城市社區治理中的動員與參與
——以深圳龍崗區“社區民生大盆菜”為例

楊麗

（中共深圳市委黨校龍崗分校，廣東　深圳518100）

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城市社區治理中的動員與參與
——以深圳龍崗區“社區民生大盆菜”為例

楊麗

（中共深圳市委黨校龍崗分校，廣東深圳518100）

［摘要］為破解當前公眾參與社會治理動力不足和參與能力較低的難題，深圳龍崗區以“社區民生大盆菜”為抓手，創新制度設計、落實經費保障、暢通辦理機制、實現社會參與，積極探索基層社會治理機制創新。新時期，構建城市社區全民共建共享的治理格局，要培育以利益為導向的社區公共性，形成“共意”性社區動員機制；以組織化合作動員為發展方向，實現社區動員力量的再整合；注重動員策略的運用和情感話語的表達，激發建立共同情感的能量。

［關鍵詞］社區治理；基層動員；居民參與

一、問題的提出

黨的十八屆五中全會提出，“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”?！叭窆步ü蚕怼笔巧鐣卫砀窬值哪繕撕蛢群?，其中，包含了破解公眾參與社會治理等動力何在的問題。中央關于社會治理的全新提法不但為社會治理創新指出了未來探索的方向，也為新形勢下城市社區動員與參與提供了機制優化的思路。

二、“社區民生大盆菜”：基層社會動員的創新與實踐

龍崗區創新基層社區治理，改革推出“社區民生大盆菜”項目。即，針對區、街道、社區三級民生實事中的社區民生實事項目，通過“居民點菜做菜”的方式，對社區群眾迫切需要、普遍關注的小事、急事、難事，進行系統化、規范化、常態化辦理，真正體現社區居民“我的實事我做主”。之所以稱之為“大盆菜”，主要源于龍崗區是客家人的聚居地，有年節吃“大盆菜”的習俗，盆菜里不僅有“高大上”的山珍海味，也有家常的“蘿卜青菜”，可以最大程度上滿足眾人需求?；鶎痈刹咳罕娦蜗蟮貙ⅰ按笈璨恕表椖拷庾x為“菜怎么點”、“菜怎么定”、“菜怎么做”、“菜怎么吃”，讓政府做的民生實事“色香味俱全”。具體而言，此改革項目重點從四個方面進行社會動員創新：

（一）創新制度設計

以往的民生項目以政府為主導，須調研、論證、立項、審計等固定程序，有時得不到及時有效的解決和落實。而“大盆菜”改革項目的制度設計力求從“政府配菜”向“居民點菜做菜”轉變，在現有法規政策條例框架下，著力優化簡化資金預算、立項審批、決算審計等程序。創新出臺《“大盆菜”項目管理暫行辦法》，項目由居委會主導，由社區和諧共建促進會討論票決，目的是做強社區居委會，做實社區和諧共建促進會。在制度層面上保證社區居民的“話語權”，真正實現社區“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。

（二）落實經費保障

“大盆菜”項目資金堅持“專項核算”和“于法有據”的原則，由區財政年度預算統一做出安排。計劃每年每個社區安排200萬元資金，主要用于推進小區文體設施完善、社區公園綠化美化、老舊小區環境整治以及社區人群服務項目等。為確保經費快速到位，開通資金審核綠色通道，原則上在項目確定實施后15個工作日內辦好資金撥付手續，確保項目能夠快速“落地”。

（三）暢通辦理機制

“大盆菜”項目的來源由居委會負責在社區范圍內廣泛征集，項目的確定由社區和諧共建促進會（居民議事會）討論票決，項目的審定由街道召集專家論證團隊進行評審，項目的實施和管理主體確定為街道辦事處，項目確定、項目實施過程、項目實施結果和評價要求“四公開”，并接受“兩代表一委員”和居民群眾的監督。各街道實施項目在遵守相關規定的前提下，鼓勵街道創新工作方式方法，鼓勵有條件的社區自行組織實施項目，著力調動廣大居民的參與熱情，在制度層面上保證社區居民的“話語權”，真正實現社區居民“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。

（四）實現社會參與

“大盆菜”項目在項目征集、項目審定、監督實施上，力求多元參與、社會協同，不僅鼓勵廣大居民群眾參與，也熱切歡迎轄區“兩代表一委員”支持和參加，同時還積極爭取社區企業、社會組織愛心資助。爭取通過大力宣傳、不斷擴大影響，吸引更多社會組織、轄區企業等社會力量參與項目之中，發揮財政資金的引導、杠桿作用，采取以獎代補等方式，激發和撬動各類社會資源共同參與項目建設，從而形成“以項目帶項目，以資金助資金”的“蝴蝶效應”。

三、“社區民生大盆菜”基層動員與居民參與的經驗總結與反思

深圳市龍崗區自推動“大盆菜”項目以來，通過區、街道、社區三個層面廣泛宣傳、大力發動，集民意、匯民智，實現了從“政府為民做主”向“政府與民共建設”的轉變，因此，群眾主動、積極參與社區治理，點菜定菜場面非常熱烈。目前，龍崗區已累計推出三批次、2401個“社區民生大盆菜”項目，總經費逾3億元。既培養了民生為本的基層執政理念，解決了社區老百姓所需的民生實事，又建立起基層動員、全民參與的常態化機制，廣受社會各界好評。

然而，任何一項制度創新在初創時期，與現有制度安排之間都需要彼此調試、磨合，其制度本身同樣存在不足之處。對于龍崗區推出的“大盆菜”項目也不例外。

（一）進一步優化機制設計

“大盆菜”項目是由民政局作為牽頭單位，組織辦法解讀、點菜定菜實地調研及會議指導等工作，同時協調住建、環保水務、城管等職能部門統籌推進。但在具體實施時，出現了民政局項目協調難、各部門相互推諉、拖延等情況，影響了項目推進，部門之間的改革合力較難達成。因此，在制度設計中，應考慮設立區一級層面的協調機構，建立職能部門統籌聯動的協調機制，該機構對參與主體的利益博弈進行協調，做到部門之間責權利明晰，同時加強全方位監管，做好項目實施進度檢查及項目評估問責工作。

（二）提高項目評審標準

什么樣的“菜”能成為“民生大盆菜”項目？項目的入圍門檻將決定項目質量。在第一批“大盆菜”項目評審過程中，發現社區將原本上級定下的社區服務標準配置（如跑步機、按摩椅）等項目均上報，這說明基層對“大盆菜”項目的入圍標準和設計理念仍不明確，久而久之，將影響基層群眾參與社區共治的積極性。為此，項目的初選不能僅由社區和諧共建促進會（居民議事會）確定，還應發揮社區居委會的功能，聚焦于群眾最急最難的眼前事、惠民面積最廣的民生實事，明確“大盆菜”項目的民生導向。

（三）加強精品項目意識

要想保證“大盆菜”項目的延續性，保持基層社區活力和居民參與熱情，達成構建全民共建共享治理格局的改革初衷，應思考如何動員社區居民自發地尋找項目，避免閉門造車地想項目、寫項目，為了“一定要把錢花出去”而申報項目。在項目推進過程中，政府要轉變觀念，不要過于追求改革創新，應建立一種把現有項目做強、做實的導向，不要過多地鼓勵申報新項目，加強精品項目建設意識，打造基層動員與居民參與的有力抓手。

四、新時期實現基層動員“三維整合”的路徑選擇

（一）以利益為導向培育社區公共性，形成“共意”性社區動員機制

社會動員是中國共產黨能夠取得執政地位的重要法寶，革命時期我們黨以靈活多變的政治動員實現了土改和社會主義改造，建構起有效的層級動員機制，即一種上級下達動員指令，得到基層響應和貫徹的“共意”性動員模式［1］。究其原因，在于自上而下推進的整個過程是以群眾利益為導向，以公共和私人利益兼顧為宗旨。而當前基層社會治理之所以出現政府和社區推出的公共項目，居民帶著“完成任務”“應付了事”心態參與，同時又對政府有諸多不滿和抱怨的情況，主要原因在于政府所提供的資源與居民的實際需求沒有實現有效對接。因此，要實現社區有效動員和力量整合，必須將公私利益有機結合，逐步引導居民關注社區公共事務和公共生活。社區公共性的建設實際上是一個形成良好社區生態的過程，居民的個體利益與公共利益彼此共生，只有在積極的公共參與中實現個人價值，才能不斷形塑公共精神和激發社區內生動力。

因此，對地方基層社會治理而言，首先，在簡政放權、推進政府職能轉變的大背景下，相關職能部門應給予社區充分信任，將具體的治理行為全權下放到社區，從方向和原則上進行指導，真正實現管理關系從“自上而下”到“上下互動”的轉變。其次，要從頂層設計層面重視社區動員，依靠制度和運作機制協調處理社區公共利益和居民個人利益之間的關系。如思考設計怎樣的激勵機制，調動各方參與社區治理的主動性；基層干部怎樣表達出與居民互信、同甘共苦的精神與態度，真正從內心深處感染到居民，從而激起社區參與的熱情。最后，隨著當下城市化進程的加快，社區內部的異質性不斷增加，即社區居民在收入、財富、教育等資源占有上差異逐步加大，因此在社區動員中要結合社區內部結構，充分調和社區公共利益與不同階層社區居民的個人利益之間的關系，努力找到契合點和平衡點。一方面有助于提高社區鄰里之間交往水平，另一方面有利于增強社區凝聚力，在社區動員中易于達成“共意性”目標。

（二）以組織化合作動員為發展方向，實現社區動員力量的再整合

社會動員從本質上來說是動員主體通過宣傳教育、組織發動等手段汲取資源，包括社會資源、人力資源、精神資源等，最終達成行動目標的過程，蒂利認為這是一個將公共生活的消極參與者變為積極參與者的過程（Tilly，1978）。在當前轉型時期，市場力量逐漸釋放，國家逐步退場，多元化協調整合的治理機制、多元主體合作的治理格局將成為未來政府治理的發展方向。因此，僅靠政府力量已經不能產生足夠的動員能力，國家需要借助群團組織、社區組織等其他動員主體才能實現動員效果，即代表國家、市場和社會三種力量的組織體通過合作動員才能實現共贏，尤其是社會組織在這一過程中能夠擴大自身影響，建構起組織合法性，有利于帶動基層社會自治力量成長。

鑒于此，破解基層社會參與機制不全、參與能力薄弱的難題，應從中觀層面充分整合社區綜合黨委、社區工作站、社區居委會、社區股份合作公司、社區群團組織，以及社區社會組織這六類社會組織體的力量，以組織化合作動員的方式探索社區動員有效路徑［2］。依據動員主體汲取行政資源和發揮市場作用的不同，這六類社會組織可從理想類型層面做如下分類：社區綜合黨委、社區工作站以及群團組織是黨委、政府權力在基層的延伸，主要是憑借掌控的行政資源和行政組織網絡發動群眾，呈現出社會動員中自上而下發動的特點，因此是典型的科層型動員體；社區居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》以法定形式賦予了居委會作為居民自治正式組織的地位，以及進行社區動員的主體合法性，居委會常常按照區政府、街道動員要求，發動居民參與，解決有關社區公共利益方面的問題，因此可被稱為權責型動員體；社會組織是由居民自發成立，積極參與社區公共生活的組織體，在大力培育社區自治的背景下，成為社區不可忽視的重要動員力量，其利益是直接嵌入于基層社會之中，在參與社區治理中，可被視為生計型動員體。最后，社區股份合作公司是深圳推進原農村社區創新發展的制度性安排，在未徹底還原企業身份之前，仍發揮著利用自有資源支持社區各類組織開展工作、激發社區經濟活力的重要作用。對于村改居社區，股份合作公司緊密聯結原村民的經濟利益與共同情感，即使在股份公司改革，實行“政企分開”后，仍可視為一支重要動員力量，在經營資產、獲得股東認可和市場回報的同時也會影響居民的社會參與、政治參與水平，因此可理解為利益型動員體。

將基層社會的六大社會組織劃分為科層型、權責型、生計型以及利益型四類動員體，目的在于深入理解社區動員主體的組織能力、整合資源能力，促使決策者在動員過程中，真正扎根于居民日常生活實踐，依據社會動員主題的差別，合理有效地選擇發動者，以一種合作協商的態度，激發居民參與社區治理，實現社區發展目標。同時，促使各動員體建立長久伙伴合作關系，將社區動員目標轉化為社區行動，在社區行動中不斷強化社區共同情感，真正形成從目標到行動，再到情感的邏輯體系。

（三）注重動員策略的運用和情感話語的表達，激發起建立共同情感的能量

社區動員從本質上說是促使個體從利益認同和共同體意識出發，從集體情感轉為集體行動。其難點也是如何選擇合適的動員策略，激發社區居民參與集體行動的熱情，最終將個體化社區建設上升為組織化社區建設。因此，社區動員從個體層面應該更為注重動員話語、情感邏輯，結合當前社區建設所受到國家、社會、市場三重力量的作用，創造出響應國家政策號召、對應社區文化特征、呼應居民現實生活的微觀動員體系。

一是契合動員需要，建構易于居民接受和理解的動員話語體系。政府、社會組織和居民是受不同話語體系指引和制約的言說者，有各自不同的意義建構和解釋過程。依靠前文提到的組織化合作動員網絡，來自于政府的、正式的、具有政治意圖的動員話語，經由社區內部科層型、權責型、生計型以及利益型四類動員組織的“改造”，以一種非正式的、柔性的話語表述出來，能夠消解這些可能會干擾居民日常生活秩序并引發居民抵觸的負面情緒，促使居民做出大體符合國家要求的行為。通過這種話語轉化，將傳統行政動員話語根據居民的日常話語表述慣習進行重構，用雙方都能夠理解和認可的民間的地方化的表述方式和語言邏輯進行溝通，尤其對于有一定文化底蘊的地域，體現生活經驗的表達容易引發文化和情感共鳴。

二是巧妙利用新媒體，提高宣傳動員策略和水平。相較于依賴以宣傳條幅、戶外廣告牌等傳統宣傳載體發起的社會動員，新媒體時代應更多地考慮利用信息化動員技術拓展動員深度和廣度，提升動員效果。對龍崗來說，應充分利用社區家園網、政府政務平臺、微信服務公共號、業主qq群等網絡新媒體，主動傳遞社會動員的話語聲音，發動廣大網民積極參與政府的各項組織動員中，因勢利導地配合各類動員主體達成合作動員目標。新時期的這種網絡動員體現出自下而上動員的“草根性”特征，去除了以往政治動員的精英化導向。尤其是社交媒體，以強大的一人對多人和多人對多人的傳播模式，讓越來越多持相同觀點和具有類似愛好的人聚集在一起，因此，人際傳播加網絡將成為一種不可小覷的新動員模式，動員草根性的不斷增強也在一定程度上培育出公民主體參與意識從“自在”到“自為”的轉變，促使社區行動從反應性行動轉變為自發性行動。

三是積極培育社區精英，發揮精英動員的社會效力。當前社區參與不足的原因之一在于參與主體多為退休人員，有能力、高素質的年輕群體往往不愿意花費太多精力參與社區活動，因此可探討通過培育社區精英的方式化解普通居民參與意愿不強，參與能力不足的局面。這是由于社區精英擁有社區其他居民相對稀缺的政治資源、經濟資源和文化資源，其個人權威和社會資本使得精英們在社區中擁有較大的發言權，與社區居民直接面對面聯系，是進行自治動員和促進公共參與的主要力量，在社區動員中更能夠發揮溝通政府與居民的作用。在構建社區治理共同體的過程中，社區組織領袖的社會動員效力更能促進社區關系網絡的整合，在一定程度上更能促進城市基層社會的團結。

參考文獻：

［1］范斌，趙欣.結構、組織與話語：社區動員的三維整合［J］.學術界，2012，（8）：77-84.

［2］任克強.組織化合作動員：社區建設的新范式［J］.南京社會科學，2014，（11）：62-67.

［中圖分類號］D638

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）02-0018-04

［收稿日期］2015-12-31

［作者簡介］楊麗（1983—），女，黑龍江伊春人，中共深圳市委黨校龍崗分校講師，博士，研究方向為社區治理、社會組織建設。