (2010-2020年) 》在擴大社會合作中，強調引入與民間資本、機構進行合作。教育民營化還是個新興事物，教育法目前對其只停留在宏觀層面。現階段推進教育領域民營化，著重以部門規章為主的高校民營化具體事務。

(二)政府對高等教育民營化責任

第一，宏觀上轉變政府在教育領域的職能，理清政府、學校、社會之間的界限，合理分配職權。政府對教育事務進行政策上的指導，給予高校較大的自主辦學權。政府在對高等教育社會責任承擔、教育公平環境維護、全民素質提高、教育制度和教育法規健全等方面進行宏觀調控。對于大學自身可以決定教育安排，如學科的設置，政府不能干預太多并且退出教育活動的微觀領域，例如，校董事會對學校管理理念的轉變，對教師選拔制度的改革。

第二，在微觀上落實具體的管理、監督職責。政府一方面要為學校提供公平的市場競爭環境，對教育市場進行有效的規制，建立開放、公平的學校準入和退出機制。同時，也要注重對學生、教師權利的保障。

結語

在進入90年代后，中國的高等教育得到了迅速的發展。如今在新的歷史條件下，大學的治理改革進入一個新的階段。民營化作為現代大學制度中一個重要組成部分，必將發揮其重要的作用。

[1]章志遠,胡磊.公私協力的興起與行政行為理論的變遷[J].山東警察學院學報,2010,(6).

[2]章志遠,楊陽.行政法視閾中的民營化：現狀述評與研究展望[J].河南司法警官職業學院學報,2009,(3) .

[3]余雅風.教育民營化的法律環境分析[J].教育學報,2007,(4) .

[4]蘇君陽.教育民營化的含義基礎及其有限性[J].外國教育研究,2007,(9).

[5]章志遠.行政法學視野中的民營化[J].江蘇社會科學,2005,(4).

[6]勞凱聲.社會轉型與教育的重新定位[J].教育研究.2002,(2).

[7]羅丹.法人化與民營化——公立高等教育改革的兩種方式研究[J].民辦高等教育研究,2006,(3) .

[8]鄧光平.美國大學董事會的制度特點[J].高等工程教育研究,2005,(5).

(責任編輯：胡安波)

The privatization of public administration has become a trend. In the field of education, our country has always been the subject to run schools. With the continuous progress of social civilization, constant renewal of educational philosophy, the traditional school systems are faced with uneven distribution of educational resources and rigidity of educational mode, and are unable to provide diverse, high standard and high quality teaching. In educational reform, privatization, as a new school system, breaks the state’s dominant role in education. In the meantime, the privatization of education must to a certain extent be in line with the principles of administrative law and the requirements of proper administrative procedures.

higher education; privatization; administrative law; corporatization

2016-03-09

韓榕(1992-)，女，安徽池州人，安徽大學法學院2014級法學碩士，主要從事憲法與行政法研究。

高等教育研究

G646

A

(2016)03-0039-04

注：本文為安徽大學廉政法治協同創新中心研究生創新項目“教育糾紛多元化化解機制研究”[ADLZFZ15YC11]的階段性研究成果。