繼往開來 銳意進取全力謀劃新形勢下寧波市土地儲備事業

□　寧波市土地儲備中心　傅鼎一

繼往開來 銳意進取全力謀劃新形勢下寧波市土地儲備事業

□寧波市土地儲備中心傅鼎一

黨的十八屆五中全會于2015年10月26日至29日在北京召開。全會立足“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局，順應我國經濟發展新常態的內在要求，鮮明提出了“十三五”時期我國發展的指導思想、目標要求、基本理念、重大舉措。黨的十八屆四中全會審議通過關于全面推行依法治國若干重大問題的決定，深刻回答了現今中國建設法制國家的總目標和途徑方法，為堅持走中國特色社會主義法制道路指明了方向。全面推行依法治國已經成為國家現代化的總抓手，成為國家建設領域的一場系統性革命，對今后土地儲備工作具有重要的指導意義。依法土地儲備是依法治國的重要組成部分，十年來，寧波市土地儲備中心緊扣社會發展和城市建設主旋律，積極探索，走出了一條從無到有、從弱到強的道路。隨著新型城市化戰略的實施和土地制度改革的不斷深入，針對當前土地供應下行的實際，寧波市土地儲備中心牢牢把握房地產和金融市場走勢，落實寧波市城市規劃，調節土地市場供需關系，服務民生保障城市建設，深入踐行依法治國，依法行政的核心方針和黨的十八大四中、五中全會精神。

一、土地儲備的概念和功能

土地儲備是政府從調控土地市場的目標出發，根據有關規定，依法取得土地，開展前期開發、儲存以備供應的行為。儲備土地的來源主要是依法收回的土地和收購的土地。通常根據政府指令或土地使用權人申請實施收儲。前期開發主要指土地征收、地上建筑拆遷拆除和道路、供水、供電等基礎設施的建設。

各級儲備中心是唯一國家政策層面允許對土地開展前期開發整理且可制發特殊的儲備土地證用于融資的主體。土地儲備是將規劃。土地、資金、建設等要素深度結合在一起的平臺。土地儲備中心既要負責收儲、制定年度儲備計劃等行政職責，又要按照市場適時推出地塊、融資行使市場角色。

首先，土地儲備是政府宏觀調控土地市場的重要手段。政府通過土地儲備，掌握土地供應權，切實調控土地供應量、供應結構、供應時間以及供應方式。其次，土地儲備是政府優化土地資源配置的重要渠道。土地儲備從盤活存量土地和低效利用土地開始，通過土地收購、拆遷、整理、儲備、出讓或劃撥等環節，把生地變成熟地，落實規劃，實現城市土地資源的優化配置和合理利用。再次，土地儲備是政府改善民生的重要載體。近年來，土地儲備參與了安置房建設、危舊房改造工程等眾多民生工程。通過土地收儲和開發，解決了眾多地塊的公共基礎建設配套，改善了人居環境。當然，土地儲備是政府提升土地價值的重要平臺。通過對土地前期開發整理，結合規劃調整，能夠增加土地價值。總之，經營城市就是經營土地，經營土地的核心之一就是在多大程度上用足土地儲備制度這個政策工具。

二、寧波土地儲備事業發展環境和面臨的困難

（一）發展階段

寧波的儲備工作趕上了原始探索期，錯過了懵懂青春期，更錯過了茁壯成長期。現在，土地儲備工作面臨的是深度規范期。

1997年，杭州成立了“杭州市土地儲備中心”。1999年，在“全國集約用地市場研討會”上，對杭州土地儲備制度的經驗和成果進行了推廣，隨后各地紛紛成立土地儲備機構。2001年，國務院發出的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出：為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。此后，土地儲備制度得到快速發展。

寧波市于2001年3月成立了城市土地儲備管理委員會，同年4月成立寧波市城市土地儲備中心，并頒布了《寧波市城市土地儲備辦法》，指出政策目的是為盤活存量土地資產，優化土地資源配置，合理利用土地。2001年之后，各縣市紛紛成立了各自的土地儲備機構，全國的土地儲備機構逐漸增加到2450多家，在城市建設中發揮著越來越重要的作用且功能不斷拓展。2002年，寧波成立了市城投、開投、軌道交通等國有企業，負責特定土地儲備項目的專項改造，其快速、靈活的工作特點得到很大發揮。

2007年，國土資源部會同財政部等三部委下發《土地儲備管理辦法》，對儲備制度進行了規范和整頓，更重要的是從行政規章角度為土地儲備制度提供了法律依據。這一時期，寧波市儲備工作在機構上還是一個沒有細化分工的單位。2007年市土地儲備中心隸屬關系從市政府直屬事業單位調整為市國土資源局下屬副局級事業單位。在全國其它土地儲備機構野蠻式生長的同時，寧波市土地儲備中心的融資額度、收儲量和出讓金量卻沒有大的增長，放慢了開疆拓土的步伐。

（二）面臨的問題

1.收儲主體數量過多，運行模式不統一，發展情況良莠不齊

多頭儲備已呈常態化, 各自為政的地塊開發局面已成為寧波土地儲備格局的一大特點。儲備機構性質有行政單位，有事業單位，還有企業。運行模式有直接運作，還有委托運作的，各不相同。

2.土地儲備計劃編制隨意，指導性不強

計劃執行率不高，沒有很好發揮調控職能。全市收儲計劃完成率低，開發計劃入庫率低，供應計劃完成率更低。雖然存在土地市場低迷的客觀原因，但各地在計劃的編制上隨意性大、研判不科學是主要問題。許多開發主體直接將未入庫的土地進入供應環節，土地儲備庫沒有發揮“蓄水池”的作用。另外，儲備土地抵押貸款沒有規模控制。有的地方政府為解決融資，資金沒有做到專款專用，直接作為城市建設資金和與土地儲備無關的項目中。

3.缺少頂層設計和統籌

全市土地儲備機構無統一的歸口管理部門。市政府對全市土地儲備情況底數不明，情況不清。市區土地儲備管理部門缺位、聯動能力不強。

4.市級土地儲備后備資源不足

市級土地儲備優質空間縮小，目前市級存量儲備土地面積約6420畝，存量成片區優質用地僅為3年的供應量。雖然近幾年來在中心城區收儲投入成本近50億，但以老項目、小項目和單位置換為主，較大地塊只有北侖協和地塊、段塘立交地塊和徐家漕中波臺地塊。中心亟需拓展成片區的地塊，通過3-5年的開發形成凈地供應，以保障土地儲備工作持續發展。

這些問題的存在，不僅影響了土地資源的統籌和正常土地儲備項目的開發，同時，土地收益的下滑給土地儲備機構背負上了不應有的債務風險，對土地儲備持續健康發展帶來了隱患。

為了改變這種狀況，去掉“機構級職上的巨人，體制機制建設上的侏儒”的帽子，寧波市土地儲備工作拉開了依法建立工作規范、理清管理體制機制、強化年度計劃統籌的大幕。

三、加強頂層制度建設、統籌規劃相應的政策體系

（一）國家層面的土地儲備行業規則切入點愈加精確

黨的十八大以來，隨著新型城市化戰略的不斷深化，從四部委出臺《關于加強土地儲備與融資管理的通知》，財政部、國土資源部出臺《關于核定土地儲備融資規模等問題的意見》到國務院出臺的《關于加強地方政府性債務管理的意見》，財政部出臺《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會出臺《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，土地儲備工作制度化層層提高，土地儲備功能的平臺優勢更加明顯。結合新的金融形勢，各級政府對儲備機構實行名錄制管理，將進一步監管和清理壓縮各縣（市）區土地儲備機構，調整土地儲備籌資方式，合理處置存量土地儲備債務，建立土地儲備監測監管系統。系統層層深入、絲絲入扣地對儲備機構管理、儲備土地規模、前期開發以及融資行為作了明確的規定，從而調控寧波土地市場。

（二）市級層面的決策者給土地儲備工作予以高度關注

1.全面深化土地儲備工作指導思想

土地儲備工作要參與整個城市的開發建設、為城市發展提供基礎支撐。寧波市土地儲備中心從大儲備體制構建著手、學習先進經驗、對儲備新機制的形成進行探索，并對儲備的計劃管理、收儲范圍和儲備資金籌集等方面提出明確要求。

2.加強地方法規制度建設

寧波市委市政府先后研究出臺《建立土地儲備“一庫四計劃”制度的實施意見》《加強和規范儲備土地管理的實施意見》《明確海曙、江東、江北、高新區土地儲備機構相關工作的通知》《關于東部新城、東錢湖旅游度假區納入市級專項土地儲備的實施意見》《軌道交通納入市級專項土地儲備的實施意見》等實施細則，密集出臺這么多文件在近年來是少有的，這充分說明儲備工作越來越重要，需要頂層設計和細則規范。

3.建設高素質儲備工作隊伍

在全國機構編制“只減不增”的大背景下，寧波市委市政府給予儲備機構的機構調整予以關注，市編辦批準市儲備中心增設兩個內設處室，增加8名人員編制用來增加機構編制擴充隊伍，體現了領導的高度重視和殷切期望。

四、明晰各儲備主體職責，構架寧波市儲備工作網

（一）建立名錄制度規范土地儲備機構

包括市本級、慈溪市、余姚市、奉化市、寧海縣、象山縣、江北區（規劃區外）、鄞州區、江東區、海曙區、鎮海區、北侖區、寧波保稅區、寧波經濟開發區、梅山島保稅區、國家高新區土地儲備機構在內的第一、二、三批的16家機構，大榭經濟技術開發區、慈溪經濟技術開發區相繼進入全國土地儲備機構名錄。土地儲備融資實行名錄制管理。名錄以外的機構不得享受土地儲備的相關融資政策，銀行等金融機構也不得向其發放土地儲備貸款。

至此，全市共有18家土地儲備主體進入國土資源部名錄，東部新城、東錢湖旅游度假區、軌道交通3家納入市級專項儲備，覆蓋全大市的土地儲備架構“18+3”已經形成，為城市開發建設帶來深遠的意義。

（二）進一步理順市級與四區土地儲備中心工作職責

為強化土地儲備服務城市建設的職能，中心加快健立市區兩級土地儲備體系的步伐。在廣泛征求意見的基礎上，制定明確海曙區、江東區、江北區、國家高新區土地儲備機構的工作職責，規定了四家土地儲備機構的收儲范圍、儲備運行模式、土地儲備計劃審核審批和機構工作職責，目的在于激活各區儲備機構，盡快推動土地儲備機構規范化運行。

以建立制度為突破口，在“一個為主多個并存”的土地儲備工作的格局下，按照國土資源部土地儲備機構名錄管理等一系列政策，規定區自行開發和與土地一級開發單位聯合開發的區域，納入區級土地儲備的范圍，理清土地儲備工作的歸口管理。

以明確運行模式為依托，市區土地儲備機構開展聯合收儲，按照五五投入與分成的體制運作。按照屬地原則，市區兩級共同出資，實現利益共享，責任共擔的機制。市級發揮協調、統領、融資等優勢作用。屬地政府在項目的實施過程中全力投入，極大縮短土地儲備周期，保證了地塊開發順利進行。

（三）規范和健全東部新城、軌道交通、東錢湖旅游度假區納入市級專項土地儲備工作

軌道交通、東部新城和東錢湖旅游度假區隨著建設的推進，其對土地儲備及資金流轉的需求越來越高。專項儲備通過以項目為單位，將需要以土地儲備方式開發的地塊納入市土地儲備中心,并由市土地儲備中心委托三地實施收儲和前期開發，明確項目運作流程、相關部門職責和注意事項。屆時三地的土地儲備計劃，土地儲備監測監管系統填報等一系列工作都納入市級土地儲備中心，實現多元開發和一個平臺收儲相結合。

專項儲備制度的建立是依法儲備的重點工作。該舉措極大地拓展了市級土地儲備的功能范圍，規范了軌道交通、東部新城和東錢湖旅游度假區儲備土地的開發。寧波市儲備中心由直接收儲運作為主，向直接運作、聯合運作和管理服務并重轉變。對各土地儲備機構和專項開發主體的服務、指導和管理成為下一步的重要任務。通過職責定位，理順市級與專項開發主體的關系，根據已有的工作經驗，探索因地制宜的工作方式，簡化流程，增強服務意識。通過平臺建設，資金利用，前期開發，空間謀劃等方式建立市級與專項開發主體之間的合作機制，達到相互借力，互惠互利，謀求共贏的目標。

五、加強資金保障，在新政策下增加地方政府性債務規模

（一）建立資金籌措機制，合理解決在建項目的后續融資

實際融資工作中，銀行可提供的貸款往往在時間、規模上與項目實際進度難以完全一致。同一項目經常需要與多家銀行開展合作，才能保障項目融資資金的有效供應，僅由已簽訂協議貸款銀行提供貸款，難以確保在建項目后續融資。另一方面，儲備項目的推進，也要受被征收對象及環境的制約，其實際進度和資金到位時間也需要根據實際情況作調整。

向銀行借款在總體規劃基礎上，有必要進行分段協商簽約，分期籌措。為此，過渡期為了優先保障在建項目續建和收尾工作，土地儲備工作要求在一定期限內允許已經開工的儲備項目繼續貸款，確保在建項目后續融資，寧波市建立“確保重點、以老帶新、進退有序、逐步置換”儲備資金籌集機制，明確規定資金重點確保“在建”“續建”項目，用“在建”“續建”項目銀行融資的申報來統籌新項目的收儲開發資金。充分考慮政府的發債時間和市場檢驗的程度，在新老政策的過渡期內，按照要求逐年、逐步遞減銀行融資，實現專項債券的置換。

（二）拓展融資渠道，保障土地儲備資金平穩運行

寧波市土地儲備中心從單一銀行貸款向多元化融資轉變。截至目前，共籌集資金28.72億元。一是加強與借款銀行聯系。根據業務需求量與多家銀行溝通本年度融資計劃，就融資項目申報、資金需求等方面與建設銀行、光大銀行、寧波銀行、交通銀行等合作銀行銜接，其中建設銀行總行已批準新增授信9億元，光大銀行已向總行上報6.6億元申貸項目，寧波銀行已申報2億元的項目、交通銀行已申報1.2億元的項目。二是實現了兩批地方政府債券置換存量債務。2015年11月13日寧波市土地儲備中心獲得市自發自還的年度第二批地方政府公開發行置換債券資金3.97億元。這是寧波市級土地儲備繼第一批5.015億存量債務通過地方債形式置換后，又一次與市債務辦、預算局的成功對接。其中，原北侖協和地塊項目為10年期2.5億元，城莊3#地塊安置房項目為7年期1.47億元。三是通過光大高資理財獲得資金。寧波市土地儲備中心獲得光大高資理財資金14.4億元，5年到期。至此，寧波土地儲備中心融資結構為銀行傳統融資10.77億元，高資理財融資14.4億元，地方政府債券融資8.985億元，資金比例約為5∶7∶4。通過這三步走戰略，融資結構變得更為合理，成本有效下降。

（三）開源節流，創新土地儲備資金籌集渠道

面對土地儲備納入地方政府性債務管理而無法直接通過銀行融資的不利形勢，爭取適度增加土地儲備地方政府性債務規模和政府專項債券額度。市本級國有土地收益基金和儲備土地出讓、劃撥收入全額用于儲備地塊征地拆遷和城建配套建設支出，寧波市土地出讓金統籌收入部分用于市本級土地收儲開發。積極探索市土地儲備中心與資金實力雄厚的大型國有公司合作收儲土地模式，借用大型國有公司銀行融資優勢。抓緊市本級儲備項目土地出讓、劃撥工作，及時足額收繳土地出讓金和劃撥用地成本。強化預決算管理，加快資金周轉速度，提高資金使用效率。

六、健全市土地儲備計劃工作及其考核制度，發揮好“洪時蓄水、旱時放水”的調節作用

寧波市土地儲備中心實行土地儲備的年度計劃管理，建立“一庫四計劃”運行機制和全市統一的儲備土地信息庫。各區儲備土地基本情況統一入庫，明確 “入庫”和“出庫”的管理辦法，做到“一個池子蓄水”。在此基礎上，寧波市土地儲備中心制定四個年度總計劃，即年度土地收儲計劃、土地前期開發計劃、供應計劃和資金計劃。

（一）要將土地儲備作為經營性用地供地剛性前置環節

建立“土地儲備—土地交易—土地出讓合同簽訂—開竣工管理—竣工復核驗收—登記發證”土地利用系統化流程，符合收儲開發土地入庫標準的經營性用地（除工業用地）必須納入土地儲備庫管理，真正落實“一個閥門進水”。

（二）要逐步形成“入庫量”與“供應量”雙向調節機制

加強經濟社會發展形勢分析和土地市場走勢判斷，根據用地需求預測及市場調控方向，結合當前去庫存、地方政府性債務管理等實際情況，合理確定“入庫、供應、儲備庫存”數量規模、空間分布、用地結構、進出節奏。

（三）要主動促進土地儲備“四計劃”與相關計劃融合

要加強與財政、建設部門和人民銀行分支機構等單位溝通銜接，實行年度土地收儲、前期開發、供應、資金計劃與土地利用、土地出讓金收支、地方政府性債務管理、城建配套建設等計劃同步編制，同步調整，相互融合。

七、總結

以律均而清濁，以法定而治亂。行業法規制度和工作體系建設是社會主義法制的重要組成部分。土地儲備厲行法治、推進職能、權限法定化。堅持法定職能必須作為，法不授權不能為的指導思想，加強土地收儲、資金循環和儲備資產的事中事后監管力度。增加專項土地儲備領域的立法立規，堅持特色為重，質量為先，圍繞重點改革領域，及時制定法律法規。寧波的土地儲備工作只有緊緊圍繞科學執政，依法執政、民主執政，完善行業內規范性文件的制定機制，注重文件精神與現行法律的銜接，探索完善規范性文件的執行情況和實施效果評價體系，才能更好地確保各土地儲備機構工作有序開展，在新常態下提升全市土地儲備工作，為城市經濟社會發展作貢獻。