全域土地整治的“反規劃”思路探討*

李　燦，張　池，孫傳諄，胡月明

(1.華南農業大學公共管理學院，廣州　510642； 2.國土資源部建設用地再開發重點實驗室，廣州　510642；3.廣東省土地利用與整治重點實驗室，廣州　510642)

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·問題研究·

全域土地整治的“反規劃”思路探討*

李燦1， 2， 3※，張池1， 2， 3，孫傳諄1，胡月明2， 3

(1.華南農業大學公共管理學院，廣州510642； 2.國土資源部建設用地再開發重點實驗室，廣州510642；3.廣東省土地利用與整治重點實驗室，廣州510642)

為應對資源承載趨緊、生態環境約束大和糧食安全等問題，以及生態文明建設、城鄉一體化戰略發展需求，全域整治成為土地整治內涵功能變化新的特征，也是指導土地整治實踐的重要思想和亟待深化探索的重要舉措。文章從全域土地整治概念出發，運用文獻整理及歸納推理的研究方法，分析了全域土地整治突出全地域空間和綜合部署的重要性，詳細闡述了“反規劃”理念對全域土地整治的指導借鑒作用和關注重點，提出了“反規劃”理念下全域整治的目標、途徑和方法流程。研究指出，全域土地整治應采用逆向規劃方法，通過對全域土地系統與景觀生態過程的整體診斷，優先建設生態基礎設施，然后確定土地整治的工程建設目標和內容，維護土地生態系統的完整性。該文所闡釋的通過反規劃途徑來營造健康土地環境目的的全域土地整治思路，可為深化土地整治探索，推動我國土地整治向景觀生態型土地整治轉變提供理論參考。

土地整治反規劃全域景觀生態

0　引言

《全國土地整治規劃(2011—2015年)》提出“全域土地整治”的理念和指導思想，但是在實際工作中什么是全域土地整治，如何推進全域土地整治規劃卻不是很明晰。全域土地整治在內涵上包括農用地整治、農村建設用地整治、城鎮工礦建設用地整治、土地復墾和未利用地開發五種類型，但是這種僅僅在內容上融合了多種整治類型的區域性綜合整治實踐[1]只是對“全域”簡單而機械的理解，并不是“全域整治”的真正含義。文章嘗試從全域視角出發，借鑒“反規劃”理念探索“全域整治”的思路與途徑。

1　全域土地整治的內涵及其重要性

1.1全域土地整治的內涵

全域土地整治突出全地域性，要求從全區域統籌安排農用地整治、農村建設用地整治、城鎮工礦用地整治、損毀土地復墾和未利用地開發等各類活動。對此的理解應該是，全域土地整治既不是簡單的各類別整治活動相加，更不是把田、水、路、林、村割裂開來，各項整治工程分開部署。全域土地整治應是把孤立、分散的土地開發整理項目轉變為連片集中的綜合整治項目，挖掘土地利用潛力，優化土地利用空間格局，提高土地利用整體效率，改善區域生態環境，開展山水林田湖生命共同體的綜合整治，保護和恢復自然山水格局，促進區域土地環境質量的提升。

全域土地整治的另外一個特征就是要打破城鄉土地管理差異的約束，優化城鄉建設用地增減掛鉤的聯動機制，調整城鄉用地結構和布局，協調城鄉土地利用需求，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間有序合理流動，推動城鄉一體化發展[2]。為此，需要把城鎮和鄉村置于一個整體的地域空間下進行土地整治工程布局，維護土地生態系統的整體性，統籌生產、生活與生態用地配置。

1.2全域視角的重要性

“全域”意指某一區域的全部，即從更高的層次上將城鎮與鄉村作為一個一體的同質區域[3]，強調統一的地理環境背景和各資源要素間的系統整合，要求改變傳統的行政管轄分割和規劃內容的單項布局，打破城鄉分治的二元土地格局，實現土地資源調配的全空間覆蓋。從規劃角度而言，“全域”是一種規劃范式，擺脫了項目類別管理模式的束縛，規劃從區域土地利用條件出發，把農田整治、高標準基本農田建設、村莊整治、城鎮低效用地改造、損毀土地復墾、農田水利建設、生態建設等整治活動囊括在一個項目中進行部署。在項目規劃對象上，針對全區域土地資源，能夠全面診斷土地系統的運行狀況，找出土地利用問題的根源，從而理順和破解其他相關問題。在項目規劃內容上，包含各種整治工程，能夠做到整體謀劃、聚合資金、綜合部署、銜接協調各項設施規劃，不會顧此失彼，更不會為了單項工程措施而改變原有土地生態條件引發新的生態破壞等問題。在項目規劃方案上，能夠打破條塊分割、整體協同推進規劃實施，對優化土地利用空間格局、提高土地利用整體效率和營造健康土地環境能夠設計出更為理性和操作性的土地整治規劃方案。在項目實施效果上，能夠實現區域土地利用社會、經濟和生態的整體效益，同時，規劃針對區域土地資源時空耦合下的全要素，能夠提出多要素的控制要求，引導要素資源在城鄉之間的有序合理流動。

2　“反規劃”理念對全域土地整治的借鑒

當前實踐中，多以農田整治和村莊整治相結合的方式來實施全域土地整治[4]，一般以村、鎮為基本整治區域，對區域內的田、水、路、林、村實行綜合整治。但是，除了整治內容在形式上的綜合統籌外，仍然缺乏對土地條件的整體診斷和整治工程措施的綜合部署。“反規劃”是針對城鎮建設無序擴張、土地資源浪費、土地生命系統遭到嚴重破壞等一系列問題而提出的一種新的規劃思想，有別于以往規劃先確定建設空間的做法，“反規劃”是優先確定生態空間，與傳統規劃逆向而行，其實質是一種景觀規劃途徑。“反規劃”通過優先規劃和設計生態基礎設施來引導和框限區域空間發展的做法[5-7]，對全域土地整治具有重要的借鑒意義。

2.1維護土地生命系統的完整性

土地是一個生命系統，有其自然的結構、多樣的空間構型和格局以及巨大的生態功能。土地生命系統為人類的社會經濟系統提供了包括食物生產、空間和水、旱澇調節、審美啟智等生態服務[7]。然而，隨著人類掌握的科學和技術越來越先進，為免受自然力的破壞、為盡可能多的獲取，不明智的土地利用和工程建設使土地肌體的結構和功能受到嚴重摧殘，致使土地生命系統的完整性和連續性遭受嚴重破壞，土地承載力下降，生態安全危機四伏。“反規劃”是以土地生命系統的內在聯系為依據，建立在自然過程、生物過程和人文過程分析基礎上的，以維護這些過程的連續性和完整性為前提的規劃模式，即把土地生命系統的完整性作為預設前提，要求土地利用方式和開發強度嚴格控制在生態安全的允許范圍內。這種尊重土地生命系統所確立的土地開發建設設定框限的做法，正是開展全域土地整治所必須遵循的基本理念和指導原則。

維護區域山水格局和大地肌體的完整性和連續性，是維護土地生態安全的關鍵。“反規劃”維護自然過程、生物過程的完整性和連續性的原則，與土地整治要求保護和恢復自然山水格局、維護土地生態系統整體性的目標高度一致，并且適應土地整治向景觀生態型土地整治轉變的要求。因此，開展土地整治需要符合土地生命系統的內在機制，從土地生命體的完整性思考土地整治“工事”的空間布局。

2.2遵循自然規律呵護土地生命共同體

土地資源是經濟社會發展的物質基礎和空間載體，合理配置和利用國土資源首先要尊重自然規律，充分認清區域自然資源環境背景和土地自然過程的變動特征。美國環保主義者Aldo Leopold在1948年出版的《A sand County Almanac》(中譯《沙鄉年鑒》)中闡述了“土地倫理”的思想，首次提出了“土地共同體”的概念，把道德權利延伸到自然實體當中。十八屆三中全會報告的說明中指出，“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”。這一全新認識，揭示了共同體之間的相互依存關系，體現了對土地生命系統的尊重。“山水林田湖生命共同體”概念的提出，即是要求我們遵循自然規律，關注自然資源的合理配置，科學設定資源利用強度，因地制宜管護資源，實現這一生命共同體的生態服務功能最大化，促進自然資源的永續利用與人地和諧[8]。對于我國廣闊的土地資源而言，各區域發展的地帶性差異顯著，并且發展的階段不同，因此，落實山水林田湖共同生命體的統一管護，需要遵循各共同體之間物質與能量的交換規律，堅持因時、因地的基本原則。

當前，國家管理層面把“優化國土空間格局”作為生態文明建設的首要任務，明確指出要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，整體謀劃國土空間開發，科學布局生產、生活、生態空間，給自然留下更多修復空間。土地整治作為改造和提升土地利用效果的重要措施，需要將土地自然屬性與利用特性的基本規律奉為圭臬，尊重自然、順應自然、保護自然，把資源稟賦和環境容量作為土地開發利用的前提條件，統籌土地資源要素配置，避免單一類型為主導的開發利用對土地資源系統造成破壞。

2.3優先確立景觀安全格局和規劃生態基礎設施

人地和諧目標下，土地利用根本的出路在于尊重自然規律，通過對自然過程和生態過程的科學分析[9]，建立一個安全的生態格局，最大限度地減少“自然的懲罰”。這就要求我們保護好各類生態空間，盡可能減少對自然環境的人為干擾。“反規劃”核心的思想就是強調土地利用必須以生態基礎設施為基礎，通過優先進行不建設區域的控制，來進行空間規劃。因為“不建設區域”內的森林、湖泊、江河、濕地、農田、生態走廊等關鍵意義的生態系統及其所提供的生態服務才是人類發展永遠所必需的[5， 10-11]。土地利用規劃設計即以通過判別不同生態過程的景觀安全格局來構建生態基礎設施[12-13]，然后進行土地利用的數量控制和空間布局。如此，在有效保障自然系統所建立的生態基礎設施的基礎上，土地利用才能維護土地空間結構的完整性、土地生態過程的連續性和土地生態服務的綜合性，真正體現“土地節約集約利用”的規劃原則[5]。

我國土地整治正處于向現代意義的景觀生態型土地整治轉變，土地整治需要朝著“三生”用地合理配置與景觀生態規劃相結合的目標發展。如何構建城鄉一體化的綠色基礎設施、保護生物多樣性、維護并提高生態服務功能，實現不同層次的土地管理，成為土地整治轉型適應生態國土建設亟待解決的重要問題。“反規劃”注重生態環境和大地景觀的連續格局，實行生態空間結構約束的規劃方法，正好滿足土地整治生態景觀建設的需求，為從技術層面確立國土開發空間管控體系和建設生態屏障體系提供了方法指導。

3　基于“反規劃”理念的全域土地整治思路

在資源承載趨緊、生態環境約束加大的背景下，“反規劃”理念和方法為推動土地整治向景觀生態型土地整治轉變打開了新的思路，當下，需要積極借鑒“反規劃”理論，構建國土空間“紅線”思維，建立土地利用理性規劃框架，框限區域土地利用格局與形態，形成對全域土地整治的生態空間指引。

3.1全域土地整治以營造健康土地環境為核心目標

新形勢下，土地整治被賦予了眾多內涵和目標，土地整治作為解決社會經濟發展中土地利用問題的作用得到加強，諸如鄉村轉型與重構、城鄉一體化發展、土地利用轉型、土地節約集約利用等，不一而足。但從借鑒國外發展經驗和先進做法來看，土地整治最核心的目標應該聚焦在營造健康土地環境上面，尤其是在我國土地資源利用緊張形勢下，實施景觀生態型土地整治已經成為土地整治未來發展的方向。現階段，雖然堅守耕地紅線是我國國土資源利用最重要的任務，但是充分落實耕地數量補充和質量提高的任務，不是單憑農田基本設施整理就可以達到數量增加和質量提升的目標的，短期內的地塊合并、土地平整等措施如不接受生態空間的約束，所增加的土地數量是無法持續生產的。歸根結底，不以生態安全格局為基礎的糧食安全格局無異于掠奪地力，最終結果只能導致地力竭、生態壞、農業亡。因此，營造健康的土地環境才是土地整治最核心的目標。

按照“反規劃”理論，在土地整治中，應該優先規劃生態基礎設施，維護土地自然過程演進。全域土地整治要按照生態系統運行規律，認識山水田林湖村在土地生態系統中的結構、功能，及其生態過程與運行特征，按照促進生態改善的原則部署各項工程措施。如耕地質量保護與提升要重視消除與減弱造成質量不高的障礙因素或條件[14]。如此，必然要破除土地整治緊盯用地指標的限定要求，消除土地整治工程條塊分割、重工程措施輕土壤生物農業技術、重田路渠樹規范形態輕生態過程診斷等缺點，按照營造健康土地環境的目標，強化整體山水格局連續性的維護，建立多樣化的鄉土生態系統，消除影響土地生態健康的不利因素。

3.2全域土地整治的“逆”向規劃途徑

土地整治表現為消除土地利用障礙因素，營造促進區域土地利用協調、提升土地利用效率的條件的過程，其實質是人類意志作用于自然的過程。在此過程中，基于土地生命系統的完整性和連續性，以及尊重自然規律的基本要求，土地整治規劃不能完全依據經濟效用最大化的主觀需求，來克服自然空間阻力以實現整治工程的布局。因為不合理的人為活動無論在范圍和程度上，都比自然因素引起的土地退化嚴重得多，且容易造成土地空間利用的效率損耗，加劇土地開發利用的生態化矛盾[15]。基于“反規劃”的全域土地整治通過優先進行不建設區域的控制，來進行空間規劃，即在規劃程序上逆向而行，將整治工程與土地之間的“圖-底”顛倒過來，先行確定“底”，通過建立保障自然人文過程安全和健康的景觀安全格局，綜合解決國土生態安全問題，然后做“圖”，再解決優化土地利用形態、結構、功能的布局問題。對上述的理解就是，在對自然山水、自然過程和格局認知的基礎上，土地整治先是構建一個基于土地生命和自然系統之上的逆向規劃模式，為綜合整治工程布局搭建一個空間限定框架，框限土地生態健康和景觀安全格局的“底圖”，然后再開展各種整治活動布局。簡而言之，就是地盡其力，必以生態為之基。

具體而言，第一步進行全域土地的自然、生物資源分析，維護整體土地山川水系的完整性； 第二步進行全域土地生態過程分析，保持和建立多樣化的鄉土生境系統，重視農田生態服務功能，強化生態過程的系統性和連續性； 第三步進行全域生態功能分區，構建生態基礎設施； 第四步完成全域土地空間結構的整治規劃，最終建立全域景觀生態安全格局，引導全域土地利用[10]。此外需要注意的是，土地整治工程應遵循環境倫理與生態自我修復過程，自然是有很強的自我恢復能力，并不需要人們所謂“高科技”的手段的強行改變，而只需要人們尊重土地自然過程，開啟自然過程，自然便可以自己做工，為人類提供生態服務。

3.3全域土地整治內容的統籌與部署

從目前對全域土地整治的探索來看，主要是把分散的各類土地整治項目綜合到一起統籌部署，一般包括農用地整治、農村建設用地整治、城鎮工礦廢棄地整治、土地復墾和未利用地開發等各類活動，以實現目標多重化和統籌城鄉發展的目標。由于缺少對全域空間土地系統功能與景觀生態過程的整體診斷，這種按類別區分的土地整治項目布局，難免會走向以土地表象屬性為依據的工程集合，從而導致土地整治實施過程中帶來諸多生態環境問題。全域土地整治最重要的特征就是全域空間和統籌部署，但全域空間不是靜態地把城鄉土地空間組合起來，統籌部署更不等于把土地整治項目實行分割和切塊布局。基于“反規劃”的全域土地整治是從認識地域的自然過程和生態格局入手，不僅需要基于垂直過程評估土地利用與經濟效果之間的關系，確定土地利用的社會經濟目標，而且需要從水平過程認識土地自然過程中各單元系統之間的關系，進行各種“流”分析，通過分析自然過程、生物過程和人文過程對土地利用的要求來確定土地整治的工程與規模。簡言之，全域土地整治一是通過土地自然過程的診斷來確定整治工程內容，即以地定量； 二是從土地生命系統的完整性思考土地整治“工事”與土地生態過程的內在聯系進行布局。由此，全域土地整治需要根據資源環境中的“短板”要素確定土地整治的規模、布局、措施和時序，真正實現全域規劃、精細設計、綜合整治。

除此之外，基于“反規劃”的全域土地整治還有另外一層涵義，在以土地環境健康和安全的指導下，土地整治統籌部署要有長遠戰略思維，要把對自然山水格局的整治放在一個系統的規劃中，系統對待土地自然過程，診斷問題，分步實施，分期推進，以此制定中長期規劃和短期實施計劃。如對全域土地整治制定分期目標，第一階段改善水土匹配，第二階段恢復生態系統功能，第三階段實現良性循環，促進形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的國土空間格局。

4　結語

當前，國土生態安全是繼人口問題之后，當代中國面臨的最嚴峻的挑戰。在過去的發展中，我們已經感受到了大自然規律的正反作用，在未來的發展中，土地整治必須以資源環境承載力為基礎，以自然規律為準則，堅持“反規劃”中生態基礎設施和景觀安全格局先行規劃設計的理念和方法，用“紅線”思維框限生態空間，保證土地生命系統的可持續性，以此支撐全域土地整治來助力生態文明建設。

該文系統闡釋了全域土地整治的概念內涵，詳細分析了借鑒“反規劃”理論對全域土地整治的指導作用，研究認為，(1)全域整治要求打破城鄉差異約束和行政管理分割，基于區域整體環境背景特征，綜合各類項目進行統一部署，對區域內的田、水、路、林、村實行綜合整治； (2)在“反規劃”理論的指導下，開展土地整治需要符合土地生命系統的內在機制，遵循自然規律，從土地生命體的完整性思考土地整治“工事”的空間布局，以地定量，而不能以指標任務限制整治效果； (3)基于“反規劃”理論，實行土地整治的“逆”向規劃方法，優先建設生態基礎設施，然后布局土地整治工程措施； (4)土地整治最核心的目標應該聚焦于營造健康土地環境，應借鑒“反規劃”理論的指導，確立土地利用理性規劃框架，推動我國土地整治向現代意義的景觀生態型土地整治轉變。

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EXPLORATION ON MACRO-PLANNING OF LAND CONSOLIDATION BASED "NEGATIVE PLANNING"*

Li Can1， 2， 3※，Zhang Chi1， 2， 3，Sun Chuanzhun1，Hu Yueming2， 3

(1. College of Public Management, South China Agriculture University, Guangzhou 510642, China;2. Key Laboratory of the Ministry of Land and Resources for Construction Land Transformation, Guangzhou 510642, China;3. Guangdong Province Key Laboratory of Land Use and Consolidation, Guangzhou 510642, China)

Aiming to the problems of land resources carrying capacity lowering, ecological constraints and food safety pressure, the land consolidation macro-planning has become the new feature of the connotation change of land consolidation, which is also an important guiding ideology for land consolidation practice, especially in the background of ecological civilization construction and urban-rural integration strategy development. Using the method of literature collection and inductive reasoning, this paper analyzed the importance of macro geographical space and comprehensive deployment in the land consolidation from the concept of land consolidation macro-planning. And then, it described the guidance and focus of "negative-planning" for land consolidation macro-planning, pointed out the goal, ways and process methods of land consolidation macro-planning in the view of "negative-planning". The research indicated that the land consolidation should adopt the "negative-planning" method, give priority to the construction of ecological infrastructure based on the integrated diagnosis of regional land system and landscape ecological process, and then determined the construction target and content of land consolidation, so as to maintain the integrity of the land ecological system. This paper created a healthy land environment by land consolidation macro-planning based on the "negative-planning", and can provide a theoretical reference to deepen the exploration of land consolidation, promote the transformation of single land consolidation to ecological land consolidation.

land consolidation; negative planning; macro-planning; landscape ecology

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160810

2015-10-20

李燦(1982—)，男，湖南益陽人，博士、講師。研究方向：土地整治、土地利用變化。Email：lcstudy@163.com

F301

A

1005-9121[2016]08-0072-06

*資助項目：國家自然科學基金資助項目“衛星城區域村鎮建設用地空間演變機理與重構研究”(41401626)； 廣東省哲學社會科學“十二五”規劃2014年度學科共建項目“新型城鎮化背景下村鎮建設用地集約利用研究”(GD14XGL22)