政府應對公共服務外包失效的合理機制

方芳

（西南政法大學，重慶401120）

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政府應對公共服務外包失效的合理機制

方芳

（西南政法大學，重慶401120）

［摘要］公共服務外包實踐的失敗使人們意識到公共服務外包過程中存在必然的風險，并在一定因素誘發下轉為現實的運行困境，對政府、公民和承包商三方帶來不利影響。實踐中，我國政府對公共服務外包失效后如何平穩地應對外包回歸尚未建立合理應對機制，問題重重。要達到外包服務理性回歸的目的，必須有組織地對其中的突發事件、公共服務外包項目、利益相關者訴求以及自身的組織危機等進行全方面干預和管理。

［關鍵詞］政府公共服務；合同外包；失效；機制

在民營化走過二十多年后，國內外公共服務外包實踐的失敗經驗使人們意識到公共服務外包存在著必然性風險，學術界和實踐者開始對公共服務外包的現實價值有更加理性的認知。系統的認知總是在理論建設之后，公共服務外包的風險防范并未得到實施。當潛在風險轉化為現實的運行困境，承包商中途自動回被動退出某一特定公共服務領域時，政府的應對是否完善將決定該外包項目能否理性回歸。沒有有序的微觀應對機制和良善的宏觀制度環境，公共服務外包項目的回歸將是一場尷尬的謝幕。

一、公共服務外包項目運行失效對利益相關者的影響

公共服務外包項目失效即各利益相關者推動外包的目標無法實現。“在外包、享受、承包公共服務的過程中，政府、公民和承包商都難免由于有限理性以及市場、社會的種種不確定因素而有意無意地使公共服務的提供偏離預期的軌道”[1]，缺乏事前的風險管理，便會導致公共服務外包項目運行失效，政府、公民和承包商三個主要相關者的利益受損。

（一）政府為公共服務低效能“買單”

在合同外包過程中政府需要對合作者的過失或者不可抗力引起的公共服務供給低效能買單。這種損失同時存在于政治和經濟兩方面。前者主要是指政策失效引發公民對政府的認可以及政治回應性弱化。“在傳統權威型治理模式下，公共服務供給體系廣受詬病，但是事實表明民眾對私人部門服務的期望狀態要高于政府部門的期望狀態，由此導致民眾對政府的容忍度要高于私人部門的容忍度，在市場力量介入公共領域之后，效果一旦不如人意的話，民眾的反映和反對呼聲往往是強烈的，政府的合法性因此會面臨危機。”[2]同時，合同外包可能不僅沒有使得政府的工作簡化，反而更加復雜了，在政府遇到緊急的政治性任務時，因為外包產生了“權力分享”，服務外包限制了行政官員及時、有效回應上級政府可以直接考察和衡量，并且是上級注意力分配重點的政策偏好。后者損失在于交易成本的模糊性以及政府分析技能的薄弱常引起對服務成本的錯誤設定或者對利潤的過度夸大。公共服務外包沒有帶來效率和開支縮減，反而加重了政府的財政危機。

（二）公民承擔服務低效和公平缺失的結果

首先，公共服務外包在開展過程中難免會遇到不可控因素的干擾，當政府和承包商無法排除這些因素干擾時，勢必帶來服務質量的低下。公共服務外包過程中的委托代理關系的風險、公共選擇理論下政府的“經濟人”行為模式、技術的變遷等都會引起公共服務外包的低效能。公共服務外包強調的是一種“市場導向”的理念，錯誤地把企業和顧客關系運用到公民與政府關系中，導致行政人員將面向大眾“公共責任”淪為服務少數顧客的“職業道德”，從而造成公共政策公共性流失的局面。其次，公民這一目標群體還存在異質性，有強弱勢群體之分，公共服務外包中的“撇脂”現象，造成了公平等公共價值的危機。

（三）承包商出現財政危機和聲譽受損

承包商是傾向自利的理性組織，他們參與公共服務提供的最終目的在于獲得經濟利益。但在不斷變動的市場中，風險和機遇是并存的，承包商若要提供高質量的公共服務，需要具備諸多內外因素，然而同時具備全部優勢是很難達到的狀態。金融市場動蕩、政府朝令夕改的政策、管理技術水平低下等因素都會影響承包商的管理效益，他們可能要承受財政危機。在實踐中，承包商利用政府監管的漏洞將短期利益上升為長期利益，把公共產品逐漸轉變為私人產品中；因為信息不對稱而產生的道德風險和逆向選擇等行為都使承包商失信于政府。承包商的尋租行為、社會責任的缺失以及拙劣的管理技能都讓承包商陷入聲譽危機。

在沒有良善運行環境的支持下，承包商的利益訴求與其社會責任無法有效整合，相應的承包商的經濟利益和聲譽利益無法兩全，傾向任何一方的取舍勢必造成另一方面的危機。

二、政府應對公共服務外包失效的現實困境

在公共服務外包政策的最初承諾無法實現，市場無法發揮有益作用時，政府必須利用銳利的管制手段迅速進行干預。有效的干預依賴事前完善的風險防范機制和事后有序的應對機制，然而我國公共服務外包實踐中，并沒有框架型的制度安排來保證公共服務外包項目回歸的有序運行。

（一）政府對運行危機的感知過弱

如十堰市在2003年實行的公交車整體外包五年內出現大規模罷工四次，最后在2008年短短3個月內發生了兩次才最終被收回。想要逆合同外包順利平穩地進行就要求政府利益沖突大規模爆發前，迅速采取措施，對可能爆發的危機進行及時、有效的控制。而十堰市的失敗教訓表明在利益沖突尖銳化之前，政府對公共服務外包過程中的危機感知或者反應過慢。這一方面這與政府的危機意識薄弱有關，另一方面可能在于公共服務外包的沉沒成本過大，政府傾向于進行微調而不是徹底的變革。

（二）對承包商的依賴過大致使政府能動性減弱

薩瓦斯指出民營化是否成功關鍵在于公共服務提供過程中是壟斷還是競爭，而不是提供方式是公營還是私營。公共服務外包的成效如何很重要的一點在于是否引入市場競爭機制，良善的市場競爭不僅是外包高效能的保障，而且使政府避免陷入“承包商主導”的被動格局。但是出于公共服務的資產專用性特征以及規模經濟的考慮，或者因為競標程序流于形式以及政府與承包商的“合謀”，往往公共服務的提供者存在單一性或者特定性。在這種情況下，一旦合作者出現過失或消極行為，政府想要替換現有承包商存在事實上的困難。其次，公共服務的特質要求承包商具有相當的內部綜合素質和管理能力，按照嚴格程序挑選出來的承包商在一定時期和范圍內缺乏可替代性。最后，合同外包會導致權力分享現象，合同雙方互相被套牢，政府容易被“敲竹杠”而導致能動性弱化。

（三）政府行政性特權的使用損害承包商的利益

政府是公共利益的維護者，有權利在公益遭到威脅時單方面解除承包商的資格，并實施臨時接管。但是這一特權的行使如同雙刃劍，在維護公共利益的同時，也會損害承包商的信賴利益，甚至還會殃及公共利益，特權應該是政府“備而慎用的手段”。公共服務合同外包的具體性質并未被確定，但它具有合同的性質是被認可的，如此便會產生雙方的義務、責任問題。公共服務外包運行失效產生的誘因可能具有多重性，政府沒有進行具體認定責任方或者處于自身經濟和政治考量就單方面解除合同，就損害了承包商的利益。同時公共服務外包合同又具有行政合同的意義，我國行政法對行政合同相對人的司法救濟是欠缺的。

（四）對特定公共服務外包項目的全盤否定

我國公共服務外包實踐的開始是在地方政府高度熱情和盲目跟風下推動的，它的開場沒有經過理性的思考，同樣沒有經過理性思考的是它的回歸。政府在民營化改革初期表現出極大熱情，積極推進改革，但一旦出現問題，找不到解決方法，就“一刀切”收回國有，因為理論發展往往在實踐問題產生之后，地方政府對這種回潮現象原因不了解，導致很多地方政府對民營化改革持否定態度。具體到公共服務外包項目上，當懷疑和否定論日益成為輿論主流的時候，就會產生“倒臟水把嬰兒一起倒掉”的現象，不顧危機產生具體原因一律回收，喪失公共服務提供的不僅是犯錯的承包商，還有那些符合條件卻沒有機會參與的潛在承包商。

（五）應對過程中存在不良溝通

信息和溝通問題覆蓋政府管理的各個領域中，公共服務外包過程也不例外。在現代，新媒體的出現擴大了公眾對政策的參與，當然同時也擴大了信息傳播網絡的放大效應，消極的信息被放大，而政府的治理績效被減小，多因素的交互作用產生非尋常的影響，侵蝕政府的合法性。這可能來自于公眾的認識盲區，也可能來自于政府執行過程的模糊性。政府如果不能把握社會輿論的主導權，真誠地與社會對話，對網絡輿論作出快速的反應，非理性的消極信息對政策合法性以及政府組織合法性的沖擊將會是難以彌補的。

三、政府應對公共服務外包失效的合理機制

一項失效的公共政策的正確應對不僅涉及政策本身的“去留”，同時還有目標群體的利益等多方面的影響，政府必須有組織有計劃地對其中的突發事件、公共服務外包項目、利益相關者以及自身的組織危機等進行全方面干預和管理。

（一）處理公共服務外包過程中產生的突發性事件

經濟學家赫希曼認為，當經營者的產品或服務難以令人滿意時，消費者或會員有權以呼吁——“抗議的形式表達不滿情緒”，這種呼吁在現實中表現就是個人的投訴，也可以是為克服人微言輕而采取的團體訴求方式，這種訴求方式最直接的體現就是發生罷工、游行等對抗性表達行為。公共服務的一項特性就是公共性，全社會的公民都直接或間接地受公共服務的影響。在這個過程中，政府的干預越早越好，因為當人們聚集在一起的時候，會產生聚群效應，參與者受理性支配的程度會減弱，同時更多地“無直接利益沖突者”會加入其中，危機的蔓延效應會引發連帶性危機。對類似突發事件的處理要求政府及時、有效地控制事態的發展，主要有兩方面要求：第一，暢通利益表達渠道。沒有完善的利益表達機制是引發突發性群體事件的基本原因之一，政府應該快速建立起臨時利益表達渠道。第二，將沖突在源頭阻斷，防止“發酵”，要及時控制和引導輿論，努力搶占先機，贏得主動。

（二）政府快速干預公共服務的提供

作為生活必需品，公共服務不能簡單像其他事件一樣能夠通過停止活動達到消除沖突的目的。在政府決定某項特定公共服務的外包回歸與否之前，政府要保證公共服務持續有序地被提供。在這個過程中，區分不同的情況，政府有不同的選擇。

1.存在具備資格的潛在承包商時，可以由候補的承包商或者其他潛在承包商承接公共服務的提供，其中還包括政府本身。在紐約市政府雇傭了四個承包商提供控制服務，另外還雇傭了一個公司提供緊急或不測實踐的服務，如果動用他們，其報酬會略高一點。在廣州的環衛服務外包出現危機時，某些地區的政府也同樣雇傭臨時性環衛隊伍。另一種情況下，如果對承包商的資質要求不高，可以進行簡單的招標過程，挑選臨時性的承包商。

2.如果承包商的可替代性過低，政府可以對該承包商進行直接管制，介入承包商的內部管理過程，強制要求承包商改變策略。“2001年4月，美國聯邦能源管制委員會采取強制措施制止了加州電價的急劇上升，并通過控制發電廠抑制了市場操縱力。”[3]

（三）區分具體情境處理各利益相關者的訴求

公共服務外包產生危機的根本性原因在于多元利益格局之下的利益博弈，合理對待各利益相關者的訴求對平穩度過危機至關重要。這里涉及的利益相關者主要是：公民和承包商。

1．政府應快速利用談判、隔離、分化等預控措施，對公眾進行說服和勸解，阻斷沖突，控制公眾的對抗性行為進一步擴大。其次建立公正、有效地協商和談判機制，了解公眾的訴求，及時進行調解。如果公共服務外包的實踐切實破壞了公共價值，事實上損害了公眾的利益，政府應該按照法律規定對他們進行補償。另一方面，公民本身可能是引發項目失效的責任者，他們同樣需要承擔責任。公民可能只因自身的偏見而對公共服務外包持不贊成態度或他們的過激行為對公共利益造成損害，此時政府同樣需追究部分公眾的責任，讓他們分擔相應的行為成本。

2．公共服務外包合同明顯具有行政合同的屬性，一方主體是政府，合同雙方的權力義務不對等，政府享有對合同履行、變更或解除的優益權，但是合同被迫需要解除時，應明確合同雙方各自的過錯以認定違約責任。第一，承包商如果沒有按照外包合同條款的規定適當地履行合同，隨意變更、解除或終止合同，給公共利益造成損害的，也應當承擔違約責任。第二，在外包合同履行過程中，行政機關根據公共利益或情勢變更的需要，需單方變更或解除合同的，對這一特權的行使有義務給予對方補償。如果因為行政機關的過錯給相對人的權利造成損害的，同樣要予以賠償。政府不遵守法律規定，任意行使特權損害行政相對人的利益，只會造成承包商對政府的不信任，打擊民間資本參與公共服務提供的熱情。

3.做好媒體溝通，解除組織形象危機。有效的溝通機制能夠發揮十分重要的作用，可以及時控制事態的發展。當沖突尖銳化后，政府應快速建立應對聯盟，尋求第三方的支持，大眾媒體就是很重要的聯盟對象。媒介往往有“擴音”作用。這種“擴音”作用使沖突事件的影響力迅速擴大，甚至會造成“滾雪球”效應或“多米諾骨牌”效應，從而給組織形象造成嚴重損害。”［4］如果政府不對媒體進行控制和引導，占據信息發布的主動地位，媒體的選擇性報道會形成倒逼機制，使政府主導型的應急節奏和部署被打破。政府應盡快澄清謠言和負面報道，以防止二次傷害，并要及時將處理方式告知媒體，以取得媒體與公眾的信任。

4.為原外包的公共服務確定新供給方式。失效的公共服務外包項目根據不同的情境可以有三種走向：第一，當公共服務的特性要求或缺乏符合資質的承包商時，徹底“回收”由政府直接提供。政府應重新進行可行性研究，正確認識特定公共服務的資產專用性、交易頻率和不確定性等其他指標，確定其交易成本。資產專用性越高、交易頻率越高、不確定性越大的公共服務的交易成本越大，越不易找到合適的承包商，無法保障市場競爭，這樣的公共服務政府應直接“回收”。

第二，當危機產生的原因是合同管理機制、監督機制和激勵約束機制等技術操作層面的問題，可以維持與原定承包商的合作關系，重新簽訂合同。這要求政府規范合同的具體內容，保障合同的完備性；合理設計和運行良好的監督機制；盡力實現政府在公共服務的多重角色，促使承包商努力生產，同時利用有效的約束機制，避免承包商的代理風險。

第三，重新招標更換承包商。當危機的產生責任在于現有承包商，或者招標過程中存在腐敗現象時，政府應重新實施公平的招標，更換承包商。現有承包商不具備必要的內部管理技能和操作技術等合格提供者的資質，或者承包商缺乏必要的社會責任意識，無法提供高效、公平的公共服務時，政府應行使解除權，取消其資格。如果政府與承包商在招標過程“合謀”，缺乏必要的程序公正，損害了其他競標者的利益時，也應該重新進行招標，確保程序公正，進而選擇實際優秀的承包商。沒有程序的公正，政府的信用必有質疑，阻礙民間資本進入公共服務領域。

結語

政府是公共服務的天然提供者，公共服務外包并不意味著政府責任的卸載，政府的責任不僅在于公共服務外包實施過程中，在其失效時，政府是承擔責任的主體。政府對失效外包服務的出路選擇應是一個理性決策的過程，不能“一桿子打死”，不同情境下的利益相關者訴求各不相同，公共服務外包的出路也不盡相同，政府應理性分析，客觀地對待逆向公共服務外包地選擇，防止公共服務外包實踐的尷尬收場。

參考文獻：

［1］劉白雪.公共服務合同外包存在的風險及其控制機制研究［J］.決策與信息，2010，（3）.

［2］詹國彬.公共服務合同外包的理論邏輯與風險控制［J］.經濟社會體制比較，2011，（5）:153.

［3］威廉姆.L.馬賽.市場化與管制——加州危機之后美國電力改革［J］.中國電力企業管理，2002，（3）:25.

［4］何丹妮.政府危機形象修復策略和媒體效能研究［D］.西南政法大學，2011.12.

［中圖分類號］D63-3

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009- 6566（2016）02- 0014- 04

［收稿日期］2015-12-15

［作者簡介］方芳（1990—），女，浙江平湖人，西南政法大學政治與公共管理學院公共管理碩士研究生，研究方向為政府購買公共服務。