農村集體產權制度改革的重點、路徑與方向

張占耕

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【城鄉發展一體化】

農村集體產權制度改革的重點、路徑與方向

張占耕

摘要：國家《深化農村改革綜合性實施方案》將農村集體產權制度改革放在農村5大關鍵改革領域的首位。但不能認為，農村集體產權制度可以完全取代原有農村集體經濟的所有權制度；新型的集體產權組織可以完全替代村民自治組織制度；農村集體經濟可以由按份共有取代共同共有的所有制形式。農村集體產權制度改革的目的是“探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式”。農村集體產權制度改革的關鍵是集體資產量化和資產股權化，主體是農民，農民參與和決策是根本路徑。新型農村產權組織可以形成生產經營和福利保障兩類組織，對于福利保障類組織給予包括不征農民股份分紅稅在內的稅收優惠。應該鼓勵生產經營組織與所有盈利企業一樣敢于承擔風險、謀求更大的發展。

關鍵詞：農村集體；產權制度；集體產權；資產量化；資產股權化

農村集體產權制度的改革，是我國農村自家庭聯產承包制改革以來最深刻的一場農村改革，對于完善和發展我國農村集體經濟，推動社會主義農村經濟具有極其重要的意義。本文結合上海市閔行區的實踐，對正在我國農村廣泛開展的農村集體產權改革中的一些理論和實踐問題，展開討論。

一、農村集體產權制度改革的現狀與動因

（一）農村集體產權制度改革的現狀

1.我國農村集體產權制度改革的現狀

中央最早提出農村集體產權制度改革的文件是中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》（中辦發〔2006〕32號），該文件明確提出按照“積極推進股份制、股份合作制等村集體經濟的有效實現形式”的要求。但是中央正式提出農村集體產權制度改革的精神，始于2003年的黨的十六屆三中全會。黨的十六屆三中全會主題是完善社會主義市場經濟體制。全會明確提出股份制成為公有制主要實現形式，實際上也為農村集體經濟提出有效實現形式。同時也正是在這次會議中，中央對深化農村改革提出了一系列重大措施和部署，為推進改革、完善農村經濟體制指明了方向。

農村集體產權制度創新是一項涉及我國整個國民經濟的重大改革，它涉及農村2.4萬億元非資源性賬面資產、總計66.9億畝集體土地（包括58.4億畝農用地和3.1億畝集體建設用地）。

由于媒體宣傳比較低調，我國農村集體產權制度改革被一些學者描繪成我國農村一場靜悄悄的革命。但是這場改革的力度和廣度及其深刻，將在很大程度上調整和重建我國農村集體經濟的基礎性架構。據農業部統計，截至2013年底，全國已有2.8萬個村和5萬個組完成這項改革，量化資產4362.2億元，累計股金分紅1563.2億元，2013年當年分紅291.5億元。

為了在全國健康穩定推動農村集體經濟產權制度改革，2012年初，國家農業部在全國設立24個國家級農村改革試驗區，2014年11月再度擴容58個國家級農村改革試驗區。

2.閔行區農村集體產權制度改革的現狀

上海閔行區以“多種形式推進農村集體經濟組織產權制度改革”試驗項目，成為我國第一批農村集體產權制度改革的國家改革試點。閔行區試驗早于國家大規模設立試點區的時間，起于2011年，2015年到期，涉及全區155個村和試點改革鎮。

閔行區農村集體產權制度改革試點有獨特的背景和深厚的基礎。主要表現在：一是閔行區地處上海城市中心城區西南邊緣，改革開放以來，工業化、城市化快速發展，經濟社會面貌發生重大變化，有撤制村、城中村，也有農業村；集體資產總量大，差異也大，有經濟強村，也有經濟薄弱村；失地農民多，農民利益和農村穩定方面的矛盾突出。因此，不改革不行，“一刀切”也不行，多種形式改制是必然的選擇。二是閔行區是上海市農村產權制度改革的先行地區。早在2003年，市政府就在閔行區召開了農村集體產權制度改革的現場推進會，并依據閔行區的改革實踐，制定了全市農村集體經濟產權制度改革的有關政策。因此，閔行區農村集體產權制度改革有著深厚的基礎。此外，閔行區具有城郊農村改革創新特色，尤其是對于城鎮化工業化快速發展地區具有重要的借鑒作用。

（二）農村集體產權制度改革的動因

1.市場化、城鎮化和工業化催生產權制度改革

雖然我國集體經濟通過家庭聯產承包責任制和雙重經營的改革，在很大程度上促進了農村生產力的發展，但是與飛速發展的市場化、城鎮化和工業化要求仍然很不相適應。正因為如此，農村集體經濟產權制度改革最早始于25年前市場化、工業化、城鎮化發展最早也最快的廣東珠江三角洲地區的一些農村。

我們在閔行區調查后取得了相似的結論：

（1）農村產權制度改革是解決城鎮化、工業化過程中面臨新問題的需要。閔行區是上海近郊城鎮化進程較快的地區，隨著農村集體資產和人員發生較大的變動，農村集體經濟內部諸如集體經濟組織征地補償費、集體經濟組織成員對集體資產應享受的權益與份額、集體不動產收益在集體成員中的分配等各種新矛盾、新問題接踵而來，村民迫切需要通過農村產權制度改革維護自己的權益。

（2）農村產權制度改革是進一步發展生產力和適應市場經濟的需要。處于城市化快速發展地區的上海閔行區，物流、人流、資金流頻繁，商機日益增多。特別是其中不少處于城鄉接合部的農村，有許多國內外投資落戶的機會，但是由于農村經濟組織形式與外商不匹配，地位“不對等”失去了機會。在內部村民對于未來的期望越來越高，以及在外部市場空間迅速放大和復雜多變的雙重壓力下，傳統的農村集體經濟需要完善和調整，以新的模式與之相適應。

（3）農村產權制度改革是維護農民合法權益的需要。工業化、城鎮化進程加快，隨著土地升值區位優勢凸顯，農村中各種尋租顯現增多，集體資產流失，損害農民利益事件以及隨之而來的農民上訪事件也增多起來，需要在組織和制度層面盡快加以調整。

（4）農村產權制度改革是農業規模化、現代化的要求。在閔行區浦江鎮、馬橋鎮等地有許多純農業村，為了規模化種植，實現耕地承包權有償轉讓，要求原來的集體經濟組織進行產權改革。

農村集體經濟產權改革是時代的要求，也是大多數農民的意愿。我們在閔行區一些完成改革的試點村做了一項問卷調查，調查顯示，有98%的村民認為村級集體經濟改革十分必要，90%的村民認為鎮級集體經濟改革同樣必要。

2.市場化、城鎮化和工業化決定產權制度改革的進程和形式

（1）市場化、城鎮化和工業化決定改革的緊迫性。在閔行區對于農村集體經濟產權改革要求最強烈的是市場化、城鎮化和工業化發展最迅速的莘莊、梅隴等地區。在這些城市化進程比較迅速的村落，農民尤其對于是否能守住幾代人曾經付出艱辛勞動的共同財產，以及今后如何才能抱團發展，既擔憂又期盼。

這種狀況與全國基本相同，我國東部地區由于市場經濟和城鎮化、工業化發達，村集體經濟富裕，在一些城郊接合部和沿海地區的農村賬面資產數往往以億元計，對集體產權改革呼聲強烈。而在中西部地區往往空殼村、負債村多，改革動力相對不足。這就是按省分析，上海、北京、廣東、江蘇和浙江5省（市）這些市場化、城鎮化和工業化相對比較發達的地區，完成改制的村占全國完成改制村數的80%左右的直接原因。

（2）市場化、城鎮化和工業化決定產權制度改革的形式。就全國而言，農村集體經濟產權改革大多采取有限責任公司、社區股份合作社和經濟合作社三種形式。有限責任公司是按照《公司法》工商登記的公司法人；社區股份合作社在工商部門登記，參照《農民專業合作社法》給予登記，授予法人；經濟合作社不是法人，由縣級以上人民政府頒發證明書，憑此證明書申領組織機構代碼證，在金融機關開設賬戶。

閔行區的改革經驗表明，究竟在三種形式中選擇哪一種，主要就取決于，各改革的村（鎮）市場化、城鎮化和工業化發展的現實狀況。

一是純農業地區為主的村（鎮）一般選擇經濟合作社。經濟合作社在閔行區也稱村合作經濟社。主要存在于浦江鎮、馬橋鎮等農業地區。這些地區的特點是資產主要為農田，包括農村建設用地在內的價值較高的資產較少。其中完全以承包權為合作資產的，在閔行區也叫土地股份合作社，目前主要分布在浦江鎮的匯中村、匯南村、聯星村、永豐村、光繼村等5個村。在閔行區改革后組建的57個新型村級集體經濟實體中，有28家合作經濟社（其中包括5家土地股份合作社），占新型村級集體經濟實體總數的49%。

二是非農資產較雄厚一般村（鎮）選擇社區股份合作社。在閔行區主要產生于撤村地區，這些地區城鎮化發展迅速，基本沒有了農用地，但是具有一定規模的集體建設用地，以及在此基礎上形成的經營性資產、非經營性資產和資源性資產。在閔行區梅隴鎮，不少村已改稱為股份合作公司。閔行區現有社區股份合作社12個，占新型村級集體經濟實體總數的21%。

三是具有較大經濟實力村（鎮）一般選擇有限責任公司。選擇公司制的集體經濟組織的原因有兩個：一是這些改革村的經營性資產總量較大，收益較好，經營范圍較廣，不限于通常城鎮化發展地區的樓宇經濟，需要與相對較大的經濟體量匹配的經濟組織形式；二是公司制企業“實力雄厚、資本穩定，信用強”，有利于拓展經營范圍，并與較強實力的對手在打交道中處于對等地位。

上述分析表明：當前和今后一個時期，我國將深化農村改革，首先將聚焦農村集體產權制度改革。但是在實施過程中，必須循序漸進，可以從市場化、城鎮化和工業化較為發達地區為重點，由東而西逐漸推進；并且根據市場化、城鎮化和工業化水平不同采取不同的產權組織形式。

二、農村集體經濟產權制度改革的關鍵和路徑

（一）農村集體產權制度改革的關鍵

國務院發布的《深化農村改革綜合性實施方案》提出：落實集體所有權，就是落實“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”的法律規定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地產權歸屬，實現集體產權主體清晰。

農村集體產權改革必須以“清產核資、資產量化、股權設置、股權界定、股權管理”為主要內容，以建立“歸屬清晰、權責明確、利益共享、保護嚴格、流轉規范、監管有力”的農村集體產權制度為主要目的。而要實現上述的要求，閔行區的經驗是集體資產量化，以及量化后的資產股權化是關鍵。

1.集體資產量化

集體資產量化必須處理好國家、集體和村民三者關系；既要保證國家和集體資產不流失，又要維護好村民的權益。閔行區把重點放在產權界定和資產處理之上。產權界定按照“誰投資，誰受益”的原則：凡是來自區政府的資產，以賬面值界定為區屬國有；凡是來自鎮政府的資產，以賬面值界定為鎮集體經濟組織所有；凡是來自社會各方的資產，以約定的比例為社會方所有；凡是村集體經濟資產按原值界定。

資產處理主要是關于土地資產處置和資產收益分配：一是嚴格規定未納入改制范圍的土地各項權益仍然按原集體經濟組織所規定的；規定土地征收征用所得的補償費在鎮、村和村民小組中分配的方法。二是資產收益分配必須由鎮政府嚴格把關，并且具體規定預提改革工作費用、資產處置統籌基金的提取和使用。

與國內不少地區集體資產量化只限于非資源性集體資產不同，閔行區集體資產量化已經涉及土地等資源性資產。一些撤村改制的村，土地資產由國家征用進入一級市場，實現現金兌現，具有了量化的條件；有些純農業的村落也有承包土地折股量化的嘗試，如浦江鎮有5個村改為土地股份合作社，以土地承包面積入股，每畝一股量化。這種做法符合《深化農村改革綜合性實施方案》所提出的落實集體所有權的要求。

2.資產股權化

資產股權化有兩個步驟。第一步設計股權結構，第二步確定農民股權。

（1）設計股權結構。股權結構中是否設立集體股和崗位股是國內有爭議的議題。閔行區在改革初期不少村鎮均設有崗位股，目的是通過利益捆綁促使經營者對集體經濟負責。但是現在許多經營者不愿意認購。梅隴鎮朱家行村改制時設115萬股崗位股，其中一些經營者不想要，通過先群眾后干部轉為其他人認購。現在新的改革村不設崗位股，老的改革村退休后的原經營者也紛紛退出崗位股。在股權面前，干群平等，驅除特權，有利于和諧干群關系。

與國內大多數地區不主張設集體股不同，在閔行區設集體股堅持至今，目的是用于村民委員會辦公和村民公共事業。不少學者主張取消集體股，改為通過公益金和公積金提留用于村民委員會辦公和村民公共事業，這樣可以一次性完成改革，不然集體積累增加了，會再次出現集體股權屬關系不清晰的問題，需要進行二次改革。

我們以為設立還是不設立集體股本來就是中央留給地方選擇的兩種方案，選擇哪一種都可以，不必千篇一律。其實農村產權股份化，可以有多重形式，既可以是純粹的股份制，也可以是股份合作制，類似于法律上的兩合公司，在許多地區后者往往更適應國情。

閔行區設立集體股，使得集體產權組織在法律上具有股份和合作雙重型，至少有以下兩方面的作用：一是改革后的產權組織具有經濟獨立權，公益金和公積金提留應該用于經濟實體自身，用于村民委員會辦公和村民公共事業無法律依據，設立了集體股，具有用于公共事業的約定，支出就于法有據了；二是公益金和公積金提留有法定比重，如果比例過小不能滿足需要。至于以后集體股積累過大可以再調整，這是數量上的調整，而不是體制上的調整，并不麻煩。

（2）確立農民股權。確立農民股權目的就是為了在產權制度上“保護農民集體經濟組織成員權利”和“賦予農民更多財產權利”，是整個產權制度建設的核心和關鍵問題。在閔行區確立農民股權分三個階段。

第一個階段是確定農民身份。與各地農村集體經濟組織成員身份的認定無法可依，受當地鄉規民約影響較大的情況不同，閔行區方法簡單明了：第一，農民身份需要“戶口在村，勞動在冊”；第二，采取“印證相符，張榜公布”，即嚴格核對戶口、承包協議等有法律效力的證件，并與村民直接核對、咨詢，讓村民心服口服。

第二個階段是確定農民可分資產的份額。農村集體資產是現在和曾經在村內參加農業勞動的農民所創造的財富，必須將這些資產量化到每一個現在和過去的農民。辦法是計算在村里務農的具體時間，即農齡。對于不足一年以及特殊人員（如知青、遷出人員等），同樣承認其農齡。量化后的凈資產扣除二金（資產處置統籌費和社區管理基金）以后，根據農齡分攤到每個農民。

第三個階段是確定農民入股的股權。量化到農民的集體資產的大部分可以作為村集體經濟產權改革后成立的新經濟組織的股份，但不是全部。比如前面曾經提到不足一年以及特殊人員，可以獲取量化后應得的受益，但沒有入股的資格。而且具有入股資格的農民可以入股的份額，也不盡相同。

對于農民入股的資格和入股多少的確定，在閔行區有三種不同類型：（1）全員入股。只要第二期承包具有農民的身份（必須在冊16周歲以上），并有戶口者，除了死亡、婚嫁、知青和改變農民身份者，村民全部入股。量化后的資產除少量兌現農齡款外，大部分作為股份。（2）部分村民入股。考慮到股份設置具有福利因素，有些村放寬了入股條件。如七寶鎮九星原住民人人有股份，根據不同對象和年齡分為全股、半股和四分之一股三種類型。梅隴鎮一些村實行婚嫁給半數或三分之一，以保證這些人群的福利性權益。（3）分檔次入股。一些撤村較早的村，年輕人的農齡較短。考慮到農齡差異過大會影響農民的其他權益因素，莘莊鎮東吳村將股民入股額分為5個檔次：沒有農齡但是有本村農村戶籍的年輕人給予25股；其中年齡在半年—10歲間的給予30股，10—20歲間的給予35股；20—30歲間的給予40股，40歲以上的給予45股。

從上述分析可知，把握好資產股權化的關鍵是：一是分清可分資產和入股資格的區別。可分資產條件既為現在的農民，也有過去的農民，凡是為集體經濟做出貢獻的，原則上都有分配資格，但是作為入股資格，必須是現在集體經濟組織的成員。二是分清入股資格和具體入股份額的區別。確定每位農民入股股份需要根據農民對集體的貢獻、農戶的福利，以及新成立的集體組織的性質等各種因素決定。

（二）農村集體產權制度改革的路徑

“把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為深化農村改革的出發點和落腳點”，就必須在農村集體產權制度改革全過程中，確立農民的改革主體地位和尊重農民民主權利，這是閔行區實現農村集體產權制度改革的重要路徑。

1.確立農民的主體地位

閔行區對于中央關于農村集體經濟組織產權改革“民主決策，農民自愿”原則理解是：改革是農民的大事，改革的主體必須是農民。

首先，改革組織由村民參與并由村民選定。為了充分體現村民民主，一般均采取“海選”和“差額選舉”。以梅龍鎮為例，該鎮的村民代表選舉分為兩部分，一部分為歷屆村干部作為組織推薦代表，一部分為直接來自村民的代表。推薦代表實行“差額選舉”，直接來自村民的代表實行“海選”，即改革工作小組只擬定代表當選資格，不提候選人，由村民根據條件自由選擇。再由村民在上述村民代表中“海選”兩名代表進入改革工作小組。

其次，整個改革過程中，村民具有“話語權、知情權、參與權、表決權”等四大權利。閔行區在改革動員宣傳上下了大功夫：一是落實到戶，每家每戶有一份《告村民書》；二是覆蓋面廣，除《告村民書》外，各村都會召開宣講會和各種座談會，在公告欄張貼宣傳資料；三是骨干帶頭，首先向村里的老黨員、老干部和村民積極分子宣傳，再通過他們向全村村民宣傳。

2.民主程序

在民主參與、民主決策的前提下，把公開、公正、公平精神貫穿于改革的全過程。閔行區的經驗是按照“一村一策”“一事一策”的辦法，將權利交給村民自己，使合法性、公開性、民主性相結合，做到“復雜問題民主化、民主問題程序化”。

首先，改革過程向村民“全公開、全透明”。如新經濟組織成員身份界定和農齡計算通過“個人申報、核實、張榜公布、再核實、再公布”，實行“三榜公布”。據對60戶改革村農民的調查，100%農民確認本人簽了字，98%的農民確認實現了“三榜公布”，78%的農民確認本人提出了申請。

其次，所有涉及村民利益的事項必須由村民決定。梅龍鎮村級資產審計，先由工作組推薦三家中介公司，然后召開村民代表會議，無記名投票，確定審計和評估單位。在中介公司審計和評估的同時，組織村民代表“一輛大巴，兩個半天”，手拿資產核查表，逐一核實資產情況。村民心中有了底，再聽取中介公司的審計和評估結論，就可以判斷結果是否真實可靠。一般中介公司與村民代表的結論會有差距，需要中介公司答疑（包括資產評估的方法和依據），村民代表滿意了，才可以確認通過。

諸如建立新型集體經濟組織、農齡計算、改革方案、資產處置方案、資產評估結果等必須經村集體經濟組織成員大會或代表大會討論通過。對沒有現行法律、法規和政策依據的問題，必須提交村民（代表）大會討論，并經三分之二以上人員同意后確定。

再次，凡涉及歷史遺留問題和改革中的各項爭議，如清產核資、產權界定和資產處置都嚴格遵照法規政策，并由第三方中介機構鑒證，資產管理部門審核，村民代表大會確認；凡改革中重大問題一定由村代表會議通過，并在會議前一般召開20—30次各種類型的座談會，協商、溝通。

三、農村集體經濟產權制度改革的成果與問題

（一）農村集體經濟產權制度改革的成果

與全國一樣，閔行區農村集體組織產權改革后，集體經濟獲得了發展，農民群眾得到了實惠，內部管理實現了提升，民主建設得到了加強，社區建設實現了和諧。

1.經濟發展成效

（1）集體經濟發展，資產增長。據調查，許多改革村的集體凈資產翻了一番。2011年南馬村成立實業公司后，主營家具、服裝、五金交電、農副產品和倉儲，企業利潤增長348.73%，稅收增長449.19%，資產負債率下降3.9%。梅隴鎮華二村，改制時凈資產為8500萬元，2012年達到2.10億元。

（2）賦予農民財產權，共享發展成果。通過改革，農民分紅收入逐年增長，初步建立農民增收長效機制。2010年、2011年、2012年和2013年，全區改革分紅總額分別為1.45億元、2.08億元、2.31億元和3.85億元，年均分紅率10%—15%。

（3）農民增收、城鄉居民收入差距縮小。集體經濟的發展增加了農民非農就業的機會，從而有效地縮小了城鄉居民收入差距。根據我們對于改革村村民的調查，46%的村民認為改革后收入有了顯著增加，8%的村民認為改革后收入有了較大幅度的增加，38%的村民認為收入有了增加。目前閔行區城鄉居民收入達到1∶1.30為上海市地方收入差距比例最小的一個郊區。

2.制度效應

（1）創新多種形式集體經濟產權制度和組織形式，完善農村社會主義市場經濟體制。閔行區是一個典型的城市化快速發展地區，這個地區的農村在短短的幾十年經歷了一般農村需要幾百年甚至幾千年才能經歷的歷程。由于城市化發展的速度和深度不同，閔行區農村社會生產力呈現出多樣性的不同狀況，有些地區的農村仍然處于農業為主的生產力狀況，有些地區的農村完全非農化，還有許多地區處于兩者之中。通過農村集體經濟產權制度的改革，組建各種與當地生產力水平相適應的新興經濟實體，可以多層次、多形式地完善和適應農村社會主義市場經濟體制。

（2）集體經濟民主管理加強。改革后，村集體經營、分配等重大事項，不再由少數干部說了算，而是由股東（代表）大會決策（我們的調查顯示98%的村民認為改革后他們能有效行使自己的股東權益）。村干部年報酬，也根據其業績由股東（代表）大會確定。改革村的管理費用，尤其是招待費大幅下降，莘莊鎮的一個改制村，改革前招待費達到42萬元，改革后招待費16萬元，下降了62%。

3.社會效應

（1）改善干群矛盾，維護農村穩定。產權制度改革后，農民公平合理地擁有集體資產的股權和集體經濟的管理權和收益權，長期以來因土地征占、資產處置、財務和收益分配管理等問題引發的上訪現象得到了有效遏制，黨群矛盾、干群矛盾得到了有效化解。改制后的村，無一集訪事件發生，農村社會趨于和諧穩定。

（2）促進社區管理建設，改變城中村面貌。虹橋鎮試行“村居共建”，村黨支部書記兼任社區黨支部書記，實現村居和諧共建，促進農村社會穩定。我們的調查顯示，改革后干部對于社會和生態環境的管理重視程度，65%村民認為顯著重視、31%村民認為比以前重視了。

（3）促進城鄉一體化發展，改善城鄉面貌。沒有撤村的新型經濟實體，部分集體資產作為集體股，用于新農村的社區建設。撤村的新型經濟實體有全區規定的統籌費用，用于社區建設，有利于促進城鄉一體化發展，改善城鄉面貌。

（二）農村集體經濟產權制度改革的問題

由于我國目前對農村產權制度改革在理論認識上還不足、法律法規和政策制度上還存在著缺陷，同時農村產權制度改革所涉及的社會關系和利益主體也比較復雜，閔行區與國內許多試點地區一樣，在試點過程中還存在不少值得重視的問題。

1.改革后的農村集體經濟組織法人地位問題

閔行區改制后建立的大部分新型集體經濟組織是社區經濟合作社和社區股份合作社。社區經濟合作社按《農民專業合作社法》，不具備公司法人資格，難以進入市場。社區股份合作社雖然允許在工商管理部門，但不能作為投資主體設立公司、興辦企業，制約了村級經濟的發展。

少數按《公司法》登記為有限責任公司的集體經濟組織，由于股東登記人數為50人以內，而實際入股的集體經濟組織成員一般都超過1000人以上，不少股民只能成為“隱名股東”，名不正，言不順，長此以往，會影響農民權益。

2.農村集體產權制度改革的配套政策問題

改革前，農民從集體經濟組織分配所得的收入不用繳稅。改革后，入股農民的紅利所得須繳納20%的個調稅，影響了農民的實際收入。改革后閔行區農村集體經濟組織大部分以物業出租為主，要繳納7種稅費，綜合稅率達到36%左右，農村集體經濟實體難于承受。

3.改制后農村集體經濟組織的發展問題

改制后的集體經濟組織，大多數以樓宇租賃等依附于集體建設用地資產得以發展的。但隨著城市開發空間的減少和產業的轉型，不少集體經濟組織面臨著持續發展的巨大壓力。加之集體建設用地缺乏自主開發權，原工業用地轉為六類商業用地，必須招拍掛，集體經濟組織根本無力拿到。此外，農民對集體經濟組織改革后紅利分配的期望值很高，與周邊村攀比思想嚴重，對集體經濟組織造成壓力。從長計議，集體經濟發展存在缺乏空間、后勁不足的問題。

四、農村集體經濟產權制度改革的基本框架與發展方向

（一）農村集體經濟產權制度改革的基本框架

農村集體經濟產權制度改革豐富和完善了農村集體經濟具體運行的模式，但是進一步推動農村產權改革，有效解決改革過程中出現的各類問題，還需要進一步研究兩方面的問題：一是農村集體產權組織的性質，以及與農業集體經濟主體之間的相互關系；二是村集體資產的福利性特性。

1.農村集體經濟產權組織的性質

農村集體經濟產權組織的出現，越來越適應市場經濟條件下的農業生產力。

但是不能認為，農村集體經濟的產權制度可以完全取代原有農村集體經濟的所有權制度；新型的集體經濟組織可以完全替代村民自治組織制度；農村集體經濟可以由按份共有取代共同共有的所有制形式。

為什么農村集體經濟所有權不能按份共有？首先，農村集體產權制度是建立在土地集體所有基礎上。土地資源為天然形成和具有公共性特點，可以根據確立使用權益，按戶經營，但是不能按份共有所有權。其次，為了保護全體社區內農民的利益。與自給自足時代的農民不同，面向市場化、社會化的農民是弱勢群體，必須抱團面對。再次，為了保護社區內弱勢農民的利益，如果按股份大小擁有集體財產的所有權，社區內的弱勢農民就會處于十分不利的地位。

產權包括的范圍很廣，涉及單獨的財產所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權，以及它們的集合均可以成為產權。按份共有如果只是指與集體經濟經營有關的產權是正確的，如果是指集體經濟的所有權是錯誤的。

農村集體產權制度改革的本質正如《深化農村改革綜合性實施方案》所提出的是“探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式”。我國農村集體經濟組織的產權改革最大的貢獻不是改變農村集體經濟的所有權；而是放開了它的使用權，在維持集體資產為區域內全體農民所有的前提下，將使用權或者說經營權和收益權與其分離出來，成為與市場化運行相匹配的產權，以適應市場經濟和社會化生產。

2.農村集體經濟資產的福利性質

與其他產業比，農業具有自然和市場雙重風險，因而表現為弱勢產業，以及農業基本生產資料的有限性和我國人均耕地的稀缺性，決定著我國農業還具有較大的福利性。雖然隨著國民經濟的發展，國家給予農民的福利會不斷增加，但在相當長的時期內農業的生產資料承擔著農村福利功能。在一些集體經濟比較富裕的農村，這種福利功能的占比會小一些，在一些集體經濟比較不富裕的農村這種福利功能的占比會大一些。

閔行區不少改革村給予尚未到達年齡，或者婚嫁的農民適當的持股標準，就是考慮這些農民的福利。而不少村改革后并沒有在經濟發展上有很大的起色，其原因也是由于有沉重的福利功能的包袱，不敢承擔市場風險的結果。

（二）農村集體經濟產權制度改革的發展方向

弄清楚農村集體資產和農村集體經濟組織的特點，就可以對農村集體經濟組織產權制度改革有一個比較全面的架構設計。

第一，正確處理好農村集體產權組織與村民自治組織制度的關系。《深化農村改革綜合性實施方案》提出，“農村集體經濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構成了我國農村治理的基本框架，為中國特色農業農村現代化提供了基本的制度支撐。”農村集體經濟所有權依然屬于全體農民，農民平等享有權利，不因持有經營產權多少而有權利大小。村民大會依然應該是行使農村集體經濟所有權的權利主體，作為農民自主組織的村委會依然是農民履行所有權的委托代理人，依然負有組織和監管所有權的職能。一方面，農民自主組織的村委會必須尊重農村集體產權組織市場運行的主體地位，不應該干預農村集體產權組織的具體經營；另一方面認為農村集體產權制度改革后，村委會從此只存在社區行政管理職能的觀點也不正確，對于集體產權組織的最終所有權的委托人，村民自治組織依然具有對于集體產權組織的監護權。認為建立了農村股份合作組織，農村集體經濟組織因此可以“散伙、歇擱”等錯誤認識完全錯誤。

第二，協調好農村集體資產生產經營和福利保障的兩重性。閔行區不少改革村落，在股權份額設計時較好處理了生產經營和福利保障兩者的關系。但是沒有根據這種特點設計好產權組織運行模式。農村集體資產具有的生產經營的功能，要以增長發展為主；農村集體資產具有的福利保障的功能，要以穩定為主；前者要敢于承擔一定的風險，后者需要回避風險。現在許多產權組織，在市場機遇面前，常常徘徊、困惑，束手束腳，不敢大膽發展經濟，就是將兩方面功能混淆一起的原因。其實農村集體經濟產權組織可以采取母公司和子公司雙層結構，即在改革后產生的新組織基礎上，根據生產經營和福利保障不同的要求形成不同的子公司。其中福利保障型的子公司投資于諸如樓宇、租賃等風險小，收益穩定的項目，生產經營型的子公司要謀求更大的發展。

第三，國家宏觀制度要接納、支持農村集體經濟產權制度的改革。公司法需要考慮農村集體產權制度的新特點，現行的公司法參照的是西方的公司類型，農村集體產權制度中諸如有限公司一般均會超過50人限制的新情況，不可能在西方公司體系中解決，因此需要根據新情況加以修改。福利保障型的子公司與一般經營公司不同，主要維持農民的福利，應該給予稅收優惠，同時農民的股份分紅不應該征收個人所得稅，對此需要做具體的制度設計。當然作為生產經營性的子公司，應該與其他盈利性公司一樣征收企業和個人稅收。此外，還應該考慮出臺《農村集體組織法》，為我國農村集體組織和產權制度建章立法。

參考文獻

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［3］方志權.農村集體經濟組織產權制度改革中的問題與辦法［J］.中國農村經濟，2014，（7）.

（責任編輯：曉力）

The Focus，Route and Direction of the Rural Collective Property System Reform

Zhang Zhangeng

Abstract:ThedocumentoftheChineseCommunistPartyCentralCommittee“DeepeningtheComprehensive Implementation of Rural Reform Program”put rural collective property right system reform in the first place of the five key reform areas.But we can not think that rural collective property rights system can completely replace the original ownership of the rural collective economic system；new type of collective property rights organization can completely replacethevillagers'autonomousorganizationsystem；theruralcollectiveeconomycanbereplacedbyseveral co-ownership joint ownership form of ownership.The purpose of the rural collective property rights system reform is to “Exploration the effective organization form and mode of operation of the conditions of the rural collective economy under the socialist market economy”.The key of rural collective property rights system reform are collective assets quantification and asset equity，the main part is the farmer，the fundamental path is the farmer's participation and decision making.The new type of rural property organization can form two kinds of organizations which are the production management and welfare guarantee，tax preferential measures such as do not levy stock dividend tax from farmers should be given to welfare guarantee organizations.The government should encourage the production and operation organizations to be the same as all the other profitable firms which can dare to take risks and seek a greater development.

Key Words：Rural Collective；Property Relations；Collectiren Property Rights；Assets Quantification；Asset Equity

中圖分類號：F061.5

文獻標識碼：A

文章編號：2095—5766（2016）03—0105—08

收稿日期：2016—19—09

作者簡介：張占耕，男，上海農業科學院研究員（上海201106）。