社會轉型期背景下公共安全戰略體系建設的思考*

■ 汪勇 劉忠軼 王龍

中國人民公安大學 北京 100038

社會轉型期背景下公共安全戰略體系建設的思考*

■ 汪勇 劉忠軼 王龍

中國人民公安大學 北京 100038

[目的/意義]安全和發展緊密聯系、相互支撐、相互驅動，構成了推進社會進步的基本動力。確保公共安全是促進我國社會經濟轉型發展的基礎。公共安全戰略是指導一國公共安全實踐的全方位、可持續發展的宏觀思想指南和基本遵循。如何辨析安全和發展之間的內在聯系，形成科學有效的公共安全戰略，已經成為公共安全治理領域亟待解決的重要問題。[方法/過程]文章從公共安全戰略促進社會經濟轉型發展入手，權變地分析社會經濟轉型發展和公共安全戰略之間的相互支持、相互驅動的作用機制和相互關系，進而提出構建公共安全戰略體系的相關建議。[結果/結論]社會轉型期公共安全戰略體系建設應該考慮從公共安全管理轉型、政府安全管理職能定位、完善協同治理體系和公共安全戰略資源配置等幾方面來思考，以確保社會經濟轉型的安全和可持續發展。

公共安全戰略 社會轉型 戰略體系構建

安全和發展是社會發展進步的基本動力，也是核心問題。社會安全既事關每個社會成員的切身利益，也事關國家經濟社會發展和社會安全穩定，對于維護社會安全秩序、國家長治久安和人民安居樂業具有重要意義。當前，我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵階段，發展仍處于大有作為的重要戰略機遇期。當下也是中國社會經濟轉型發展的重要時期，對公共安全戰略的需求在不斷提升。2015年5月29日，習近平總書記在中共中央政治局第二十三次集體學習時強調指出，要從維護最廣大人民的根本利益出發，去認識和建立公共安全，編織全方位、立體化的公共安全網絡。公共安全戰略作為推動社會經濟轉型發展的基礎保障，以推動社會經濟轉型發展的戰略模式為中心，構建對社會經濟轉型發展有重要意義的公共安全戰略體系，是理論界關心和實踐中期盼的重要指南和基本遵循。

1 公共安全戰略的內涵

隨著冷戰結束，全球化浪潮在各個領域席卷推進，傳統意義上的國家安全觀被打破，越來越多的非傳統安全問題進入公眾視野，公共安全突出表現為一系列的非傳統安全問題。習近平總書記指出，當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要更豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。由此可見，國家安全已不能僅從傳統意義上的國家安全角度來理解，現代安全觀已經將公共安全的內涵和外延擴展到更寬廣的范圍。從本質上來說，公共安全戰略就是對包括恐怖襲擊、群體性事件、自然災害、安全生產事故、大規模傳染性疾病等一系列重大非傳統安全問題的宏觀認識、基本遵循和應對策略，是指導公共安全實踐的根本性指導原則。

2 公共安全戰略的定位和構成要素

2.1 公共安全戰略定位

公共安全戰略內容涵蓋廣泛，涉及環境、經濟、公共衛生、重大突發性災害等領域。隨著社會相關領域對安全要求的不斷提高，公共安全戰略需要形成不同于以往的戰略定位?；诳傮w國家安全觀的整體要求，我們認為，我國公共安全戰略要緊緊圍繞服務和推進社會經濟轉型發展這一現實基礎，以人民安全為宗旨，政治安全為根本，軍事、文化、社會為保障，立足國內經濟社會發展現實，排除國際非傳統安全因素干擾，在全球化格局中充分保障經濟社會發展所需要的公共安全支撐。這是社會經濟轉型發展新時期關于公共安全的基本戰略定位。

2.2 公共安全戰略體系的構成

公共安全戰略的構成要素隨著社會發展而變化、豐富。傳統意義上來說，大家所認為的公共安全一般與現實中的公共安全事件緊密聯系在一起，公共安全通常指“公共安全事件”。隨著經濟社會的快速轉型和發展，公共安全的重要性不斷提升，并成為黨中央社會治理的重要內容。2011年，《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出，“保障食藥品安全、嚴格安全生產管理、健全突發事件應急體系、完善社會治安防控體系”，是公共安全體系建設的重要任務。公共安全戰略體系的基本內容一般包括食藥品安全、生產安全、突發事件應急以及社會治安防控4個方面。黨的十八屆三中全會之后，國家將“防災減災救災”列為公共安全管理的重要任務。相應地，公共安全戰略體系構成要素也增加“防災減災救災”3個體系職能。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》進一步提出，要牢固樹立安全發展觀念，全面提高安全生產水平，提升防災減災救災能力，創新社會治安防控體系，強化突發事件應急體系建設，推進平安中國建設，代表了國家層面對公共安全戰略管理的總體要求。當代中國正經歷著我國歷史上最為廣泛而深刻的社會變革，也正在進行著人類歷史上最為宏大而獨特的實踐創新。在踐行公共安全戰略理念的同時，要注意減少生產安全要素對社會經濟轉型發展的直接影響，重點維護好社會經濟轉型發展秩序，控制好突發事件應急響應、社會治安防控能力建設等對社會經濟轉型發展的間接影響，以更好地服務經濟社會發展的戰略轉型。

3 公共安全戰略與社會經濟轉型發展

3.1 安全生產環境是社會經濟轉型發展的根本保障

2012年，我國公共安全支出預算為7017.63億元，超過同期6702.74億元的國防預算[1]。這一數據在社會上引起較大爭議。有專家認為，歸屬于行政管理的公共安全費用支出是純消費支出，不會直接產生經濟價值，而且會對經濟增長產生擠占性負面影響。有的專家認為，不能僅從行政支出的消費性質來看待，安全支出所帶來的收益是隱性的、根本性的，但絕不是單一的、局限的和無益的。當今世界正處在大發展大變革大調整時期，全球治理體系正在經歷巨大變革，各國之間經濟、政治及文化等互動越來越頻繁，非傳統安全因素的影響越來越深入和廣泛，確保安全穩定的經濟社會秩序和國際治理新秩序，對于經濟社會發展的保障意義和作用更加非凡巨大。

經濟轉型發展中，第一要義是發展，經濟發展為經濟轉型提供變革能量。而安全的生產環境卻是經濟長足穩定發展的重要保障，這是公共安全對于經濟轉型所起的保障作用的基本邏輯關系。自古以來，安全對于發展的促進作用都是不言而喻的，“安邦”才能“興國”，是中華文明的歷史積淀和發展實踐經驗的有效明證。良好的生產環境，代表了經濟發展的速度和經濟加速轉型的可預期性。我國正處于經濟社會快速發展和轉型的關鍵時期，在食品生產、刑事犯罪、社會治安等領域的矛盾日益突出，用公共安全的戰略眼光為經濟轉型發展保障，也是中國社會發展現狀的必然要求。

從西方新制度經濟學理論視角來看，“創建一種能帶來可靠承諾的制度環境，意味著必須建立起一個包含正式規則、非正式約束以及實施在內的復雜的制度框架”[2]，這是降低交易成本的必然路徑。當前中國社會經濟轉型對產業結構轉型、改革開放深化、農業生產變革、市場體制改革等方面的作用，有著更加復雜深刻的內在要求。經濟在高速發展過程中必然伴隨著大量交易成本的產生。只要能夠減少經濟轉型的成本，就能夠大大縮短經濟轉型由量變到質變的過程，從而促進經濟的加速轉型。在傳統安全觀指導下，創造國家內部安全穩定環境，是先于經濟建設進行的。自冷戰結束以來，各種非傳統安全干擾因素的排除進一步對公共安全建設提出了更高要求。其實質反映的是國家發展對公共安全提出的更高要求。同時，制度經濟學十分看重對人力資本產權的有效保護，通過制度規定、政策調控，優先解決人民的安全問題，將人民的生命健康和財產安全放在重要位置，拓展工作的“時間價值”。這是提高經濟效益的有效手段，也是對人力資本產權保護的必然要求。

3.2 社會經濟轉型發展為公共安全戰略的推進提供動能

據統計，我國每年平均安全投入占GDP比例不到1%，而發達國家高達3%以上[3]。公共安全戰略的推進實施則需要強大的經濟實力支持。在公共安全實踐中，很多國企和民營企業的老舊設備使用率高，安全管理落后，安全培訓投入不足，主要還是受經濟發展水平所限，影響了對公共安全的消費保障。公共安全戰略投入在行政性支出占比較高，這需要穩定的資金供給，以確保公共安全對于經濟轉型發展的保障作用能夠切實發揮。2012年2月24日，財政部和安全監管總局聯合制定了《企業安全生產費用提取和使用管理辦法》，力圖在有限的經濟發展水平范圍內，加大對安全生產費用的投入。安全生產僅僅是公共安全戰略體系的一部分，全面加大對公共安全戰略體系建設和運行的投入，提高經濟發展水平和綜合實力是最根本的辦法。

3.3 社會經濟轉型發展與公共安全戰略的良性互動

公共安全戰略為社會經濟轉型發展創造了良好的安全環境，而經濟轉型發展提升了經濟實力，為公共安全戰略實施提供根本保障。二者相互需要、互相支持、共生共存。所謂社會經濟轉型發展與公共安全戰略的良性互動，主要是指二者互動關系的邊界問題。

首先，經濟轉型發展要在適度的范圍內為公共安全戰略提供動能，保障好對公共安全的投入。公共安全投入在財政預算中隸屬于行政性投入，國家的公共安全可能有多方參與，但歸根結底還是由政府主導的。絕對的權力對于腐敗行為有催生作用，從經濟學的“理性人”角度來看，政府也有追求經濟效益的目標和動機，當經濟轉型發展對于公共安全戰略的投入超出適度范圍，政府所主導的公共安全的建設行為，就會由維護公共安全走向其矛盾的對立面，即產生對社會公共安全的威脅或者直接危害。社會經濟轉型發展與公共安全戰略的良性互動關系要求將經濟轉型發展所帶來的公共安全戰略經費投入增量控制在合理范圍內，要有“紅線”和“底線”思維，“底線”不能越，“紅線”不能觸。

其次，公共安全戰略要根據社會經濟轉型發展不同階段的保障需求，為社會經濟轉型發展提供階段性、針對性保障。經濟發展有“變速期”，經濟轉型有“陣痛期”，公共安全戰略的構建實施也要分階段、有重點，以社會經濟發展的現實需要為基礎，提示戰略眼光，優化戰略定位。

最后，經濟發展與公共安全戰略的良性互動，不僅突出表現在相互的支撐保障，還要突出雙方的相互驅動和引導功能。經濟轉型發展的要求，驅動公共安全的戰略創新；公共安全戰略所釋放的安全防護能力，不能消弭經濟轉型發展的積極性，而要最大限度縮短經濟轉型的“陣痛期”。這種相互支持、相互驅動的內在作用機制，要求不斷開拓新思路，調動各方面的積極性，推動社會經濟轉型和公共安全治理的協調發展。

4 公共安全戰略體系構建的政策建議

4.1 加速從公共安全應急管理到全面管理的轉型

目前，我國公共安全管理模式是以應急管理為主，其突出特點是哪里有災害、哪里才有行動，哪里有公共安全問題、哪里才會有應急預案。“應急”成為常態，常常對經濟轉型發展產生嚴重影響，且容易引發輿情危機。另外，公共安全應急管理模式不具備戰略性，缺乏主動性和全局意識。公共安全戰略體系是集防范、預備、應對和重建等一系列功能為一體的綜合體系，而我國目前的公共安全戰略體系則是以公共安全應急管理體系為主，并不具備日常性，往往與突發性相聯系，僅僅關注應對問題，將所有的力量集中在災害或安全事故等發生時的控制和處理階段。而公共安全戰略體系的防范、預備、應對以及重建功能的發揮，是集主動性、有效性、防范性于一體的，是建立在防范災害以及減輕災害帶來影響的基礎上的。既要在公共安全問題發生之前，盡一切可能做好防范工作，預防公共安全問題的發生；也要在公共安全問題發生之后，充分調動力量和資源，減小其帶來的危害和影響，并積極進行重建工作。公共安全戰略中的危機應對功能固然重要，但不應該成為單一的公共安全戰略模式。

目前的公共安全應急管理模式過度注重公共安全應急功能，使政府在構建公共安全戰略體系時走了彎路?？梢哉f，應急管理模式是與公共安全管理應對功能維度的簡單延伸，但僅有應對功能是遠遠不夠的。尤其在面臨社會矛盾越來越突出和多樣化時，防范和重建功能薄弱或缺失對于全面建設公共安全戰略體系將是致命性的。從這個意義上來說，當下公共安全應急管理模式向公共安全戰略體系的轉型，就是以應急功能為單一主導因素向集防范、預備、應對以及重建功能為一體的綜合主導因素轉型，就是從簡單應對經濟發展問題向為社會經濟轉型提供保障和引導方向轉型，向更加科學的公共安全戰略管理轉型。

4.2 科學定位政府安全管理職能

公共安全戰略體系構建，對政府主體職能和角色定位提出了明確要求，如哪一級政府應該負責，政府的哪些機構應該負責，具體負責機構的責任是什么等，這些都需要進行科學、細致、全面的考量。

首先，在制度制定中要明確政府的安全管理職能。在立法實踐中要制定政府安全管理職能的法律，使政府的安全管理行為有總的依據。例如，可以推進制定《公共安全法》等，用剛性的法律將公共安全管理的職責分配到各級政府及各個部門，確定不同級別的政府和部門的相互關系，為責任追究和處罰提供法律依據。

其次，科學厘定日常公共安全問題和突發事件等公共安全問題性質。建立不同的公共安全管理部門，促進公共安全管理的專業化。具體設立專門的公共安全管理機構，負責整體的公共安全防范、預備、應對及重建的指揮工作及重大公共安全問題的決策、指揮、預案制定等。在公共安全管理機關的垂直領導下，設立對應的公共安全管理機構，同時接受地方上級政府領導。

再次，充分發揮政府機關組織領導功能。政府在處理公共安全問題時，要善于發揮“總樞紐”作用，研究制定對策方案，審議公共安全應急預案，扮演好決策者、監督者角色。在行動過程中，做好總指揮工作，協調各個部門間的分工合作。

4.3 將協同治理納入公共安全戰略體系

協同治理是指在整個社會系統中，管理者和各利益相關方通過合作治理，協同參與公共管理實踐，實現社會管理主體多元化、治理效能最大化，最大限度維護和增進公共利益[4]。協同治理理論囊括了社會力量的全面性和政府的主導特性，這與公共安全戰略體系建設的內在要求是一致的。依據協同治理理論，對公共安全戰略參與主體進行合理擴展，促進多元共治，更好地促進經濟轉型發展。

首先，向社會讓渡部分公共安全管理權力。充分發揮社會自治組織的作用，提升社區群眾的自我防范、自我應對和自我重建能力。對社區群眾進行教育訓練，提高應對公共安全問題的實戰能力。發揮社區群眾熟悉社區的優勢，設立社區自治組織，降低公共安全問題發生率，提高社區公共安全問題的“免疫力”和應對能力。同時解決社區中的利益沖突，減少政府相關職能部門的壓力。

其次，積極開展政府與社會私人部門合作。除將公共安全管理權力讓渡社區組織外，還可吸收社會中相關組織進行協同治理，例如保險公司、一些社會專業技術部門等，發揮社會力量貼近社會基層的優勢、較政府部門更先進的技術優勢等。其根本出發點，就是推動將社會問題放在社會中解決，這有利于優化公共安全戰略體系建設，更好地服務經濟轉型發展。

最后，加強與國內外社會公益組織合作。發揮公益組織的公益服務特性，將其納入公共安全治理體系，并承擔一部分政府部門讓渡的責任。從博弈論角度來理解，公益組織作為代表公眾利益的第三方，參與公共安全管理本身就能夠對政府機關產生積極影響。實踐中，公共安全管理工作基本是由政府單一的主體所主導，政府部門擁有很大的自由裁量權和任意行動權，但缺少相應約束。公益組織參與一方面能夠增加公共安全治理的力量，并對政府相關管理部門產生監督約束作用，在一定程度上規范了政府部門的公共安全管理行為。

4.4 合理配置公共安全戰略資源

一方面，基于大數據技術提升公共安全戰略資源的配置能力，加強公共安全戰略指揮系統和公共安全戰略大數據平臺建設，強化公共安全戰略體系的防范、預備、應對、重建4個功能，提升信息資源的收集、整合、分析和應用能力，保證公共安全戰略資源的時代適應性?！按髷祿逼脚_可以加強數據的關聯性分析，預測公共安全問題的演變趨勢，有利于公共安全管理部門搶占先機，提升基于數據支持、基于未來趨勢、全局狀態的宏觀戰略管理能力[6]。公共安全戰略指揮系統集決策信息生成、決策信息傳遞等功能于一體，實現決策系統與行動系統的高效聯動，推進科學決策、及時傳達、高效執行。

另一方面，將公共安全領域的全部安全要素納入公共安全戰略?；趨^域和問題優先級進行戰略資源配置，基于不同類型的戰略資源進行優先配置，并對各類安全要素進行統一排序評估，明確不同區域、不同性質安全問題的優先級，解決“安全問題的泛化與戰略稀缺資源之間的矛盾”[6]，真正將公共安全戰略資源用在刀刃上，充分發揮公共安全戰略體系的宏觀規劃和指導功能。

5 結論

公共安全戰略與經濟轉型的發展是互為表里、相互支撐、互相驅動、辯證統一的，構成了社會發展的基本維度和內在動力。歷史經驗證明，我們既不能擱置經濟轉型去單純謀求良好的公共安全環境，也不能拋開公共安全戰略體系建設，一味地追求經濟發展導向。經濟轉型發展為公共安全戰略體系建設提供內核和保障，公共安全戰略為經濟轉型發展提供外殼和支撐。這種內在邏輯關系和作用機理，為我們制定經濟社會發展戰略、制定國家公共安全體系戰略，尤其是在更宏觀層面統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局和“五大發展理念”，提供了良好的理念引導、戰略支撐的實踐參考。

[1] 邵安, 范柏乃. 中國公共安全投入對經濟增長的影響[J]. 社會科學家, 2013(10): 44-47.

[2] (美)道格拉斯?C?諾斯. 制度、制度變遷與經濟績效[M]. 上海: 格致出版社, 2008.

[3] 趙志杰. 正確處理安全生產與經濟發展的關系[J]. 經營與管理, 2015(11): 27-28.

[4] 黃思綿, 張燕華. 國內協同治理理論文獻綜述[J]. 武漢冶金干部管理學院學報, 2005(9): 3-6.

[5] 張春艷. 大數據時代的公共安全治理[J]. 國家行政學院學報, 2014(5): 100-104.

[6] 閃淳昌, 周玲, 沈華. 我國國家安全戰略管理體系建設的幾點思考[J]. 中國行政管理, 2015(9): 37-43.

作者貢獻說明：

汪 勇：文章的視角選擇、總體構思；

劉忠軼：文章文稿撰寫及分析；

王 龍：文章資料完善、審改和有關分析。

Thinking on the Construction of the Strategic System for the Public Security under the Context of Social Transition

Wang Yong Liu Zhongyi Wang Long
People’s Public Security University of China, Beijing 100038

[Purpose/signifcance] Public security and social development have a tight connection and can promote each other. They are both basic powers to propel social advancement. Guaranteeing one country’s public security is the development foundations of social transition. [Method/process] The strategy of public security was a comprehensive and sustainable development principle that guides one country’s public security practice. Thus, it is urgent to identify the inner connections between these two aspects and build an effective public security strategy. [Result/conclusion] This research analyzes the relationship and mechanism between the development of social transition and the strategy of public security from the perspective of the public security strategy promoting the development of social transition. Then, we propose some suggestions on the construction of the public security strategy system.

the strategic system for the public security social transition the construction of the strategic system

C939

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2016.06.12

2016-12-06

2016-12-10 本文責任編輯：唐果媛

*本文系公安部公安發展戰略研究所招標課題（項目編號：2016JKF03108）研究成果之一，由中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助。

汪勇（ORCID: 0000-0001-8496-0137），中國人民公安大學副校長、教授、博士生導師，中國發展戰略學研究會公共安全戰略專委會會員，E-mail: wangyong@ppsuc.edu.cn；劉忠軼（ORCID: 0000-0002-3664-7020），中國人民公安大學公安管理學院講師、博士，中國發展戰略學研究會公共安全戰略專委會會員，E-mail: liuzhongyi@ppsuc.edu.cn；王龍（ORCID: 0000-0002-1141-9283），中國科學院大學公共政策與管理學院博士研究生，中國發展戰略學研究會公共安全戰略專業委員會會員，E-mail: wanglong15@mails.ucas.ac.cn。