焦作市農地流轉中的土地發展權配置研究*

徐宜可

(河南理工大學文法學院，焦作 454000)

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焦作市農地流轉中的土地發展權配置研究*

徐宜可

(河南理工大學文法學院，焦作 454000)

農地流轉是優化土地資源配置，實現農業規模化經營發展，轉移農村勞動力的主要途徑，同時也是促進農村經濟發展的主要手段。文章主要針對河南省焦作市現階段農地流轉中土地發展權合理配置進行簡要實證分析，在闡述農地流轉發展現狀的基礎上探討焦作市農地流轉中土地發展權配置問題及主要流轉形式，通過調查等方式發現目前焦作市農地流轉中土地發展權配置存在較大問題，如土地發展權主體不明確，缺乏法律體系保護、土地流轉行為操作不規范、土地使用權主體間產權關系不清楚、缺乏土地產權價格體系等，并針對焦作市農地流轉中的土地發展權配置問題提出完善法律制度，明確流轉土地發展權收益； 健全土地流轉管理機制，保障農民土地發展權； 以總量、結構、區域、時序配置實現土地發展權配置公平性等建議，以促進焦作市農地流轉公平、公正地開展，為今后焦作市農地發展提供理論參考。

農地流轉 土地發展權 資源配置 焦作

0 引言

焦作市位于豫北平原與太行山脈的交接地帶，全市土地總面積4071km2，南部為緩坡平原，北部為丘陵崗地，由于該市地貌類型多樣，造就了多種土壤類型，包括潮土、褐土、棕壤等，并且氣候屬暖溫帶大陸性半濕潤季風氣候，雨熱同期，光熱充足，因此該市的農業生產條件非常優越。焦作市土地流轉始于20世紀90年代中期，由于第二、三產業的迅速發展為農民進城務工提供了較多的就業機會，隨著農村勞動力不斷轉至城市，便出現了農民之間的自發性農地流轉現象[1]。農地流轉是指將農村家庭承包的土地保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉可以開展現代化、規模化、集約化的農業經營模式。農地是農民賴以生存的基本物質資源，農民相關的一切活動都在土地上進行。目前，隨著社會科技的不斷發展進步，農地的可持續發展利用需要同時滿足當代農村經濟發展和未來社會經濟發展對農地利用的需求[2]。

土地發展權制度起源于英、美等國家，它是通過改變土地現狀用途與利用強度的方式對土地進行再發展的具有可獨立支配性的財產權[3]。國外對流轉土地中的發展權主要是是集中在對農地、古跡、空間和環境敏感地帶等進行調節和控制，以達到利用土地形成巨大利益為主要目的。我國在土地發展權的研究中起步較晚，并且沒有形成綜合研究體系，但部分學者對我國的土地發展權進行了探索研究，例如胡蘭玲對土地利用再發展權利的縱深方向進行了探討，并對土地使用的建筑權和開發權進行了研究。[4]李世平等人對土地所有權對土地分配權的重要性進行了研究。[5]林元興重新定義土地發展權是土地上興建建筑改良物的權利。[6]從以往學者對土地發展權的研究中可以看出，土地發展權實際上就是一種物權，主要是將土地進行再利用，以較好的用途和和合理的配置使土地具有更高的利用價值，并產生更高的經濟效益，并從中獲得土地收益的財產權，實現土地財產權的經濟效益。我國為實現土地使用的最大利益，通常政府在土地規劃引導的作用下，通過建立市場機制和土地發展權交易市場，鼓勵發展地區的土地進行使用目標和控制限制發展地區土地用途轉，形成可流轉的土地發展權。目前，我國農村土地問題主要表現在穩定地權、農地流轉、土地征用等方面，因此，如何合理配置農地流轉中土地發展權，對進一步創新農村土地制度、推進現代農業發展有重要的現實意義。

1 焦作市農地流轉中土地發展權配置情況概述

1.1 焦作市農地流轉現狀

20世紀90年代中期，河南省焦作市土地流轉現象開始出現，并且隨著大量鄉鎮企業的發展，為農民提供了較多的就業機會，農民進入城市，形成民工潮流，多數農村土地承包者為提高生活質量選擇外出務工、經商等，為避免土地荒廢，農民之間自發形成土地流轉，此時焦作市土地流轉也進入高潮發展階段[7]。當地政府為了促進土地流轉發展，開展了因地制宜、規范化、規模化的引導，促使焦作市土地流轉逐漸形成“西萬模式”流轉模式。焦作市共有1827個行政村，農業總人口高達241.9萬人，耕地面積為18.19萬hm2，其中僅家庭承包經營面積就達到16.33萬hm2，土地流轉和承包用戶占家庭承包總數的6.9%。在土地流轉的方向上，多數土地流轉至農戶中，部分土地流轉至種植大戶、農投企業、農民專業合作社等，形成規模性的經營土地面積僅占少數。流轉土地中，多數種植糧食、蔬菜、中藥材、林果和畜牧養殖等[8]，且流轉土地主的期限主要為5年以下，市內縣與縣之間收益、經營模式之間效益存在明顯差異性，規模性經營模式效益顯著，但流轉到農戶中的土地產出效益不明顯，而流轉到合作社中的土地產出效益較高[9]。

1.2 焦作市農地發展權流轉主要形式

土地流轉包括所有權流轉和使用權流轉，焦作市土地流轉形式主要有轉包、出租、轉讓和股份合作等多種形式，其中轉包和出租為主要流轉形式[10]。

1.2.1 轉包

轉包是指土地經營權在集體經濟組織內部流轉。轉包形式能有效促進農村勞動力轉移，減少土地荒廢，擴大農戶土地規模經營，是現階段農村主要土地流轉形式。但該種形式具有流轉范圍小、市場化程度低等缺點。焦作市農村轉包土地占總流轉量53.4%。

1.2.2 出租

出租是將土地經營權流轉給單位或個人，是農村土地流轉的主要方式。出租土地能有效擴大土地流轉范圍，推動非農資金發展，引入科學技術和信息技術，提高農業經營水平。焦作市農村出租土地占總流轉量36.9%。

1.2.3 互換

互換土地流轉模式是土地流轉發展初期的主要形式，主要是通過交換承包者和同一集體經濟組織承包地塊實現土地流轉。焦作市農村互換土地占總流轉量3.6%。

1.2.4 轉讓

轉讓是終止原土地承包關系，將土地承包經營權轉讓給其他農戶，轉讓土地形式市場化程度低，是以流轉雙方不考慮市場和價格為基礎進行的。焦作市農村轉讓土地占總流轉量1.5%。

1.2.5 股份合作

股份合作是將承包方的土地經營權作為股權，形成土地股份合作社。該種形式能加強承包農戶和經營主體間的經濟利益關系，提高農民流轉收益和土地產出收益。但是這種形式在我國處于初步探索階段，還沒有形成成熟的體系和規模，因此使用的數量較少，焦作市采用股份合作形式流轉土地的數量僅占總流轉數量的0.7%。

1.2.6 退包

退包是轉讓中的特殊情況，主要是農戶自愿放棄土地流轉中的發展權，并且沒有第三者承接，將由集體對土地的發展權進行重新配置和發包，終止原土地承包關系，但是土地所得的經濟效益歸集體所有。

1.2.7 委托代種

農戶將承包的部分土地委托給他人代種，但是不改變原有的耕種土地承包關系，這樣農戶能在暫時無耕作能力的情況下隨時收回土地的發展處置權

1.2.8 農村專業合作組織

河南省焦作市土地流轉中主要是以農機合作社、村級集體、龍頭企業和主導產業推進土地流轉發展[11]，土地發展的配置權也主要以村級集體通過建立合作社、農業公司等形式引導村民流轉土地，促進高效農業發展。能人大戶通過組建合作社，促進農戶土地生產、供給、營銷等經營管理的一體化，龍頭企業則租用農民成片土地，供給農民租金，避免田地閑置。焦作市的主導產業也是促進土地流轉的主要力量之一，它能有效提升耕地面積，促進產業收益。

焦作市全市面積為4071km2，主要以潮土、褐土、棕壤等多種土型為主，并且氣候溫和，全年降水量充沛，農業生產條件優越。焦作市的有效農地灌溉面積為15.616萬hm2，農業經濟發展近年來得到快速的發展。焦作市農村農民主要以農業為主，土地主要以集體征收的形式被征收，征收的土地部分用于繼續農業發展，部分土地用于興建工業園區。但是隨著經濟的發展，部分農戶選擇外出打工，將自家的農地流轉給別人種植，或自家耕種。經過調查發現，集體征收土地對農戶的影響較大，并且在土地流轉和征收中的補償方式、征收程序、救濟途徑等都出現了一定的問題，通過調查結果分析，焦作市農地流轉中土地發展權配置中也存在大量的問題。

2 焦作市農地流轉中土地發展權配置存在的主要問題

2.1 土地發展權主體不明確，缺乏法律保護

目前我國農地發展權都存在這一類問題，在土地發展歸屬問題中存在較大的歧義，部分人認為土地發展權應該歸國家所有，但是部分人認為土地發展權和土地空間權是獨立的財產權，因此在國家以集體征收方式下征收農地，并且進行土地發展權配置時存在大量的矛盾。焦作市各級政府在對農村土地發展權進行控制和配置的過程中，無法較好的解決農村土地發展權收益，造成政府和農戶矛盾激化，并且發生城市郊區農村集體對其所有用的建設用地進行自發的隱形流轉，但是這種自發的流轉形式并沒有收到法律的保障，無論是對土地擁有者還是使用者都會面臨較大的政策風險，造成土地流轉的不合理性配置。

2.2 等級分配不妥當

由于焦作市農用地集體土地的權利主體不明確，因此在配置農用地的發展權過程中，存在一定的弊端。首先在配置過程中主要以農用地的面積為配置主要參考，或者僅僅以土地的等級質量等為配置參考條件，以農地面積為配置參考忽略了農地本身的質量差異造成了后期建設用地的成本差異，以土地質量等級作為配置參考條件造成實體發展權實現的時間不同，無法對農地流轉中可能產生的潛在價值進行綜合評估。例如城郊地區的土地可能因為城市的發展很快被征收為建設用地，以后使用其土地時就必須購買發展權，但是由于郊區遠地無法快速實現征收，因此其發展權也不能快速實現，由此而造成的不同劃分時段不同的土地發展權分配具有不公平的性質。

2.3 土地流轉行為操作不規范

現階段由于農地流轉管理機制不健全，焦作市農民通常選擇私下方式進行農地流轉。私下農地流轉多以口頭協議方式達成交易，不存在書面協議簽訂。口頭形成的協議穩定性差，權利義務不對等，造成農民權益被侵害。雖有部分雙方簽訂了合同，但合同內容是雙方自行草擬，不符合規范要求，雙方合法權益仍然無法得到法律保護，并且在管理中也存在一定隱患，容易引起生產糾紛。

在土地流轉管理機制中同樣存在市場化中介服務組織未建立、土地流轉市場未形成、流轉信息渠道不通暢、土地評價缺乏依據、土地流轉獎勵機制未形成、無相關政策措施等大量的問題有待解決。同時由鄉村兩級進行土地流轉引導和服務不到位，造成農民沒有形成有效管理，相關鄉鎮農村土地流轉服站對農地流轉的管理和監督不到位，流轉中心工作與農戶間有間隙，沒有形成有效對接，并且在土地流轉過程中造成大量土地資源浪費，土地資源得不到優化配置，更有甚者利用土地流轉制度和監督機制的不完善投機取巧變更土地用途。

2.4 土地使用權主體間產權關系不清楚

土地產權關系的清晰性是市場經濟的客觀要求，同時也是市場交易的基礎。清晰的土地產權關系能有效促進土地轉流健康運行和發展，目前焦作市農村普遍存在土地使用權主體間關系不清楚，嚴重阻礙當地土地流轉和土地市場的發展。

我國明文規定農村土地屬于集體財產，其中集體包含村集體、集體經濟組織、鄉鎮集體等，到底是哪種集體組織，相關法律并沒有標明，同時相關的土地占有權、使用權、轉讓權等土地產權都缺乏清晰的解釋，更沒有形成規范。因此農戶在私下進行土地轉流過程中沒有清晰的認識到土地使用者的產權關系和土地使用者與所有者之間的產權關系，造成大量流轉土地失去有效的監督和利用，致使土地形成粗放經營狀態，造成土地資源的浪費和集體資產的流失。

2.5 缺乏土地產權價格體系

目前人們對土地認識存在一定的誤區，認為土地不是勞動產品，因而沒有使用價值，同時土地的流動造成人們缺乏土地也是一種商品的觀念形成，現階段農村缺乏科學合理的土地價格評估體系，相關的土地定級估價工作也難以展開，土地的價格是由人們的主觀性和隨意性所決定的，并且這樣形成土地價格是單一的使用價格，無法滿足雙層經營體制下土地流轉需求，阻礙了土地承包使用權、承包權和使用權價格體系的建立，可能影響后期土地大規模的流轉。

3 如何保障農地流轉中土地發展權的合理配置

3.1 完善法律制度，明確流轉土地發展權收益

目前我國相關法律中缺乏有關農地流轉發展權收益制度，因此在土地流轉中存在大量的隱患，影響了社會的穩定和農民權益的保護，亟需建立完善的法律制度，確保農地流轉土地發展權收益。

3.1.1 在集體土地征收補償款中確認土地發展權收益

焦作市土地流轉過程中，首先需以土地發展權國有化為基本原則，建立相關的公共財產和預算制度，確保農民土地發展權收益的實現。同時也利用土地發展收益的再分配制度為沒有征地的農民進行補償，實現土地發展權的公平合理配置。其次在法律制度中應明確土地發展權收益歸屬和土地補償費用的分配比例，有效的保證農民在農地轉流中享有土地發展權收益，并對土地補償費用提供了安全的保障。

3.1.2 明確農村集體土地發展權益

目前我國對集體流轉用地建設規定禁止直接入市，因此焦作市農村集體無法享有集體建設用地發展權益，雖然實際流轉中對農村集體建設用地有所補償，但補償的方式較為簡單，無法滿足農村集體建設用地權益要求，因此建立相關法律制度確保農村集體建設用地能在城鄉土地市場自由流轉，為焦作集體土地發展權益提供可靠保障。

3.1.3 以市場價格為基礎制定土地征收補償標準

我國歷年來土地征收補償標準是以年產值倍數法進行制定的，但通過該方法農民獲得補償較少，不利于焦作農地流轉發展，因此在進行土地流轉或征收過程中，要以市場價值為基礎，制定新的土地征收補償標準。確定土地市場價值前需明確區分土地的益用性和經營性，根據不同的用途考慮土地市場價值。

3.2 健全土地流轉管理機制，保障農民土地發展權

首先，保證焦作市農民農地流轉的土地進行，需制定相關的規章制度，為當地農地流轉提供良好的保障，同時保障該市農民土地發展權。在進行規模化流轉中要簽訂規范的流轉合同，并且實行登記制度，建立完善的土地流轉服務體系。其次，焦作市政府建立相關土地流轉信息庫，對土地流轉實行監督，對縣鄉土地流轉管理中心的管理狀況實施監督，避免形式化流轉中形式化出現。建農民信箱平臺，鼓勵農民開展土地流轉供求等級、信息發布、土地評估等工作，再者，應大力扶持村級土地流轉合作社，充分利用換地，實現規模性種植或通過鄉鎮調劑實現土地的再利用，促進該市土地流轉市場的秩序化和規范化，為農民土地發展權提供可靠保障，實現土地發展權公平、公正配置。

3.3 以總量、結構、區域、時序配置實現土地發展權配置公平性

3.3.1 土地發展權總量配置

土地在流轉過程中其發展權歸屬國家所有，由國家各級政府統一配置土地發展權總量，并對本區域內的土地發展權總量有再分配權利。因為國家確定流轉中土地發展權總量是以國民經濟發展情況、工業化發展階段、城市發展水平和生態環境建設與保護等方面為基礎，國家宏觀調控能滿足土地發展權的總量要求。同時采用國家和省級政府配置土地發展權具有戰略性的特點，可促進土地的開發利用和國民經濟發展。焦作市土地總面積為40.01萬hm2，農用地占26.95萬hm2，建設用地占6.60萬hm2，其他土地6.46萬hm2，農用地中其中48.17%的為耕地面積， 2.40%為園地面積，林地面積占12.37%，牧草地占4.2%，建設用地中城鄉建設面積為5.53萬hm2，交通交通水利面積為0.85萬hm2，其他建設用地為0.22萬hm2。焦作市利用該市土地類型和分布規律，將其分為北山、中川、南灘等3個部分，并充分利用上述3個部分土地的地貌特點，對土地發展進行了總量配置。

3.3.2 土地發展權結構配置

設置土地發展權的最主要目的是保護農用地、保護生態環境、保護城市空間等。利用發展所得成本設置土地發展權能有效的控制建設用地總量。流轉中每一塊土地都有一定的土地發展權，土地的發展權和價值由改地在經濟發展中的地位所決定的。焦作市農田基本都具有一個單位的土地發展權，在土地利用規劃中基本農田和一般農田是不可作為建設用地出現，但是為了提高農地保護的積極性和發展的公平性，通常會采取經濟補償的方式保護農地土地的所有者以實現公平配置，或者按照不同農用地的用途和管制程度，配置不同的虛擬農地發展權，建立該土地市場發展權，實現土地發展權，保護農用地。作為焦作市政府在配置土地發展權類型和結構的同時要以本地區的社會、資源、環境狀況等作為配置的依據，同時報保證每類土地的發展權能按照實際需求進行細致劃分，若未達到均勻配置，則可以根據該類地所處的質量等級、交通位置、社會經濟發展需求等進行具體配置，保證土地發展權結構配置滿足供求關系，利于土地發展權供應地區與土地發展權接受地區保持緊密的供求關系。焦作市土地發展權結構配置要形成層級清晰、價值明確、有利于市場交易的土地發展權機構。

3.3.3 土地發展權區域配置

土地發展權區域配置是以國家或省內的土地資源分區狀況為基礎，為了實現區域土地發展戰略，將各類土地的發展權總量根據土地資源區域分布狀況進行合理的區域配置，促使土地資源總體的利用時間和區域能協調發展，達到平衡發展目的。目前焦作市土地發展權的區域發展對土地權的協調作用仍有待加強。焦作市的耕地主要分布在中南部平原地區，西南丘陵區主要是以園地為主，林地主要位于北部山區，工礦用地主要分布在焦枝鐵路、新洛公路等高速沿線位置，而其他的土地主要分布在北部的太行山和南部沿黃灘區。通過對全市地理環境和位置進行分析，將全市的土地進行了區域性的劃分，但是在劃分過程中還存在一定的不合理性，導致土地的利用率沒有達到最高值，因此以土地的區域作為土地發展權的配置依據能有效保證土地配置的公平性和有效利用率。

3.3.4 土地發展權時序配置

土地發展權時序配置主要是從2個方面進行。首先，以焦作市土地發展權的總量為基礎，為達到國民經濟發展要求，將當地土地發展權分為近期和遠期兩種，釋放土地發展權數量，促進土地利用效率，提升土地權的經濟價值，實現調整和優化土地利用結構目的，充分發揮宏觀經濟調控作用。其次，以土地在焦作經濟發展中的供求關系為基礎，對各類土地的發展權結構和比例關系及其數量和價值大小進行合理調整，保證土地利用的合理化。

將土地發展權與中央政府、地方政府相聯系，通過宏觀調控的作用對區域土地發展權進行宏觀配置，建立以自愿、有償、公平為原則的焦作土地發展權流轉市場，提升當地農田的整體利用效率。同時焦作市各鄉鎮政府編制出相應的土地總體規劃，對各類土地的用途進行去局部的劃分和布局，從中觀層面配置土地發展權，采用經濟補償方式將低效益的土地轉為高效益土地，實現土地發展權價值。土地發展權的微觀配置主要以土地用途的管制規則、建筑容積率等，利用具體的條件變化改變土地發展權的價值，實現土地價格的再升值。

[1] 洪小翠,樓江.我國土地發展權配置與流轉制度設計.上海國土資源,2014(3):11～14

[2] 陳章體,周東鳴. 加大土地流轉力度促進現代農業發展. 中國農業資源與區劃,2010,31(1):12～15

[3] 廖喜生,陳甲斌.從集體用地流轉看我國農村土地發展權配置.中國國土資源濟,2007,20(12):8～10

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[9] 郭亞紅. 農村土地使用權流轉中存在的問題探析. 武漢理工大學學報(社會科學版),2007(4):443～446

[10]張友安.土地發展權的配置與流轉研究.武漢：華中科技大學,2006，2～4

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AGRICULTURAL LAND DEVELOPMENT RIGHT TRANSFER CONFIGURATION OF JIAOZUO CITY*

Xu Yike

(School of Liberal Arts and Law,Henan Polytechnic University, Jiaozuo 454000, China)

As the main mean to promote the development of rural economy, rural land transfer is the main way to optimize the allocation of land resources, realize the development of agricultural scale management, and transfer the rural labor force.The article analyzed the status quo of rural land circulation development, discussed land development rights allocation problems inthe land transferin Jiaozuo city through the investigation methods, which mainly included the unclear subject of the land development right, the lack of legal system protection, the unstandardized operation of the land transfer behavior, and the lack of land property price system. Finally, some suggestions were put forward to promote the development of land in Jiaozuo, including perfecting the legal system to clearthe transfer rights,improving the management mechanism, and protecting farmers′ land development rights through the fair configuration of quantity, structure, region, and timing,etc.We hope this can provide a theoretical reference for the future development of agricultural land in Jiaozuo city.

Jiaozuo; transfer of agricultural land; land development rights; guarantee; configuration; empirical

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161010

2016-04-01

徐宜可(1980—)，男，河南洛陽人，碩士、講師。研究方向：刑事法學、環境法學。Email：xuyike110@126.com

*資助項目：河南省高等學校重點科研項目計劃“河南省礦產資源開發生態補償制度研究”(15A630030)

F301

A

1005-9121[2016]10-0061-06