憲法視閾下公共利益的界定

王丹陽

（中國政法大學，北京100088）

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憲法視閾下公共利益的界定

王丹陽

（中國政法大學，北京100088）

［摘要］公共利益是法學中的重要概念，對公共利益的界定往往能反映現實制度的需要。國外諸多國家的憲法均對公共利益的界定有所表述，或繁或簡，都是為了尋求公益與私益的相對平衡。我國的憲法對公共利益的界定具有原則性和概括性，應當重視綜合運用憲法解釋技術，系統地看待公共利益的界定。在發揮憲法根本性作用的同時，須認識到公共利益界定完整路徑的建構還需要立法、行政和司法的相互配合。

［關鍵詞］憲法；公共利益；界定

將公共利益作為對人權相互沖突的調整，以公共利益確定人權保障與限制的界限，是各國憲法的通例。我國憲法上在對人權進行限制時，分別出現了四個利益范疇，分別是公共利益、國家利益、社會利益、集體利益，與公共利益形式或者意思上相近的還“社會秩序”、“國家安全”、“社會治安”、“公共秩序”等。我國憲法第十條第3款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，類似的，憲法第十三條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，直接指出“為了公共利益需要”是行政征收、征用行為正當化的標準，為公益與私益的沖突調整提供了基本價值的指引。這對規范行政執法行為具有一定的積極作用，但同時引發了關于如何在憲法視域下對公共利益進行界定的思考。

我國憲法中雖然出現了關于公共利益的條文，然而并未對其作出明確的界定，全國人大常委會也未對此作出解釋，所以目前我國憲法上的公共利益十分不明確，這種不明確為理論和實務都帶來了困擾。一方面，憲法是法律的立法依據，法律在總則部分都有“依據憲法，制定本法”的條款，但當憲法上的公共利益無法明確時，顯然會使法律的制定喪失關于公共利益的立法依據和價值導向，使制定難以進行。但另一方面，憲法相關條款中的“依照法律規定”應當可以理解為，憲法明確要求立法者制定法律規范行政行為，而且間接要求立法者在法律中對公共利益作出界定，在實際中，我國關于公共利益的規定的確在法律中有所體現，《行政處罰法》、《行政許可法》、《土地管理法》、《物權法》等法律中的條文均涉及了公共利益，但也都僅僅是照搬了憲法上的概念，沒有為實踐留下切實的行為依據，不失為社會矛盾頻發的隱患。這兩方面的顧慮似乎使界定公共利益的依據來源確定成為難題，然而在憲法視域下的公共利益探討會告訴我們這其實并不是一個無解的問題。

毋庸置疑，我國目前在憲法和法律上都沒有對公共利益作出明確的界定，公共利益常常被視為一種不言自明的經驗性概念，但是作為限制公民權利的正當理由，作為調整利益沖突的總體依據，作為憲法中的一項原則時，公共利益已不能也不應繼續停留在含義模糊的狀態，關于公共利益的界定問題應當得到正視。

一、同一概念的不同界定

公共利益是典型的不確定法律概念，對這一概念往往有多種理解和分析方式，之所以存在不同的界定，很大程度上源于概念本身顯著的不確定性，體現在受益對象和利益內容的不確定性兩方面［1］。

（一）公共利益的受益對象

公共，指社會群體中的多數的一方，范圍可寬可窄，不同的歷史條件會影響對“公共”的界定，比如當“公共”被解讀為“人民”的時候，從憲法上理解就隱含著一種階級性。一般而言可以從地域和人數兩個標準進行判斷。以地域為界定關鍵詞時，地區內大多數人的利益便是公共利益，與此相對的居于少數人之利益便屬于私益［2］。當將人數作為界定標準時，存在大多數的不確定數目的受益人，便足以形成公益［3］。實際上，除了這兩種界定標準，還存在諸如身份、職業、年齡、性別、民族等標準，只是無論哪種界定標準都難以明確“公共”所涉及的對象，都無法完全解決“公共”的不確定性。

（二）公共利益的利益內容

利益，雖然具有客觀性，但主觀性色彩更加強烈，一個事實之所以能被冠以利益之名，是由于得到了主觀上的認可。可見，關于利益內容的界定，與判斷主體的價值觀和所處環境有著密不可分的關系。不僅以不同標準劃分的受益對象會對利益產生不同的界定，同一標準指向的受益對象對利益的判斷也有可能迥異，公共利益的內容界定是變化的而非靜止的，“利益”的不確定性難以克服。

綜合對公共利益的概念分析可知，公共利益的受益對象、利益內容、界定標準、界定主體等都具有不確定性。在此基礎上當它作為一個法律概念時，判斷過程一般還須融入包括立場、階級、政策、國家性質、政權形式、歷史文化、傳統道德等在內的諸多元素，進一步突顯了公共利益的不確定性以及界定的困難性，但不確定性不代表不能確定，困難不能成為模糊界定的借口。公共利益在協調社會利益關系過程中發揮著越來越重要的作用，同時也被許多國家視為公權力限制人權的正當性理由，對公共利益界定的缺失可能會嚴重有礙于社會穩定的維護，可見公共利益的界定問題舉足輕重。針對公共利益這一概念存在不同的界定是由多方面原因共同所致，所以多維度探究具體的公共利益界定模式，是建構界定公共利益之途徑的必經之路。

二、國外憲法文本中公共利益內容的表述

各國的憲法文本與學術研究中以不同的形式對公共利益進行了表述。

憲法中公共利益的界定與對私人財產權的限制相關聯。印度憲法第三十一條第一款第（二）項規定，“國家出于公共利益或為使財產得到適善管理，在一定期限內接管財產的管理權”。日本憲法第二十九條第二款規定，“財產權內容應適合于公共福利，由法律規定之”。德國憲法第十四條第二、三款分別規定，“財產權負有義務。財產權之行使應同時有益于公共福利”，“財產之征收，必須為公共福利始終為之……賠償之決定應公平衡量公共利益與關系人之利益”。從這些憲法文本可以看出，公共利益在國家行為與私人財產之間形成了一種張力，令財產權在國家面前不再是“絕對權利”，與此同時通過比例原則和利益衡量原則對這種張力進行了限制。但存在的問題顯而易見，這些規定同樣沒能為公共利益的界定提供客觀標準，沒能為實務提供行為標準，留給有權機關進行自由裁量的空間過大。

憲法中將公共利益與對公民自由和權利的限制相關聯。韓國憲法第三十七條第（二）款規定，“國民的一切自由和權利，只有在需要保障國家安全、維持秩序及維護公共福利的情況下，由法律進行限制。即使在法律限制的情況下，仍不得損害自由和權利的基本內容”，并且韓國憲法法院在憲法裁判的實踐中，不斷對公共福利（公共利益）進行憲法解釋，以解決各種糾紛［4］。泰國憲法第三十七條規定，“公民有言論、著作、出版、宣傳和進行其它輿論活動的自由。除了為維護國家安全及保護他人榮譽、名聲和自由。為維護人民的安寧生活及良好道德風尚，為預防和制止使人民群眾的身心健康遭受損害等必須依法采取的措施外，不得限制上述自由”。相比印度、日本、德國的憲法，韓國和泰國的憲法對公共利益的界定顯然更為具體，將公共利益作為限制公民自由與權利行為的一種制約，在秩序與道德良好的前提下，最大限度地保障公民基本權利。

另外，美國憲法中沒有明確的公共利益概念，通常以判例法的形式來確定公共利益的內涵和外延［5］。美國最高法院認為，只要行為結果涉及權利人之外的多數人，無論公共利益是初始目的還是私人利益的附帶性結果，都將被視為公共利益［6］。僅對公共利益進行界定并不是美國法面對的主要難題，如何將公共利益與憲法中“警察權力”理論進行理性的區分才是關鍵。

總體上看，公共利益的表述具有多形性，在各國的憲法文本中多以“公共福利”、“公共政策”、“社會秩序”、“國家安全”、“良好道德”等形式出現。其中，英美法系國家將公共利益稱為公共政策，大陸法系國家相關的概念是公共秩序。但相同點是各國憲法對公共利益的界定都采用了較為籠統的方式，如此謹慎的態度或許是為了防止過度侵害私有制或是公民的權力與自由，殃及統治權。各國憲法對公共利益的規定無所謂優劣，這是由各國的經濟發展水平、國家性質、政治體制、文化傳統等因素綜合決定的，真正應當深度思考的是如何形成有效的參考以構建符合我國的界定模式。

三、我國憲法文本中公共利益內涵的分析

我國與上述列舉的多數國家一樣，憲法文本中沒有出現對公共利益詳細具體的闡述，但這并不意味著憲法上公共利益的內涵就無法理解或能被恣意解釋，也不意味著實務中執法者就無須考慮憲法的規定，更不意味著憲法中的公共利益條款僅僅是為了替公權力的行使謀求正當性。即便憲法未對公共利益進行明確界定，但憲法仍然是判斷公共利益的根本依據，對公共利益的價值認定須回歸憲法文本，通過多種方法對憲法文本進行解釋，明晰公共利益的基本內涵。

（一）比較解釋：以國際規范為借鑒

除了可以參考上述國外憲法文本對公共利益的表述，在明確公共利益的內涵時還可以參照國際人權文件的相關規定，如《世界人權宣言》，其中第二十九條第（二）款規定，“人人在行使他的權利和自由時，只受法律所確定的限制，確定此種限制的唯一目的確在于保證對旁人的權利和自由給予應有的承認和尊重，并在一個民主的社會中適應道德、公共秩序和普遍福利的正當需要”。通過對國際相關條文的分析比較，可以發現國際上公共利益的外延較廣，囊括國家安全，公共秩序，社會道德等方面，無論是對各相關規定還是其實際運行情況的借鑒，都將對我國憲法上公共利益的界定與實際經驗的積累具有一定的積極意義，都能幫助明確關于公共利益既是一種價值形態，更是一種事實狀態，不僅存在于權力與權利之間，也關注權利之間關系的調整，往往與所處社會較為突出的矛盾有關。

（二）體系解釋：以整體解讀為方法

如果將我國憲法第十條和第十三條從整個憲法文本中抽離，無視其他條文可能存在的關聯性，孤立的看待和分析公共利益的含義，那么公共利益所適用的范圍就將被限定于行政征收、征用行為［7］，這樣的界定不免過于片面、脫離實際。所以，分析公共利益的內涵有必要與憲法文本中的部分條款相結合，以便能夠進行全面的解釋，盡可能避免片面性。既然直接表述公共利益的條款是對公民土地使用權和私有財產權的一種限制，如是可以與其他涉及限制公民基本權利或自由的條文相互聯系，給予公共利益基本明確的界定。

憲法第二十八條規定，“國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子”，憲法第三十六條第三款規定，“國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動”，由此可以看出，公共利益的內涵應包括社會秩序。憲法第四十條規定，“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢索機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”，結合這一條文分析，公共利益的內涵應包括國家安全。憲法第五十一條規定，“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”，這里可以看出在特定情況下公共利益與國家、社會、集體、他人利益具有一致性，兼具公共性與個體性。憲法第五十四規定，“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為”，該條文中的“祖國的安全、榮譽和利益”也是公共利益的一種形式。

以上列舉的憲法條文，不同程度地體現出公共利益的維護需要遵循比例原則和利益衡量原則，同時可以概括出公共利益的兩對特性，即公共性與個體性，合理性與制約性。首先，公共性與個體性，強調的是公共利益的受益對象不僅是群體中的多數人，也針對個體之間。公共利益關注整體的利益保護，如國家、社會、集體利益的保護，所以在分析公共利益內涵的過程中，不應僅考慮個人利益的正當性，側重點應放在如何兼顧多種利益關系的處理，保障價值體系的穩定是終極目標［8］，這是利益衡量原則的體現。所謂個體性，不是針對某一具體化的個人，意在說明注重對公益的維護并不代表著對私益的忽視，只有群體中的個體都得到必要的保護——即便所受保護程度不盡相同——才能支撐整體上公共利益的實現，脫離了個體性的公共性就喪失了正當性的基礎。其次，合理性與制約性，合理性是對比例原則的直接貫徹，強調的是任何利益的追求都需要在一定范圍內的控制下完成。任何利益缺乏合理性與制約性勢必導致權力與權利的失衡，公共利益的價值導向將變得毫無意義。

我國的憲法文本多將公共利益看作一項在規定基本權利限制界限時的原則［9］，關于公共利益概念往往以不同的形式出現在文本中，但形式意義的不同并不妨礙實質意義的相近，不同的概念表述都可以視為公共利益概念范疇中的具體內涵。

（三）目的解釋：以憲法變遷為指向

任何國家在發展過程中都會面對公益與私益的沖突，不同的國家形態和價值追求會使沖突的化解方式有所不同，同一個國家不同的發展階段也會對公共利益不斷賦予新的內涵，目的的設定、概念的分析要以憲法的變遷為指向。

1954年憲法文本有三條直接表述了公共利益問題，第十條第三款規定，“國家禁止資本家危害公共利益、擾亂社會經濟秩序、破壞國家經濟計劃的一切非法行動”，第十三條規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有”，第十四條規定，“國家禁止任何人利用私有財產破壞公共利益”。1975年憲法第八條規定，“禁止任何人利用任何手段，破壞社會主義經濟和公共利益”。1978年憲法第八條規定，“國家禁止任何人利用任何手段，擾亂社會經濟秩序，破壞國家經濟計劃，侵吞、揮霍國家和集體的財產，危害公共利益”。1982年憲法第十條規定，“國家為了公共利益，可依依照法律規定，對土地實行征用”。2004年憲法修正案第二十二條規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，并將“國家尊重和保障人權”載入憲法。

憲法上公共利益的表述展現出較強的目的性，結合時代背景可以發現，憲法隨著社會建設目標的更替而有所變遷。任何時期公共利益的內涵都與現實制度的需要有緊密的關聯，所以憲法文本中關于公共利益的表述不斷發生變化不足為奇，關鍵在于把握憲法變遷中價值追求的變遷。

在一定歷史時期內，我國的社會目標是完成階級斗爭，防止“敵人”破壞“人民”的生產和生活，“敵人”和“人民”成為對價值追求的最好體現。公共利益的界定在很長的一段時間里偏向對公權力的保護，為公權力集中力量搞建設提供了合法性和可行性基礎，因為快速進行國家建設和促進經濟發展是該時期的當務之急。然而，時間的車輪不會停滯，完成階級斗爭、實施計劃經濟已成為歷史，保護國有資產建設社會主義市場經濟也已不是新目標，經濟和社會發展依然是衡量公共利益時所應考量的元素，但不同的是，價值追求有了新的側重點。“國家尊重和保障人權”被寫入憲法，“補償”成為處理公益與私益沖突的必須環節，共同象征著集合了生命權、自由權、財產權等多種基本權利的人權正式成為新的價值追求。這不僅僅說明公民的尊嚴得到了憲法上的保護，建設法治國家成為社會發展的重要目標，公共利益的內涵有了新的發展，深層次上更意味著權力與權利的配置發生了不容忽視的變化，這種變化要求對公共利益判斷遵循的價值標準進行糾偏。

“人權”得到了憲法上的保障表明一切侵犯個體基本權利的行為，包括公權力行為，都將被排斥，“補償”成為必要條件表明公共利益不再具有命令私益無條件犧牲的天然屬性，公共利益的價值定位應由對權力的偏重向對權利的保護逐步轉變，對公民行使基本權利和自由進行限制只是外在表現，根本目的是為了保障人權，是為了最終讓更多的個體享受發展所帶來的成果，所以公共利益的界定不能只考慮獲益的大多數，少數群體同樣享有人權，對于作出特別犧牲的個體更應當給予關注，而不是認為其理所當然。所以公共利益的內涵本質上不是對權利的限制而應是對權力的控制，不是一種掩護而應是一種保護，這明確代表了一種價值選擇。脫離了憲法變遷的指引，一切具體的界定方式就會如同空中樓閣一般并無意義。

四、憲法不應是公共利益界定的唯一主角

包括我國在內，世界上大多數國家都在憲法中對公共利益進行了保護，但幾乎都沒有進一步對公共利益作出明確的界定，依憲法文本對公共利益進行解釋得出的結論也多為導向性的價值指引，能為實踐提供一定的原則性的依據，但具體標準的缺失仍然為實踐帶來了不小的挑戰。那么這些問題是否都應歸咎于憲法的制定，公共利益的界定是否僅為憲法的任務？

對于應當由誰來具體界定公共利益這個問題，存在不同的看法。有觀點認為，憲法作為根本大法，所做的規定具有全局性的指導意義，能突破部門法制定過程所受的局限，最大限度地豐富公共利益的內涵，且公共利益的界定與保護公民的基本權利關系較大，較為重要，所以公共利益的界定理應是憲法的任務［10］。同時有學者持相反觀點，認為憲法規范本身具有高度的概括性和綱領性，憲法文本不可能作出具體或者確定的標準［11］。

筆者認為，憲法不應當是公共利益界定的唯一主角，理由有四。其一，憲法文本具有抽象性和開放性，對于何種情形屬于公共利益這個具體問題，無論以列舉、概括的方式還是以排除、兜底的方式，都不適合出現在憲法中；其二，公共利益的界定一般需要結合當時當地的具體情況，其受益范圍和受益內容具有顯著的不確定性，這就導致事先根本無法確定私人財產在何種情況下會被認為與公共利益發生沖突，要求憲法確立統一的標準實為不現實；其三，再周全的規定也不能阻止爭議的發生，如果完全由憲法對公共利益進行界定，當爭議發生時，現實的復雜性和公共利益的特殊性，意味著執法者和司法者有可能要去判斷憲法規定的合理性，是否允許這樣的質疑都將引發新的問題；最后，公共利益不免涉及大量公民權利的沖突與協調，而憲法中的規定主要是對權力之間，以及權力和權利之間關系的調整，由憲法完全承擔對公共利益的界定有可能無法較好的對待權利關系的處理。所以，公共利益的界定不能完全依靠憲法的規定，應當在憲法的指導下，由立法、行政、司法根據各自的權力屬性，有側重的共同完成界定，具體如下。

第一，憲法在公共利益的界定過程中仍須發揮指導作用。為了保證其他具體界定環節的展開有所依據，憲法應當對公共利益的基本內涵作出表述，并對公共利益的界定進行原則性的規定，例如公共利益的認定原則和程序，公共利益的救濟原則，公共利益的沖突解決機制，公共利益的界定權和代表權的歸屬等，對公共利益界定過程中的判斷、認定、實施、救濟等關鍵環節進行宏觀上的把握。

第二，公共利益交由法律規制具有合理性和必要性。首先，憲法規定的抽象性和概括性是由憲法自身特點所決定的，憲法中的“依照法律規定”不僅是憲法賦予立法者填補憲法空白的權限，更是一種貫徹憲法的義務，憲法中沒有直接具體的規定不代表沒有立法依據。其次，公共利益內涵的復雜性令公共利益的表現形式呈現多樣性，進一步決定了其需要不同領域的法律來進行不斷調整，有針對性才可能做到實事求是。

第三，給予執法者關于公共利益界一定的自由裁量空間是現實要求。語言的模糊性，價值判斷難以統一，政策性因素的融入，都是公共利益作為一個法律概念難以確定的原因，社會是發展的，所以單純依靠法律的規定無法窮盡公共利益的具體情形，執法者作為社會事務的直接管理者，作為公共利益判斷的直接考量者，勢必要在面對多變事實的同時作出價值判斷，完全擠壓其自由裁量的空間將使公共利益的界定陷入本本主義，禁錮公共利益界定理論的發展。

最后，允許司法適時介入有助于真正實現公共利益。法律相對于社會的發展而言永遠是滯后的，政府除了必須代表公共利益之外也有自己的利益訴求，司法充當著權利保護最后一道防線，所以在特定條件下——關于公共利益的界定發生爭議時——公共利益的界定需要司法發揮作用。誠然，司法無法直接改變立法狀況，對政府行為的審查也是有限度的，但是無法否認，解決爭端的過程也是對公共利益的界定再次斟酌的過程，無論對受益的“公共”而言，還是對因此有所奉獻的“個體”來說，獨立的司法程序和獨特的判斷標準都具有不容小覷的意義。司法應當在一定條件下步入公共利益界定者的行列。

綜上，憲法在界定公共利益的過程中應發揮指導性作用，但不應是唯一的主角，缺失立法、行政、司法任何一方的支撐，都不可能完成對公共利益的界定。由于公共利益概念的特性，對其界定不可能存在一個涵蓋所有情況的普遍標準，各方面的有效結合才能構成公共利益界定的完整路徑［12］。

五、結語

對大多數國家來說，公共利益都是備受重視的法律概念。“法”作為公權力進行社會統治的公器，具有追求公共利益最大化的內在屬性，公共利益以“限制”實現“保障”，是“法”所追求的終極目標。事物的應然和實然狀態總是有一定的差距，雖說將公共利益概念形容為漫無邊際、包羅萬象［13］有些夸張，公共利益界定的模糊性卻是顯而易見。公共利益立法上的模糊固然說明了公共利益立法的不成熟，但這不必歸咎于立法者，何不將這種局限視為是立法者的刻意安排，立法者根據公共利益理論不完善的現實作出的理性安排——理論上的不完善要求在法律適用過程中必須保留較大的彈性空間。誠然，理論的建構是一個漸進的過程，完善的理論也僅僅是制定規范的基石，界定公共利益法律概念最根本的還是要始終以憲法文本為根據，如果僅被動地依靠立法和實踐加以具體化，就會頻繁出現因價值沖突、恣意解釋帶來的社會矛盾，甚至使公共利益發生異化，與原本的價值追求相悖，演變成為權力的“保護傘”。值得注意的是，強調合理運用多種憲法解釋技術對公共利益進行界定，并不意味著該問題專屬于憲法領域，沒有互動的博弈難以保證最終不會化身為美麗的泡沫。

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［13］張千帆.公共利益”是什么？——社會功利主義的定義及其憲法上的局限性［J］.法學論壇，2005，（1）.

The Definition of Public Interest from the Perspective of Constitution

WANG Dan-yang
（China University of Policical Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：Public interest is an important concept in law，the definition of public interest can often reflect the needs of real system. The definition of public interest has been expressed in the text of the Constitution in many countries abroad which are relative to balance public interest and private interest，no matter they are simple or complex. The definition of the public interest in the constitution of our country is the combination of principle and generality. What we should define public interest by the comprehensive application of the constitutional interpretation technology. At the same time，it is necessary to realize that the construction of the complete path of the definition of public interest needs the mutual cooperation between the legislation，administrative law enforcement and judicature.

Key words：constitution；public interest；define

［中圖分類號］D921

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）02-0056-06

［收稿日期］2015-12-09

［作者簡介］王丹陽（1992—），女，廣東珠海人，中國政法大學碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。